【时事案例】美国宪法|将“无家可归者在公共场所扎营的行为”入罪，是合宪的

• CITY OF GRANTS PASS v. JOHNSON, 603 U. S. ____ (2024)

本案中，最高法院以6比3的结果判决，市政府将公众场所扎营的行为入罪，不违反《宪法》第八修正案。

《宪法》第八修正案：“不得要求公民上交巨额的保释金、巨额的罚款，也不能对公民施加以残酷且不寻常的惩罚。”

无家可归问题作为美国的全国性问题，也波及到了本案被告小城，俄勒冈州的Grants Pass市。该市位于俄勒冈州西南部的Rogue河畔，人口约38,000人。其中估计有600人，每天无家可归。该市为“保护无家可归者的权利、尊严、私有财产”制定了一系列政策。

该市任命了一名“无家可归者社区联络官”（a “homeless community liaison” officer），负责向无家可归者传递当地庇护所信息，告知其他援助手段。

同时，该市通过了三项条例（ordiance）来限制无家可归者在公共场所扎营。

⪼第一条：禁止在公共人行道、街道、小巷上睡觉。

⪼第二条：禁止在公共财产上露营。“露营”的含义为“设置露营地”。“露营地”的含义为“任何放置床具、睡袋或其他可被用作为床具的物品的地点，任何生有炉灶或火炉的地点，以及任何可以被用作为临时居所的地点。”

⪼第三条：禁止在城市的公园里露营或停车过夜。

违反上述三项条例，将面临处罚，处罚力度随违反次数增多升级。初次违反将面临罚款。若多次被罚款，则可能会被禁止进入城市公园30天。若违反禁令进入城市公园，则将可能构成非法入侵罪。依该罪将最高可判30天监禁和1250美元罚款。

本案原告为两名无家可归者，Gloria Johnson和John Logan，其对该市的禁止公共露营条例提起诉讼，主张称，该市的条例违反了《宪法》第八修正案的“残酷和异常惩罚条款”（Cruel and Unusual Punishment Cluase）。原告所代表的利益是该市所有的无家可归者。

联邦地区初审法院支持了原告的主张，签发了禁令（injunction）禁止该涉诉条例生效。联邦第九巡回上诉法院维持了初审法院的认定，认为《宪法》第八修正案中的“残酷和异常惩罚”条款，禁止市政府限制民众搭建帐篷。

Grants Pass市政府请求最高法院复审。

无家可归者群聚在城市的现象，可能是当今美国西海岸最严重的公共卫生、公共安全问题。联邦政府指出，从2007年以来的统计数据来看，无家可归现象逐年增加，当前已至历史最高点。据住房和城市发展部、社区规划与发展办公室（Dept. of Housing and Urban Development, Office of Community Planning & Development）发布的《2023年年度无家可归评估报告》（The 2023 Annual Homeless Assessment Report，AHAR）指出，加利福尼亚州的无家可归者占全国总数的约一半。而无家可归率最高的五个州——加利福尼亚州、俄勒冈州、夏威夷州、亚利桑那州和内华达州——都位于美国西部。

同美国所主张的多样化（diverse）一样，无家可归群体也是多样化的。其中有年轻人，也有老年人，人种、信仰各异。无家可归问题的成因也多样化，大多数成因都是个人无法控制的。其中有经济因素，即住房成本上升或自然灾害等。其中有环境因素，即因家庭暴力或其他形式的冷暴力而被迫离开家庭。其中还有生理因素，即药物成瘾或精神疾病。据估计，大约78%的无家可归者有心理健康问题，而其中75%的人有药物成瘾问题。

 无家可归者通常聚集而居。随着无家可归者人数的增加，全国范围内的流浪汉营地也在增多，其数量已经达到了近一个世纪以来前所未见的程度。而无家可归者聚集扎营的成因也非常多样化。有些人认为，即使他们可以去庇护所，但是庇护所的规章制度让他们宁愿聚集在一起扎帐篷，这样会更有自由感。而且，他们还认为，流浪汉营地还能提供一种社区归属感。甚至说，无家可归者聚集而居的原因，还因为他们能更轻易的获取毒品。总之，无家可归问题非常复杂。

随着流浪汉营地的数量和规模在增加，其造成的社会问题愈发严重。比如，近年来针对无家可归人群的犯罪正在上升。加利福尼亚州州长报告称，流浪汉营地的居民很可能被性侵或被迫从事性工作。西雅图估计，在2022年初，超过40%的枪击事件与流浪汉营地有关。

流浪汉营地也促使了，像海洛因和芬太尼等毒品的分销。毒品已在近些年夺走了许多美国人的生命。同时，由于缺乏自来水和卫生设施，疾病也容易在流浪汉营地内传播，并影响营地外的公共卫生。各州政府表示，从流浪汉营地向城市传播出的斑疹、伤寒、志贺菌感染、战壕热等疾病，愈发增多。

流浪导致的问题，不平等地影响着美国人。流浪汉营地通常出现在城市“最贫困和最脆弱的社区”。那里的成年人和孩子，有时不得不绕过，地上乱扔的使用过的针头、人类排泄物和其他危险物品才能去上学、去超市、去上班。对于残疾人来说，问题更大。

三、处理流浪问题的各种方法及尝试

社会各界都在积极应对这项挑战。美国处理问题时，慈善组织向来发挥了关键作用。慈善组织设立庇护所，为流浪群体提供床位。其提供的床位占到全美40%。其他私人非营利性组织、市政府、州政府，也在增加廉价住房供应。但增加住房和床位，肯定不是唯一的解决方案。

各市政府指出，即使他们提供了庇护所和其他公共服务，市内的无家可归人数仍在上升。例如，西雅图市报告说，在最近一年里，约60%的无家可归者拒绝入住庇护所。波特兰市表示，从2022年4月至2024年1月，市政府提供的3500个庇护所床位中，超过70%被拒绝。其他城市也表示，大多数无家可归者不积极地希望入住庇护所，并且拒绝相应救助。司法部所引证的调查报告显示，只有25%到41%的居住在流浪汉营地里的人愿意入住庇护所。

无家可归者拒绝援助的原因，可能很多且复杂。有些人担心在庇护所中失去通信自由，无法和其家人保持联系。有些人对庇护所中的安全感到担忧。又有些人觉得庇护所中的规章制度，将导致其无法自由的夜间出入、吸毒，也可能不符合其宗教信仰或生活习惯。总之，市政府认为情况很复杂，无法简单的、直接地解决这项问题。

由于问题的复杂性，市政府尝试通过政策组合拳来解决问题。除了扩大庇护所和提供廉价住房外，某些地方还开展了呵护心理健康和戒除药物成瘾的项目。各地正着手改善救助人员与被救助人员间的关系。同时，一些地方还进一步立法限制无家可归者设立流浪汉营地，禁止任何在公园和街道上扎帐篷的行为。

据统计，近40%的美国城市设立有禁止市内露营的法律。反对者认为，这样的法律将形成“街头到监狱，监狱再到街头”的恶性循环（revolving door that circulates individuals experiencing homelessness from the street to the criminal justice system and back）。但市政府的观点不同。根据美国城市联盟（代表超过19,000个美国城市和城镇）、美国县协会（代表全国3,069个县）和美国西海岸其他地方的观点，禁止公共场所露营的规章，通常不被执行，通常不将无家可归者关入监狱（not usually deployed as a front-line response to criminalize homelessness）。这些法律只不过是，市政府处理构成重大健康和安全风险的营地的法律依据。也是鼓励无家可归者接受帮助、入住庇护所、参加药物成瘾戒除治疗和心理健康呵护项目的法律依据。

联邦政府也同意各地的观点，也立有规章来限制，在国家公园内安置睡袋的睡眠活动。联邦政府也会行使行政权力来清理某些危险的营地。

各地的处理方法不尽相同。但是各地普遍认为，需要制定政策来利用所有能用的方式方法来解决住房不足和无家可归问题（policymakers need access to the full panoply of tools in the policy toolbox to tackle the complicated issues of housing and homelessness）。

四、第八修正案不限制政府对犯罪的定义

原告起诉的法律依据是《宪法》第八修正案，认为市政府的，将无家可归者露宿街头的行为入罪的行为，构成“残酷和异常的惩罚”。但是《宪法》第八修正案中所禁止的“残酷和异常的惩罚”，只限制定罪后的处罚阶段。该条款历来只限制，政府向违反刑法的人所施加惩罚的方式或种类。

在浩如烟海的案例中，最高法院讨论过《宪法》第八修正案的起源和含义。18世纪的英国法律，仍然在形式上容忍某些野蛮的惩罚，如剖腹、五马分尸、公开解剖、活活烧死（disemboweling, quartering, public dissection, and burning alive）。尽管在实践中，当时的英国已不常使用这些惩罚手段。该“残酷和异常的惩罚”条款，是为了确保美国这个新世界国家，不会再重蹈覆辙的，来使用那些残酷的惩罚手段。

残酷的惩罚，是任何被设计来增添恐怖、痛苦、耻辱的惩罚。而这项惩罚之所以异常，是在制定第八修正案的当时，这些惩罚已经长时间不用了。

第八修正案不能成为，支持原告诉讼请求的法律基础。“残酷和异常的惩罚”条款，限制的是政府将某人刑事定罪后，可以施加的惩罚方式或种类，而不是政府是否可以将某行为定为犯罪。

就Grant Pass市施加的刑事惩罚而言，本院不认为其惩罚是残酷和异常的。根据该市条例，初犯处以罚款。多次违法将触及“暂时禁止其进入公园”的禁令。而只有违反该禁令的人，才会受到最高30天的拘留及更高额的罚款。这些处罚并不残酷，因为其目的不是增添恐怖、痛苦、耻辱。并且，上述处罚也不异常。类似的处罚方式，在全美多个城市均存在，均是各大城市应对流浪汉营地的常见做法。原告也并未对本院认定的处罚方式的性质，提出异议。

五、原告错误的解读了第八修正案

原告的理论，与本院所述的完全不同。原告同意“残酷和异常的惩罚”条款针对的问题，是定罪后的惩罚问题，而不是定罪的问题。但原告认为本院的一项先例，创设了一个例外情形。

原告认为，最高法院在1962年的Robinson v. California一案中，依第八修正案裁判了一项加利福尼亚州的法律的合宪性。在该案中，涉诉法律规定“任何人不得沉迷于毒品”，不然将构成犯罪。最高法院援引了“残酷和异常的惩罚”条款，判决加利福尼亚州不能将“毒品成瘾状态”设定为构成犯罪的充分要件。在最高法院的理由中，大法官们认为，九十天的监禁虽然不是残酷或异常的惩罚，但是当一项法律将一种“状态”入罪时，即使只判处一天的监禁也是残酷和异常的。

在判决书中，最高法院也强调了其判决的有限适用范围。最高法院强调称，如果涉案法律将故意吸食、购买、销售或持有毒品的行为，或将因毒品致幻而导致的危害公共安全的行为，设定为犯罪行为，则本案的结果将不同。

最高法院特别强调，其判决不限制各州政府“宽泛的刑事立法权”。该案唯一的问题是，加利福尼亚州的法律不像是刑法（California's law did not operate that way），其将单纯的毒品成瘾状态定为犯罪的处理方法，不当的侵犯了公民权利。为此，最高法院开创性的解读了“残酷和异常的惩罚”条款，限制了州政府刑事立法权。其观点并不得到任何1962年之前的案例的支撑。

对Robinson案持反对意见的White大法官感慨道，多数意见对“‘残酷和异常的惩罚’的解读和应用是如此的新颖，以至于当时的制定者想都想不到。自Robinson案以来的62年里，本法院从未再援引该案来判定任何刑法违宪，第八修正案仍然基于其传统职能，处理刑事定罪后的惩罚问题。

但虽如此，本院至今还没遇到需要重新审视Robinson案的情况。本案也并不推翻Robinson案。但该案不能被用于支持原告的主张。

在Robinson案中，最高法院认可了各州广泛的刑事立法权，认可各州可以将故意吸食毒品定为犯罪，即使该故意是在毒品成瘾的促使之下。Robinson案仅判决了州政府不能将“状态”定为犯罪。毕竟构成犯罪，必须有恶意（Mens Rea）和恶行（Actus Reus）的存在。

本案中，对公共场所扎营的限制，与Robinson案完全不同。Grants Passs市禁止民众在公共财产上“占据一块营地以维持一个临时居住的地方”（oc cupying a campsite on public property for the purpose of maintaining a temporary place to live）。该法律的执法，不会因为扎营的是无家可归者、还是背包客、或是为了抗议而在市政建筑草坪上扎营的学生，而有区别。从这个角度来看，该法与全国其他地方的法律类似。也并未将“无家可归”状态，定为犯罪。因此和Robinson案毫无干系。

六、期待可能性不是入罪的必要条件

原告坚持认为，本案Grants Pass市的条例将对无家可归者的非自愿行为，施加刑事处罚。毕竟无家可归者无法避免不在公共场所扎营。原告希望本院支持Robinson案的观点，并扩大其适用范围。希望本院判定“基于个人身份，以及将具有一定主观意图但非自愿的行为”而入罪的法律，违反第八修正案。原告主张称，将非自愿行为入罪，将实质上导致，法律基于某人的身份，亦或是吸毒成瘾，又或是无家可归，而刑事处罚他。

但已有最高法院的先例，否定了这一论点。在1968年的Powell v. Texas案中，德克萨斯州的一项法律将“在公共场所醉酒或处于醉酒状态”，定为犯罪。Powell案的原告辩称，他在公共场所醉酒的状态，是其因酒精影响的、非自愿的、饮酒的副作用。

最高法院审查后认为，涉案法律的犯罪要件为，醉酒并出现在公共场所的行为，以及明知的主观意图，即被告明知自己在喝酒，并且明知自己在公共场所。Powell案的原告认为，德州的法律实际上将他醉酒的状态定为犯罪，毕竟他在醉酒后无力控制自己不处于公共场所。他主张Robinson案的适用范围，应当扩展到，因任何“被告无力改变的状态”所引发的行为（conduct that flows from any condition the defendant is powerless to change）。

最高法院否定了原告主张。Marshall大法官指出，Robinson案只授权法院“极小程度地”干预刑法中的“实质性条款”。

这种程度的干预，仅能限制各州单纯地将“具有某种身份的状态”定为犯罪。不能限制各州，将被告实施的某项损害社会公共利益的行为定为犯罪的，刑事立法权。

Marshall大法官继续指出，上述法律原则，不因被告的行为，是否在某种程度上“非自愿”或“因特定身份引发的”而改变。Marshall法官总结道，因为当前的被告不是因为“醉酒”而被定罪，而是因为其在特定场合醉酒并出现在公共场所而被定罪。所以Powell案与Robinson案，存在差别，不能套用其结论。

本案与Powell案并无不同。正如Powell案中的情况一样，原告在本案中，主张扩大Robinson案的“对刑法实质条款的极小程度的干预”。试图将其适用范围，从涉及“单纯身份”的刑法，扩展到那些处罚“存在主观意图，但主观意图并非自愿的”刑法上。同Powell案的判决结果一样，本院也认为第八修正案不能支持原告主张。

本院的此项判决，不影响刑事辩护中，其他基于《宪法》条款和法律理论的，使人脱罪的辩护理由。俄勒冈州认可刑事辩护中的紧急避险（necessity defense）。这项辩护理由，可能适用于无家可归者。其余的辩护理由，诸如精神失常、无或限制刑事责任能力、受胁迫等，也可适用于无家可归者。

各州和市政府，也可同时增加对无家可归者的实质性保护。例如，自本诉讼被提起后，俄勒冈州已通过州法，规制市政府限制公共场所扎营的执法限度。

本判决并不影响各州的刑事执法和指控尺度，并未涉及受到《宪法》其他条款规定的，对州政府刑事检察权的限制，如事前告知、法律平等保护、禁止选择性起诉等等。除了Robinson案之外，最高法院从未援引第八修正案的“残酷和异常的惩罚”条款来限制州政府的刑事立法和刑事执法权。

如果法院能依照第八修正案来干预州政府权力，那么则将很难限制最高法院成为全美刑法领域的终极裁决者（the ultimate arbiter of the standards of criminal responsibility）。毕竟，《宪法》及修正案的文本中或美国历史上，没有限制或指导最高法院复审法律问题的内容。如果最高法院不克制，在没有外界限制的情况下，本院将“被迫”将法官的法律原则写入宪法。而很多法官认为是正确的法律原则，在实践中是行不通的。况且还会干预联邦制度中，州政府掌管刑法的权力。

就个人是否能因缺乏道德上的期待可能性而应当被免除刑事责任的问题，最好由人民及其民选的代表来回答。在回答的过程中，很可能存在争论，毕竟历史上也很少有“根深蒂固”（entrenched）的答案。宪法也不只推崇某个单一的观点（the Constitution generally commands no one view）。

七、结论

无家可归问题非常复杂，其成因多种多样。解决这个问题的手段，需要多项公共政策配合。就本案所涉法律问题，第八修正案是否赋予联邦法官评估本问题的成因并制定相应的对策，那答案肯定是否定的。

将近200年前，一位初访美国的人评论道，美国人在“设定共同目标并动员多方人士来主动的追求这些目标”方面，是及其娴熟且表现出色的。本案在案材料也表明了，美国人民仍在这样努力。美国人民通过志愿者和慈善组织、民选代表和委派的官员、警察和医师，来共同解决无家可归问题，保护着社会中最脆弱的群体。

人们对解决问题的路径，自然存在分歧。方针和方案会因形式而变。这是美国民主制度的固有特征。占少数的联邦法官无法匹敌美国人民的集体智慧。第八修正案固然重要，但其并没有授权联邦法官剥夺美国人民的主观能动性，没有授权联邦法官代为解决问题。

推翻下级法院的判决，按本院意见，发回重审。

⪼Sotomayor大法官的反对意见：

一、涉案条例实质上刑事处罚了无家可归状态

涉案市政府的条例，实质上将无家可归的状态定为犯罪。定义无家可归状态的方式，正是通过对特定行为（如公共场所扎营）的惩罚来作出的。多数意见称，涉案条例并没有将“单纯的状态”定为犯罪。但事实并非如此。所有证据都表明，Grants Pass市的条例，其制定初衷就是针对无家可归状态，而非行为。对于无法入住庇护所的人来说，遵守涉案条例的唯一办法就是离开该市。

其不正当的立法初衷是显而易见的。2013年，该市的议会召开了一次公众会议，以确定当前流浪问题的解决方案。会议讨论了该市先前的解决问题的努力，如为流浪汉买车票把他们送走等。但先前的努力并未成功。该市也讨论了其他解决方案，如向当地餐饮、零售等经营者提供“流浪汉黑名单”，让其拒绝为流浪汉提供基本的，如食物、衣物、床具、卫生用品等的商品。

其讨论的措施，都是为了威慑（deterrence）无家可归者，并非出于慈善目的（altruism）而帮助他们。该市议会主席曾表示：“在流浪的痛苦超过了改变流浪现状的麻烦前，他们都是不会变的。有些人需要外部力量来促使他们改变。可能他们还不够冷不够饿，不足以迫使他们改变流浪的现状。本市必须让他们过得不舒服，让他们想主动离开我们这。”

而对无家可归者的“非法流浪汉营地”的定点执法，就是其中的一项手段。在涉案条例通过后的次年，市政府就大幅增加了，针对无家可归者的“反睡觉”（anti-sleeping）和“反扎营”（anti-camping）执法。从2013年到2018年，市政府已签发了大量罚单。

涉案条款的指向性，能从其文本上看出。涉案条例将“露营地”广义地定义为“任何放置床具、睡袋或其他可被用作为床具的物品的地点，任何生有炉灶或火炉的地点，以及任何可以被用作为临时居所的地点”。多数意见声称，该法律不区分扎营的人是否无家可归。但事实上，涉案条例仅针对以睡觉为目的的营地。换言之，是对定义无家可归的行为的指向性执法。

对于无家可归者而言，他们的存在就违反了法律。无法入住庇护所的人，必然注定会在公共场所睡觉，睡觉又是生理现象，那么他们必然违反法律，受到刑事处罚。多数意见过于单纯的、脱离现实的认为，涉案条例惩罚的是行为，而非单纯的状态。

二、多数意见的逻辑错误

依照多数意见的逻辑，只需要在处罚某状态或身份的同时，附加以一项基本的生理活动，该法律就能合宪。例如，多数意见会认为，如果Robinson案中的法律，将“染有毒瘾并呼吸”定为犯罪，那么该法律是合宪的。此外，在Robinson案的说理中，大法官认为，对于患有感冒的人来说，若基于其感冒的状态，而使其只坐一天牢，也是对感冒‘犯罪’的残酷和异常的惩罚。但根据多数意见的逻辑，虽然因感冒而惩罚某人是残酷和异常的，但因惩罚因感冒而引起的流鼻涕或咳嗽，则不是残酷和异常的。多数意见的逻辑明显不对。