天津师范大学国家治理研究院
文章来源：《科学学与科学技术管理》2024年第2期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
作者简介：
张贵，汉族，河北尚义人，南开大学京津冀协同发展研究院秘书长，南开大学经济行为与政策模拟实验室教授、博士生导师、博士，研究方向：京津冀协同发展、创新生态；
续紫麒，汉族，山西定襄人，南开大学经济学院博士研究生，研究方向：区域创新发展。
摘要：自设立河北雄安新区以来，先后经历了谋篇布局、实质性建设、大规模建设与承接北京非首都功能疏解并重三个阶段，取得显著阶段性成果。综合发展阶段、科创趋势、地理区位、资源禀赋及国际环境等因素，提出雄安新区开发建设的理论逻辑框架，主要包括以创新发展为根本动力，以协调发展为有力支撑，以绿色发展为核心根基，以开放发展为必由之路，以共享发展为最终目的。结合新时期建设的新指示新要求，高标准高质量推进雄安新区的建设路径，应以形成“新聚变”支撑创新发展，以培育“新结构”带动协调发展，以拓展“新布局”推动绿色发展，以构建“新机制”助力开放发展，以打造“高品质”实现共享发展，更好地建设高质量发展的“雄安样板”。
关键词：雄安新区；高质量发展；演进历程；理论逻辑；路径选择
引言
2017年4月1日，党中央决定设立河北雄安新区，这是以习近平同志为核心的党中央深入推进京津冀协同发展作出的一项重大决策部署，是千年大计、国家大事。这对集中疏解北京非首都功能、探索高质量发展之路、建设社会主义现代化城市，具有重大现实价值和深远历史意义。党的二十大报告也明确提出要“推进京津冀协同发展”“高标准、高质量建设雄安新区”。2023年5月10日，习近平总书记在河北省雄安新区考察时指出，“短短六年里，雄安新区从无到有、从蓝图到实景，一座高水平现代化城市正在拔地而起，堪称奇迹”。给予雄安新区六年成绩的高度评价；同时，下一步工作的“工作重心已转向高质量建设、高水平管理、高质量疏解发展并举”。雄安新区以此为总指引，迈出新的发展步伐。
纵观国际发展，建设新城是治理“大城市病”的一个重要途径。从伦敦、巴黎、东京、纽约的历史经验看，新城建设起到了减轻其核心区域人口压力的作用，并促进城市空间布局从单中心向多中心发展（刘佳骏，2018）。因为单中心格局的放射性扩张蔓延易造成城市空间“摊大饼”扩张，造成就业在中心、居住在外围的严重职住分离，“钟摆式”人流加剧交通拥堵；而多中心格局可以有效提升要素配置效率，优化城市空间布局，促进区域协调发展。因此，“要坚持和强化首都核心功能，调整和弱化不适宜首都的功能，把一些功能转移到河北、天津去，这就是大禹治水的道理”。基于对历史规律的认知，以及运用发展的眼光来解决现实问题，习近平总书记深刻总结了世界大城市发展经验，对首都的未来发展方向有了正确把握，提出了“多点一城、老城重组”,强调跳出北京、在更大空间格局中解决其“大城市病”，即“要深入研究论证新城问题，可考虑在河北合适的地方进行规划，建设一座以新发展理念引领的现代新城”。
在此理论和实践指导下，高标准高质量推进雄安新区建设成为我国新时代高质量发展面对的一项重大课题，也是本文的研究议题。近年来，随着雄安建设工作深入推进，针对雄安新区的相关研究也日益丰富，主要包括以下几个方面。一是对京津冀协同背景下的雄安新区发展进行研究。城市发展要紧密结合所根植的区域环境，雄安新区的高质量发展应在建设京津冀世界级城市群视角下明确方向（李国平等，2021），进而对雄安新区在京津冀区域协调中的定位有全面、准确的认识（孙久文，2019）。二是对雄安新区的产业及人口发展思路进行分析。既有对雄安新区传统产业跨越式发展的转型升级路径的研究（覃毅，2019），也有对雄安新区人才生态环境建设与提升人才竞争力路径的研究（周爱军，2021）。三是对雄安新区创新发展的研究。新区定位之一是“创新驱动发展引领区”，既要从外引和内生两种途径来培育发展创新基因（张贵，2019），还应做好创新载体建设，利用社会资本促进创新（张可云等，2019）。四是对雄安新区绿色发展的研究。既有对雄安新区如何实现“双碳”目标的分析（朱守先，2023），也有从绿色金融角度展开的分析，指出绿色金融是建设绿色雄安的战略选择（杨蕾等，2020），并分析了绿色金融支持雄安新区三大产业发展的路径（刘濛等，2022）。除此之外，也有学者对国外类似新区的发展经验进行研究，包括对国外区位导向性政策研究进展的梳理（曹清峰，2019），以及对国外典型大都市区新城规划建设经验与教训的总结（刘佳骏，2018），为雄安新区建设提供参考借鉴。
综合来看，上述研究无论是在理论阐述还是在实践推进方面都具有重要参考价值，但大多局限于单一的分析视角，亟需对雄安新区的规划建设历程进行阶段性总结，从中梳理经验、凝练理论。基于此，本文采用LDA政策文本分析法，以政策演进为轴线，回顾雄安新区规划建设历程，阐释高标准高质量推进雄安新区建设的理论逻辑，凝练出推进雄安新区高标准高质量建设的实践路径，进而系统回答雄安新区“建什么”“怎么建”等理论和现实问题，助力雄安新区建设新时代高质量发展的全国样板。
一、雄安新区规划建设的演进历程及成效
1.1 雄安新区规划建设的演进阶段
六年多来，习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动，为雄安新区规划建设领航指路、把脉定向。2017年2月，习近平总书记第一次来到河北省安新县考察调研，明确提出“规划建设雄安新区是具有重大历史意义的战略选择”,同年4月设立河北雄安新区；2019年1月，习近平总书记再赴雄安新区，这时新区规划体系已基本建立，雄安新区已由顶层设计转入实质性建设阶段;2023年5月10日，习近平总书记第三次对河北雄安新区进行考察，明确“雄安新区已进入大规模建设与承接北京非首都功能疏解并重阶段”。因此，本文以习近平总书记三次考察雄安新区为节点，将雄安新区六年多来的规划建设大致划分为谋篇布局、实质性建设、大规模建设与承接北京非首都功能疏解并重三个阶段（见图1），直观展现雄安新区规划建设的历程脉络。
1.2 雄安新区规划建设的演进阶段
由图1可以看出，在雄安新区规划建设过程中，政策的角色至关重要，既规范和引导了各类市场主体行为，也为规划建设提供了具体指引和制度保障。精准有效的政策供给体现在“质”和“量”的双重维度。从前者来看，政策供给同时具备规制性、规范性和认知性要素；从后者来看，政策供给是已有政策的改革和新政策的发布。政策的科学制定和有效执行，对于雄安新区规划建设走向实质性、深层次的发展阶段具有深远影响。
自雄安新区设立以来，从中央到新区陆续出台了一系列政策文件，各阶段政策演变规律反映出当时阶段发展的重点。本文通过中国雄安官网以及百度、谷歌等搜索引擎，基于最大努力采集原则，收集到国家机关、河北省级机关、雄安新区管理委员会及各机关等针对雄安新区规划建设的相关政策168篇，其发布时间段为2015年2月—2023年8月，政策文种类型包括效力等级较低的“办法”“通知”“规划”“意见”类政策以及效力等级较高的“条例”“方案”“措施”类政策（张亚明等,2023）。
政策文本分析是社会科学领域中的重要研究方向，传统方法包括文本分析、内容分析和框架分析；然而，这些方法在可解释性和客观性方面存在一些局限性。为弥补不足，本文引入反映动态文本主题识别的潜在狄利克雷分配（latent Dirichlet allocation,LDA）模型，通过非监督机器学习，对政策文本进行语义降维，探索文本中的主题结构，从而实现了对文本主题结构及其分布的量化分析。相较于传统的定性分析，LDA模型更适用于多主题政策文本，能够挖掘文本中的潜在语义关系。基于此，本文使用LDA主题模型对三个阶段政策文件内容进行主题挖掘，由此总结相应阶段的发展重点。
LDA是由“文档—主题—词语”构成的三层贝叶斯模型。首先，通过LDA建模得到主题下词语的概率分布，进行主题抽取；其次，根据LDA模型，将政策文本分类为“文档—主题”的概率分布矩阵；最后，对LDA分类的政策文本进行主题强度分析（裴瑞敏等,2022）。经过多次尝试，本文将主题个数设置为：谋篇布局阶段4个，实质性建设阶段11个，大规模建设与承接北京非首都功能疏解并重阶段6个，此时三个阶段LDA模型的困惑度最小，主题数量最优。下文对三个阶段的主题内容及发展重点进行分析。
1.2.1 谋篇布局阶段（2015—2018年）
在谋篇布局阶段，《河北雄安新区规划纲要》《河北雄安新区总体规划(2018—2035年)》等纲领性文件陆续出台，明确了雄安新区规划建设的指导思想、功能定位、建设目标、重点任务和组织保障，为后续发展打好了基础。
雄安新区坚持把每一寸土地都规划得清清楚楚再开始建设，因此谋篇布局阶段的重点是做好保障措施和顶层设计，构建具有完整性、前瞻性、可扩展性、可操作性的战略规划。由表1的“顶层设计”“行动规划”“发展体系”等政策主题也可以看出，此阶段积极开展雄安新区规划建设部署工作，主要任务是精心策划、科学有序进行顶层设计，并统筹规划各细分领域的目标任务和保障措施，为新区稳步承接北京非首都功能疏解，实现高标准规划、高质量建设奠定坚实基础。
从谋划到部署雄安新区建设，要坚持生态优先、绿色发展。表1的“生态环境”主题表明，在此阶段，“绿水青山就是金山银山”理念得到深入贯彻，《河北雄安新区生态环境损害赔偿制度改革实施方案》《雄安新区土壤污染综合防治先行区建设方案（2018—2022年）》等相继出台，雄安新区和白洋淀生态保护各项工作逐步推进。在大规模城市建设开始前，率先启动生态基础设施建设和环境整治，着力解决突出环境问题，深化生态环境损害赔偿制度改革，为进一步做好生态环境保护工作指明了前进方向，提供了根本遵循。
1.2.2 实质性建设阶段（2019—2022年）
在此阶段，雄安新区建设工作有序有效推进。从政策角度来看，在雄安新区总体规划的指导下，为各领域的建设工作制定较为细化的指引性政策成为工作的重点，不仅需要增加政策总量以继续完善政策环境支撑体系，同时也需要拓展政策性质类别以促使政策结构合理化。因此，此阶段雄安新区建设政策数量激增，涵盖领域更加广泛，实现了对雄安新区建设发展领域的全覆盖，并出现了与较为灵活的现实需求相适应的方案引导类政策，作为这一时期激发雄安新区建设活力的主要政策工具。
表2的Topic5表明，雄安新区在此阶段严格按总体规划、控制性详细规划要求，有序推进重大项目建设。其他热门政策主题同时表明，新区全方面多领域制定配套政策法规和技术规范，强化企业、金融、生态、科技、交通、教育等发展建设的政策保障，确保“一张蓝图干到底”。可以看出，新区在实质性建设阶段主要从以下六个方面下功夫建设一个现代化新城。
一是持续优化营商环境，为高质量发展夯实基础。此阶段新区先后颁布了《关于培育和支持雄安新区企业挂牌上市的实施意见》《关于培育和支持企业上市的八条措施》等政策，持续鼓励具备核心竞争力和成长潜力的上市企业挂牌。同时，以行政审批改革为突破口优化营商环境，陆续印发《关于进一步加强作风建设优化营商环境的意见》《关于促进营商环境建设的八条政策措施》等，全面提升政务服务效能，打造优质高效服务环境。
二是将“生态优先、绿色发展”贯穿雄安新区从规划到建设的全过程。一方面，加强生态环境治理和保护，通过制定《河北雄安新区2021年白洋淀生态补水工作方案》，高标准构建雄安新区和白洋淀生态保护规划政策体系，加强生态保护顶层设计；另一方面，把绿色发展示范作为雄安新区建设的重要目标，努力建成“无废雄安”。《雄安新区“无废城市”建设实施方案》等46项“无废城市”相关政策文件相继制定，全面构建起“无废雄安”城市发展模式。
三是纵深推进创新驱动，提升新兴产业发展能级。雄安新区紧紧围绕“千年之城，未来之城”的发展定位，印发了《关于加快打造新产业的实施方案（2021—2023年）》，聚焦新一代信息技术、现代生命科学和生物技术、新材料、高端现代服务业、绿色生态农业等五大高端高新产业，推动产业链创新链融合发展。
四是建设完善互联互通交通体系，有力支持区域协调发展。随着《关于推进交通工作的指导意见》《关于促进交通运输发展的六条政策措施》等政策的发布，交通物流成为本阶段建设重点。同时，雄安新区推动交通物流“畅上加畅”，建设物流转运点和仓储集散中心，促进产业链、供应链、物流链稳定，推动区域经济协调发展。
五是聚力数字经济发展，增强创新发展的新动能。数字经济快速发展，为雄安新区提供了与以往“经济特区”“新区”等不同的历史契机。在此阶段，《关于全面推动雄安新区数字经济创新发展的指导意见》《河北（雄安新区）国家数字经济创新试验区建设方案》等多个激励政策出台，支持打造具有深度学习能力、全球领先的数字城市。
六是加强教育与精神文明建设，提升共享发展“内核”。党的二十大报告指出“中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化。物质富足、精神富有是社会主义现代化的根本要求”。经济建设只是发展的一部分，精神文明建设同样重要。《关于促进文化产业和旅游业恢复发展的十条政策措施》《河北雄安新区旅游高质量发展“十四五”规划》等政策陆续发布，鼓励支持引导新区文旅产业高质量发展，大力开发康养旅游、生态旅游、科技旅游、文化演艺等，增强人民群众的文化获得感与幸福感。
1.2.3 大规模建设与承接北京非首都功能疏解并重阶段（2023年至今）
在经过前两个阶段顶层规划和大规模建设后，雄安新区各方面发展活力得到激发，发展重点也转向保障高质量疏解的软环境建设。此阶段雄安新区制定出台了一揽子支持政策，工作重心转向高质量建设、高水平管理、高质量疏解发展并举。结合表3可发现，在该阶段，企业服务、政务服务、民生服务等保障服务类主题成为政策重点，使得各项疏解工作稳步推进。
一是助力迁移企业高效落户雄安新区，促进京雄两地协调融合发展。随着首批市场化疏解项目加快建设，服务疏解企业仍是此阶段最热门主题。新区持续帮助疏解主体顺利落地，2023年5月印发《企业跨省市迁移“1+N”行动方案》，为进一步吸引北京优质产能提供便利化服务。同时，新区积极为企业发展做好金融服务，陆续颁布《关于进一步加大疫情后金融支持力度高标准高质量建设雄安新区的实施意见》《关于进一步做好“雄安纾困普惠贷”投放工作的通知》等政策，助力实体经济发展。
二是加快构建现代化政务服务体系，有效降低创新协同发展的制度性成本。此阶段政务服务更注重为疏解对象提供注册、供地、审批、建设等“一站式”综合服务。新区持续深化行政审批制度改革，颁布《关于公布雄安新区保留证明事项基本目录和雄安新区第一批实行告知承诺制证明事项目录的通知》《雄安新区行政许可事项清单（2023年版）》等相关政策，提升政务服务质效。
三是重视劳动、教育、医疗、养老等民生服务，推进共建共享发展。为确保疏解项目和人员来得了、留得住、发展好，雄安新区“筑巢引凤”，持续提升软硬环境吸引力，陆续出台《河北雄安新区“十四五”卫生健康规划》《关于优化调整稳就业政策措施全力促发展惠民生的十八条措施》等相关政策，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面持续用力，完善相关标准与规范。
1.3 雄安新区建设的主要成效
第一，“创新之城”初具雏形。前瞻布局战略性新兴产业，加强互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等关键核心技术攻关，抢占未来数字技术和产业发展制高点。近年来，雄安新区创新资源日益完善，科技创新类企业加速向新区集聚。截至2022年底，雄安新区科创类企业数量同比增长21%，雄安科创产业园、中试基地等平台载体进入实质性运转。“数字雄安”已搭建起以“一中心四平台”为核心的智慧城市基础框架，雄安“城市大脑”已投入运转，为大数据、区块链、物联网等提供网络、计算和存储服务（朱虹等,2023）。
第二，“协同之城”框架成型。雄安新区通过完善设施、优化环境、提升功能、承接疏解，持续促进京津冀协同发展。交通网络一体化迅速推进，城市骨干路网体系基本形成，京雄城际铁路通车，雄商、雄忻高铁开工，“四纵两横”高速铁路网络正在逐渐成形，“四纵三横”高速公路网全面打通（王胜强等,2023）。以央企为牵引有力有序承接北京非首都功能疏解，设立六年来先后有63家央企投身雄安新区建设，4家央企总部和超150家子企业落户雄安新区，投资来源为北京的雄安新区注册企业已超3000家，形成了良好示范带动效应。承接疏解政策体系不断健全，成立承接疏解保障工作领导小组，从用地、住房、社保、教育、金融、科技发展等方面完善配套政策（王胜强等,2023），增强承接非首都功能疏解的内生动力。
第三，“绿色之城”成效突出。着力打好“碧水保卫战”，白洋淀水体面积出现了明显增长，2022年的水体范围较2021年增长了12%；水质明显改善，均达到Ⅲ类及以上标准；生态系统多样性显著提升，野生鱼类与鸟类种类较新区设立前均有显著增加。全力打造城绿共融的生态典范城市，到2022年雄安新区各类造林绿化面积累计达到73万亩，森林覆盖率由新区设立前的11%提升至34%，千年秀林和公园建设推进顺利。
第四，“开放之城”先行先试。雄安新区设立之初便获批自由贸易试验区，2020年设立中国（雄安新区）跨境电子商务综合试验区，2023年雄安综保区顺利批复，开放能级不断提升。积极支撑京津冀开放型经济发展，以金融领域为重点，实施合格境外有限合伙人（qualified foreign limited partner，QFLP）、法定数字人民币等一批创新试点，持续推进服务业扩大开放（夏成,2023）。
第五，“共享之城”有序推进。教育医疗资源协同共享，加快承接来自北京等地的优质教育和医疗资源，已有多所京津冀优质学校与知名医疗卫生机构与雄安新区建立合作关系；中国地质大学（北京）等首批4所高校将疏解至新区。政务信息资源共享水平快速提升，开辟注册“绿色通道”，实行企业开办“一窗办理”，完善线上线下“保姆式、一条龙”帮办服务（王胜强等,2023），实现服务标准化、规范化、便利化。
二、高标准高质量推进雄安新区建设的理论逻辑
一个时代，要有一个时代的发展标杆。1980年设立的深圳经济特区，开辟了中国改革开放和现代化建设的试验场；1992年设立的上海浦东新区，则把中国从局部开放拓展到了全面对外开放。深圳特区和浦东新区分别引领了中国上个世纪80年代和90年代中国经济高速增长，创造了“深圳奇迹”和“浦东速度”，较好地完成了时代赋予的使命（张贵,2017）。雄安新区是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，是重大的历史性战略选择。
习近平总书记指出“雄安新区要全面贯彻新发展理念，坚持高质量发展要求，努力创造新时代高质量发展的标杆”。作为新时代高质量发展的标杆，雄安新区需要立足党中央关于雄安新区的功能定位、使命任务和原则要求，整合思考未来建设发展的关键要点。图2刻画和回答了如何建成贯彻新发展理念的创新发展示范区，以期在理论层面为打造高质量发展的雄安样板提供目标参照。具体而言，首先，创新发展是高标准高质量建设雄安新区的根本动力。立足于特有的创新资源及要素禀赋，雄安新区深耕厚植央企引领型集成创新、平台企业的跨地协同型链式创新、未来产业的前瞻布局颠覆型创新的三维创新方式，以此推动创新发展。其次，协调发展为高标准高质量建设雄安新区的内生特点。雄安新区统筹实现区域协调发展、产业协调发展、城市空间布局协调发展、文化与社会协调发展，这是雄安新区高质量发展的有力支撑。再次，绿色发展为高标准高质量建设雄安新区的基本底色。建设生态优先、绿色低碳、安全韧性、智慧的“绿色生态新城区”，实现人与自然和谐共生，这是雄安新区高质量发展的核心根基。第四，开放发展是高标准高质量建设雄安新区的内在要求。雄安新区对内要做改革发展试验田，对外则要继续推动我国开放水平的提升，打造分层辐射、合作共赢的“开放发展新高地”，这是雄安新区高质量发展的必由之路。最后，共享发展是高标准高质量建设雄安新区的出发点和归宿点。坚持“以人民为核心”，以民生需求为导向，实现宜居、宜业、共治、共享，这是雄安新区高质量发展的最终目的。
2.1 创新发展是雄安新区高质量发展的根本动力
习近平总书记强调“要全面落实创新驱动发展战略，推动各领域改革开放前沿政策措施和具有前瞻性的创新试点示范项目在雄安落地”。雄安新区作为北京非首都功能疏解的“集中承载地”，其目的不是创新资源的简单空间位移，而是以承接功能疏解为契机，为创新功能、创新板块、创新链条的重构提供战略空间，其重中之重是塑造全新创新方式，既能体现雄安特色，又具有重要推广价值，建设国际一流的创新型城市。
2.1.1 做强央企引领型集成创新
基于疏解北京非首都功能的新机遇，发挥央企引领作用是雄安新区创新发展的重中之重。依据创新链位置的不同，可将央企分为以基础性、原始性创新为主的科技型央企和以产业应用为主的产业型央企（雷家骕等,2023）。科技型央企承担关键技术研发、概念验证、产品试制等前端创新环节，集结大量顶尖科研力量，承担国家科技创新任务（张学文等,2023），为开展集成多领域创新成果的复杂性创新提供了坚实基础。产业型央企是场景开发、产品孵化和工程建设的重要载体，凭借央企研发、生产、营销、服务网络，在应用端创新中具有难以复制的优势。雄安新区通过兼并重组和资源整合，实现区域间生产要素集聚，形成京津冀创新要素资源的强大向心力，打造全球创新高地。
2.1.2 做优跨地协同型链式创新
创新链是包括源头化创新、产业化创新和商业化创新在内的功能链，是连接创新主体和整合创新要 素的核心，也是提升系统整体创新效能的关键（张贵等,2023b）。京津冀应依托区域创新链，推动三地之间创新资源互补与“借用”，促进地区间创新要素扩散和溢出，实现技术创新和产业升级（孙铁山等, 2023）。但现实情况是北京作为创新策源地，其创新要素与成果尚未集中外溢到津冀，却大部分“蛙跳式”转移至南方。因此，要借助疏解非首都功能的契机，以“缺链补链、短链拉链、弱链强链、同链错链”为思路（张贵,2019），构建雄安新区国际化创新服务体系和全链条科技企业培育孵化体系，破解京津冀区域创新链“缺链”“短链”“断链”等矛盾。
2.1.3 做精前瞻布局型颠覆创新
一个地区生产、生活、生态禀赋的独特性能够塑造该地区特有的创新优势（杨开忠等,2022）。要实现“路径创造”，就要防止陷入与其他地区的同质化竞争，要通过构建产品或服务的全新底层逻辑、技术路线和业务模式，对现存市场主体及业态产生颠覆性影响。当关键性技术和颠覆性技术实现突破、发生质变时，必然引发生产力核心因素的变革，从而产生新质生产力（周文等,2023）。雄安新区有着得天独厚的制度红利和政策优势，一方面，疏解、整合北京创新资源；另一方面，形成根植于本地的原始创新基因，瞄准世界科技前沿，面向国家重大战略需求，实现高端高新产业技术突破与创新颠覆，深耕新质生产力，塑造核心竞争力，推动新区科技创新成果走出国门，向世界贡献中国智慧。
2.2 协调发展是雄安新区高质量发展的有力支撑
“协调既是发展手段又是发展目标，同时还是评价发展的标准和尺度；协调是发展两点论和重点论的统一，是发展平衡和不平衡的统一，是发展短板和潜力的统一”。协调发展是指在复杂多样的社会体系中，各种经济、政治、文化、社会、生态等要素之间相互作用、相互制约，形成一种相对稳定的平衡状态，避免片面追求某一方面的发展而引发的不平衡和不协调现象（张占斌等，2022）。因此，雄安新区需要统筹城市间协调发展、城市内协调发展、产业协调发展、物质文明与精神文明协调发展，着力建设经济、政治、文化、社会、生态文明的“五位一体”协调发展示范区。
2.2.1 促进城市间协调发展
人口流动形成了不同规模的城市，如果“千城一面”，将带来同构化和过度竞争问题，因此需要进一步协调城市间的关系（周密等,2023）。冀中地区和京津两地之间发展悬殊，京津冀发展不平衡不充分是客观现实。雄安新区建设是调整优化京津冀区域结构、扭转京津冀经济发展落差过大格局的重要战略举措，是推动中国经济协调发展的示范区和政策着力点。雄安新区位于北京、天津两大城市的中间位置，通过建设雄安“反磁力中心”，能够弥补北京虹吸效应强劲、辐射作用有限的不足，支撑首都圈成为京津冀城市群的经济中心和功能枢纽。进而，雄安新区可与京津合围，形成京津雄创新黄金三角区，打造世界级城市群的“战略支点”，推动京津冀协同发展向深度广度拓展。
2.2.2 布局城市内协调发展
合理的城市内部空间结构是优化城市资源分配和推动城市高质量发展的必要条件（王晓红等,2022）。相比于单中心、“摊大饼”等高度集中的城市内部结构，多中心组团空间结构使得城市内部的生产要素和生活要素流动性增强（张安伟等,2023）。雄安新区坚持先规划后建设，通过因地制宜建设不同组团，使每个组团形成相对独立的功能形态与辐射范围，在组团内实现基本的职住平衡，并保护重要生态廊道和生态源地，最终建成生态导向、产城融合、功能完备的雄安新城。
2.2.3 优化产业协调发展
产业之间存在要素产出弹性差异，其协调优化能够促进各类生产要素和资源向效率较高的部门流动，实现产业内部结构高级化，从而实现经济高质量发展（高培勇等，2019）。雄安新区虽然产业基础薄弱，但借助吸引北京产业疏解转移机会，创造有利于三次产业融合发展的新机制、新模式，建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协调发展的产业体系。同时，以雄安新区优势产业为牵引，向周边地区拓展形成产业集群，发挥对周边地区产业发展和就业创业的辐射带动作用，进一步推动区域产业链集群化发展，共同建设重点产业生态体系，打造若干具有世界影响力的创新型产业集群。
2.2.4 实现物质文明与精神文明协调发展
丰富人民精神世界是中国式现代化的本质要求之一。雄安新区建设不仅要追求物质条件、经济指标，还要追求人民群众“幸福指数”（郝立新，2022）。在推进物质文明的同时，注重资源利用的可持续性，同时在推动精神文明的过程中，关注社会和谐和文化传承，以实现长期可持续的双重发展。雄安新区流动人口较多，物质生活和精神生活都改善，更能增强本地居民与外来人口的社会认同感与凝聚力，最终以物质文明与精神文明协调赋予雄安高质量发展的时代价值。
2.3 绿色发展是雄安新区高质量发展的核心根基
绿色是高质量发展的普遍形态。雄安新区从谋划开始就坚持生态优先、绿色发展，划定开发边界和生态红线，实现两线合一，最终建成绿色生态宜居新区，展现出绿色低碳、安全智慧、人与自然和谐共生的高水平社会主义现代化城市的样貌。雄安新区应持续抓实环境治理和生态保护，高水平统筹生产、生活、生态空间，筑牢绿色发展的“基底”。
2.3.1 遵循生态优先发展
绿水青山就是金山银山。生态优先理念贯穿雄安新区规划建设全过程。生态优先理念是指在社会经济发展中，将生态系统的健康和稳定性置于至关重要的位置，以尊重生态规律为前提，建立以生态资本保值增值为基础的经济体系，追求整个“生态—经济—社会”系统的综合效益最大化（高红贵等,2023）。雄安新区发展以生态为基础，理所当然地要把保持生态系统良性循环摆在优先发展的战略位置，在经济增长和社会进步的同时，与生态系统实现和谐共生，推动生态、经济和社会的可持续发展。
2.3.2 坚持绿色低碳发展
绿色发展是可持续发展的重要保障。筑就雄安新区高质量建设的“绿色底色”，能发挥自然资本的积极作用，以转变发展动力实现绿色财富增长，进而实现发展动力变革。雄安新区要摒弃“高消耗、高污染、高排放”的发展路线，通过严格践行产业准入绿色低碳标准，优化绿色能源消费结构，促进绿色技术进步，提高自然资本生产率，实现效率变革，最终实现减污降碳协同增效，以提升绿色福利实现质量变革（马宗国等，2022），为未来的生存和发展创造更好的条件。
2.3.3 布局韧性安全需要
“城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。”全面增强城市总体安全韧性有助于提升城市安全治理能力和安全水平，未雨绸缪推进韧性建设，可降低城市运行不稳定性，为长期经济增长和社会繁荣提供有力支撑。雄安新区通过不断吸收自身和其他城市在应对危机时的经验教训，在安全生产、社会治安、医疗卫生、生态环境、食品药品安全等诸多关键点布局，以设施韧性、防灾韧性、社会韧性、经济韧性及生态韧性提高应对突发事件的“免疫力”。
2.3.4 探索智慧城市建设
“从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔。”智慧城市驱动传统产业向技术、知识密集型方向转型升级，催生或吸引更多以人才、技术、知识为导向的高科技产业入驻和发展，带动资本、劳动、技术和信息等要素从边际收益率低的区域向边际收益率高的区域流动，为城市的绿色创新和绿色发展赋能聚力（张荣博等，2022）。一方面，雄安新区通过建设智慧城市，用大数据来描绘全生命周期成长过程，为探索和挖掘以绿色、低碳、环保为特征的新经济业态提供多元化的信息支撑，以数字化赋能绿色发展。另一方面，雄安新区推进智能化环境治理，将新一代信息技术和城市基础设施深度融合，突破城市物理空间限制，对污染源头、企业污染排放以及环境承载力状况进行实时化、全程化和智能化的监管，努力实现雄安新区智慧城市与绿色城市“孪生共长”。
2.4 开放发展是雄安新区高质量发展的必由之路
从地理区位来看，雄安不是沿海沿江的港口型经济区；从比较优势来看，雄安不是对资源型、加工型发展模式的复制；从历史使命来看，雄安不是仅仅靠河北省一己之力就能完成；从世界趋势来看，雄安不是简单意义上的经济开发区。有别于深圳特区和浦东新区，雄安新区作为一个不含矿、不沿江、不靠海、不临大都市、大部分是农田与荒地的地区，在传统的区域经济理论看来，不具备发展为高端城市的要素条件。但是，新区不是一个单纯的经济功能区，而是一个具有“全国意义”的包含政治、经济、社会等多个维度的综合性新区。站在新一轮改革开放的关键历史节点，雄安新区要突破旧有的行政体制束缚，探索构筑开放发展新高地。
2.4.1 对内深化改革
“改革和开放相辅相成、相互促进，改革必然要求开放，开放也必然要求改革”。迈上全面建设社会主义现代化国家新征程，要不断改革适应高质量发展的体制机制。一方面，深化区域内体制机制改革。体制机制结构会深刻影响激励结构，从而导致经济绩效的差异（刘秉镰等,2021）。存在体制机制障碍时，市场在配置资源中的决定性作用发挥不充分，政府干预过多。而高质量发展不仅需要创新累积扩散作为动能，更需要资本要素、土地供给和利用效率、基础设施配套建设、优质公共服务等多种生活生产要素相互协同演化（范欣等,2023），需要更为有效、更加精准、目标明确的政策引导机制，通过打破行政垄断、放松市场准入控制（夏杰长等,2022）等举措提升市场效率，为正确引导和发挥好市场对要素资源配置的决定性作用提供制度保障。这就要求雄安新区以不断深化的改革和优良的制度供给持续推动结构调整升级，破除限制资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置的行政壁垒和制度藩篱,为未来疏解工作、建设发展和民生事业保驾护航。另一方面，深化区域间协调发展新机制改革。区域协调发展新机制要求消除隐性壁垒，破解制约协同发展的深层次矛盾和问题，是把国家层面的重大举措与地区实际情况结合起来的抓手。以往的区域政策多为倾斜性政策，例如对一些地区给予税收优惠、信贷支持、基础设施建设支持等。现在区域发展战略和政策则更加注重区域发展的系统性、整体性和协同性，更注重区域之间的联动和功能的提升，体现了从倾斜性向功能性的转变。作为国家级新区，雄安新区具有独特的制度创新优势，在财政、税收、产业、就业、社会保障等多个领域具备灵活的“先行先试”权，不仅可以为区域发展提供强有力的制度保障，而且还可以集中制度创新的叠加效应，形成一系列改革经验，为解决全国范围内的区域协调发展问题提供实践经验。
2.4.2 对外实现全方位高水平开放
构筑开放发展新高地要以国内大循环为主体，实现国内国际双循环相互促进。一方面，以区域内小循环畅通国内大循环。国民经济循环并非周而复始的简单闭环，而是一个结构严谨、分工有序、螺旋上升的开放式循环（韩雷等,2022）。设立雄安新区有别于培育沿海开放城市的增长极，而是借助融入京津冀协同发展重大国家战略实施，打破各种有形和无形的市场壁垒，打通制约经济循环的堵点和卡点，促进生产、分配、流通、消费各环节有机衔接，以市场循环畅通促进经济循环畅通，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。同时，雄安新区所进行的城市开放发展探索，能够为国内其他城市群建设提供“样板”借鉴。另一方面，融入国际大循环。实现高水平对外开放，就是实现同世界经济更为密切、更高质量的交流和互动，夯实国内超大规模市场，实现国内国际双循环的良性互动。雄安新区通过构建“城市节点”进一步融入“都市圈—城市群—国家—全球”价值链，以贸易转型升级培育参与国际竞争合作的新优势（郑休休等,2022），聚力搭建雄安新区国际开放新平台。
2.5 共享发展是雄安新区高质量发展的最终目的
共享是中国特色社会主义的本质要求，是坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展的出发点和落脚点，是发展的目标。要坚持人民城市人民建、人民城市为人民，解决好雄安新区干部群众关心的切身利益问题，让人民群众从新区建设发展中感受到实实在在的获得感、幸福感。高标准高质量推进雄安新区建设，根本上是为了老百姓过上更好生活，最终实现宜居宜业、共建共享。
2.5.1 实现人民宜居
“城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民”。雄安新区将“人”的核心地位注入建设全过程（李国平等,2022），提供更优质的居住和生活环境，探索新型城市发展模式。宜居作为核心目标，以便捷的交通、优美的环境、优质的教育、医疗、就业等公共服务体系提升人民群众居住体验，既有效吸引北京人口和功能疏解转移，也满足本地居民对美好生活的新期待，为解决“大城市病”提供一个“雄安样板”。
2.5.2 实现人民宜业
就业是最大的民生，多措并举促进就业创业可以解决结构性就业矛盾，这本质上是人力资本的积累 和再生产过程（姚树洁等,2023）。雄安新区通过满足人民对美好城市生活的向往，着力打破“居民满足基本生活需求—人力资本难以提升—劳动生产率不高—收入增长缓慢—只能满足基本生活需求”的锁定状态，逐步形成“广义人力资本积累—劳动生产率提高—收入水平提升—消费持续升级—人力资本再提升”的良性互动（杨耀武等,2021），为雄安新区高质量发展注入强劲动力。
2.5.3 实现共建共治共享的社会治理
共建共治共享的社会治理将社会视为一个有机整体，强调治理不仅是政府行为，更是广大人民群众共同参与和共同建构的过程。高标准高质量建设雄安新区，既有赖于党和政府完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制，完善社会治理体系，健全公共安全体制机制，也需要广大群众提升自身素质、加强社会参与，发挥个体的自主决策和行动能力。同时，发挥政府、社会组织和个体在社会治理中的协同作用，倡导广泛的社会参与和合作，以推动雄安治理体系的创新和发展，构建更加和谐、公正、共享的雄安新区。
三、未来高标准高质量推进雄安新区建设的路径选择
前文从理论层面阐释了高标准高质量推进雄安新区建设的逻辑框架。基于此，需进一步规划雄安新区建设的未来路径，力求书写好以高质量发展推动实现中国式现代化的雄安答卷。
3.1 以形成“新聚变”，支撑雄安新区创新发展
习近平总书记强调“努力建设新功能、形成新形象、发展新产业、聚集新人才、构建新机制，使雄安新区成为新时代的创新高地和创业热土”。应充分引导京津冀创新资源向雄安新区集成，不断融合，形成聚变，支撑雄安新区创新实现更多“从0到1”的重大突破。
第一，推进北京科技创新功能向雄安新区延伸拓展。一方面，持续推动优势创新企业向雄安转移。承接北京头部央企及其二、三级子公司落户，产生对创新要素的“磁场效应”，支持央企以产业集群形式布局一批高技术含量、高附加值的产业项目，集中各领域科技成果打造高质量先进产能。另一方面，集聚培育高端创新资源。与中关村“三城一区”（中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城和北京经济技术开发区）形成联动机制和效应，推进北京高校、科研院所在雄安新区建立分校、分院或合作办学、整体搬迁，集聚吸引高端人才。
第二，引导京津冀创新要素和创新平台资源向雄安新区集聚辐射，三地共同支持雄安新区形成创新“聚变场”。一方面，打造京津冀要素流动的枢纽节点。通过健全京津冀人力资本市场、建设京津冀技术交易市场、构建京津冀数据交易中心、完善京津冀科技金融市场等方式，探索采用“横向分税制”“飞地经济”、共建区域创新链等举措，加速要素与资源的聚变及裂变，推动创新空间与物质空间融合。另一方面，赋能创新要素资源的集聚和优势互补。依托京津冀国家科技创新平台，将北京强大的源头科技创新能力、天津雄厚的技术研发和科技成果转化实力与河北省的巨大技术承接潜力相结合，持续向雄安新区集聚辐射。
第三，融合输入性产业创新基因，培植雄安原生性创新基因。一方面，形成雄安融合创新矩阵。重点扶持高端高新领域央企，引进、培育和发展壮大创新型民企、高成长性科技企业，进而建立产业技术联盟、协同创新联盟，并逐步演化成为产业和创新种群，推进创新资源的优势互补，形成具备原始创新能力的创新矩阵。另一方面，加快建立雄安中央创新区（central innovation district，CID）。围绕科技企业的成长需求，优化整合各类创新资源，构建从创意构想、概念验证、技术研发到实验室研究、检验检测、中试放大、孵化产业化的创新生态系统，打造一批开放性、普惠化的创新社区及社群，全面贯通原生性创新基因孕育的全过程。
3.2 以培育“新结构”，带动雄安新区协调发展
习近平总书记形象地把协调发展比作“制胜要诀”，这是因为协调是持续健康发展的内在要求，其根本目的是促进我国经济社会行稳致远。建设“协调发展示范区”就要从雄安新区发展中不平衡、不协调、不可持续的突出问题出发，着力推动区域协调发展、空间结构协调发展、产业协调发展，积极探索具有中国特色的现代化“新结构”。
第一，完善区域协同发展结构。一是处理好雄安新区与北京主城区、城市副中心的关系。按照“（北京主城区）中心区—（通州、雄安）副中心—周边新城—临县中心”的城市群组团结构，实现“大分散、小集中”——在大城市和小城市之间形成一种功能分工、空间分散、有机联动的空间格局，实现错位发展，形成各展所长、优势互补的区域经济布局。二是处理好雄安新区与北京、天津的关系。推动三地分工协作，发挥北京对创新型人才、资本和企业的强大引力，带动天津、雄安发挥空间和资源优势，实现区域协同发展。三是处理好雄安新区与河北省其他城市的关系。牢牢把握雄安新区作为发展“试验田”的属性，增强与廊坊、保定等地的合作，与张北地区形成的河北新“两翼”协同发展，打造更加紧密、协同的区域发展共同体。
第二，统筹协调雄安新区及周边空间结构。一方面，严格控制雄安新区内部发展规模。按照雄安新区的发展规划，避免“摊大饼”式发展与“贴边”发展。确保远景开发强度控制在30%，启动区规划面积38平方公里，其中城市建设用地26平方公里；起步区规划面积约198平方公里，其中城市建设用地约100平方公里。另一方面，建设兼具集聚性和规模性的空间结构。在雄安现有“一主、五辅、多节点”的城乡空间布局基础上，协调雄安与周边满城、高阳、蠡县、博野等地关系，构建功能分散化、多中心且有机联系的空间格局，重点解决好环境保护与高污染产业、新动能与传统产业、增长极与虹吸效应之间的矛盾。
第三，构建雄安现代化产业体系，实现产业结构协调发展。一是推动传统产业转型转移。发展传统产业“区内总部+区外制造基地”模式，有序引导一般性制造产能向区外制造基地集中转移。二是执行严格的产业准入制度。在有限的土地利用范围内，限制承接和布局一般性制造业、中低端第三产业。三是高起点布局高端产业。结合雄安新区现有区位条件与未来发展规划，适度超前布局一批旗舰型、引领型科研项目，整合科技创新资源，引领发展工业互联网、类脑智能、量子信息、深空探测等战略性新兴产业和未来产业，加快形成新质生产力。
3.3 以拓展“新布局”，推动雄安新区绿色发展
“建设人与自然和谐共生的现代化，必须把保护城市生态环境摆在更加突出的位置，科学合理规划城市的生产空间、生活空间、生态空间”。雄安新区应处理好生活、生产与生态的“三生共生”关系，构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市布局。
第一，生活布局实现安全智慧。一方面，多点布局提升安全韧性。提高经济韧性，增强产业结构多元性、产业链及供应链的安全性和可靠性。增强社会韧性，提高公众危机意识及社会适应变化能力，推进精细化专业化的社会治理。优化基础设施韧性，增强城市交通、电力、燃气、信息、供排水、应急物资储备等“生命线”系统的抗冲击和快速修复能力。完善生态韧性，提升应对外部自然灾害的能力，保障防涝安全和用水安全。另一方面，推动生活智慧化。基于雄安新区城市信息模型（city information modeling，CIM）平台，建设雄安新区数字化监测设施和大数据平台，聚焦教育、医疗、养老、就业、文体、助残等领域推进“互联网+监管”模式，实现雄安新区社情民意电子化、办公办事掌上化。
第二，生产布局实现绿色高效。一方面，要打造世界绿色特色产业新高地。落实“双碳”目标，大力发展绿色生态农业、智能信息、生物健康、高端服务、节能环保等绿色产业，对符合发展方向的传统产业实施数字化、智能化、绿色化改造，依法依规淘汰雄安新区现有高污染、高能耗、高排放、低效益的传统产业。另一方面，建立多层次、多样化、责权利明确的绿色产业投融资体制。推动绿色金融改革创新，设立雄安新区绿色产业发展基金，积极创新绿色金融产品和服务，形成政府财政投入与社会投资并重的投融资格局。
第三，生态布局实现林水相依。一是提升白洋淀流域生态涵养功能。规划建设雄安新区“一淀、三带、九片、多廊”生态安全格局，修复水体底部水生动物栖息生态环境，恢复多元生境，提升雄安新区生物多样性，展现白洋淀“荷塘苇海”自然景观。二是打造“千年秀林”。城市组团间和重要生态涵养区大型森林斑块，构建由大型郊野生态公园、大型综合公园及社区公园组成的宜人便民公园体系，形成林城相融的生态城市。三是探索以生态环境为导向的开发模式（ecology oriented development，EOD）。将生态引领贯穿于新区开发建设和更新规划运营的全过程（张贵等，2023a），坚持把控环境承载力底线、生态保护红线和城市开发边界，打造绿色、森林、水城一体的新区。
3.4 以构建“新机制”，助力雄安新区开放发展
开放是当代中国的鲜明标识，实行高水平对外开放，是构建新发展格局的必然要求。应坚持把开放作为雄安新区高质量建设发展的必由之路，将雄安新区打造成开放发展先行区，引领带动京津冀乃至全国加快建设更高水平的开放型经济新体制。
第一，深化体制机制改革。一方面，打造行政管理职能再造的示范。深化雄安新区自主化改革创新试点，在行政管理体制改革、财税体制改革、土地管理制度改革等方面，按照“先试点再推广”的次序，开展一系列制度创新试验。另一方面，逐步提升雄安新区省级经济社会管理效能。以中央制定的行政框架为基本原则，以地方个性化设计为拓展空间，基于雄安新区管理委员会机构设置，在权责明确、法律支持、人才培养、监管机制等方面持续改革，推动新区向城市管理体制转变。
第二，加快制度型开放步伐。一方面，发挥自贸试验区雄安片区的先行先试优势。坚持制度型开放在各类创新试点中的引领性地位，聚焦打造国际一流营商环境，主动对标国际经贸规则，在深化“证照分离”改革、加快服务贸易对外开放等方面试点更多创新举措，推动对外开放模式由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。另一方面，发挥雄安新区作为国家级新区在制度创新方面的优势。既要赋予新区更广泛的自主权，以保障其在制度建设和政策创新方面具备足够的灵活性；又要在维持自身制度特色的同时，推动雄安新区与周边地区的政策和制度融合，实现双向互补与共赢。
第三，积极参与国内国际合作。一方面，积极融入全国统一大市场建设。主动服务北京国际交往中心功能，加强与京津等区域合作交流，深度融入长三角一体化、粤港澳大湾区等国家重大发展战略，以国内超大规模市场优势集聚全球高质量要素资源，推动雄安新区以开放促发展，以合作促协同。另一方面，提升雄安新区在全球价值链中的地位。用好“雄安新区+自贸试验区+跨境电子商务综合试验区+综合保税区”四区叠加优势，积极融入“一带一路”建设，打造对外开放新高地。
3.5 以打造“高品质”，实现雄安新区共享发展
共享发展就是按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，促进整体、全面发展。雄安新区应遵循“便捷高效—同城普惠—优质共享”的时序和步骤，提供高品质的居住空间和公共服务，调动人民群众支持和参与治理的积极性，把增进人民福祉、促进人的全面发展落到实处。
第一，提升居住品质。一方面，在住房供给方面，推行年轻人才友好型住房政策，坚持“房住不炒”，创新土地和住房供给模式，建立落实住房租赁积分制度。另一方面，按照规划事先统筹居住和就业空间，突出以便利性为导向的居住空间布局。探索以“公共交通为导向的开发模式（transit oriented development，TOD）+以公共服务为导向的开发模式（service oriented development，SOD）”等城市开发模式，以“5分钟生活圈”“15分钟生活圈”为基本单位配置基本公共服务网点，打造“一站式”集约服务、均衡布局的生活圈。
第二，提升公共服务品质。一方面，雄安新区应在引进人口、产业前预先规划和建设基本公共服务设施，遵循适度超前原则，确保公共服务到位。另一方面，雄安新区要综合考虑当地公共服务资源及北京对外疏解公共服务资源状况，支持教育、医疗、养老等基本公共服务通过整体迁移、异地托管、联合经营等方式向雄安新区集聚，重点构建层次完备的现代教育体系、布局均衡的健康医疗体系、基本全面的公共文化体系、一致贯通的全民健身体系。
第三，实现政府、社会、市民共同参与的多元共治，提升治理品质。一是发挥政府“有形之手”作用。创建良好政策环境，创新土地保障、住房供给、资金筹措、公共服务等领域政策措施，加大公共财政投入力度，实现政府服务与京津水平持平。二是发挥社会“温柔之手”作用。健全新区社会保障政策，全面提升社会保障治理效能，增强新区包容性，提升社会修复和整合能力。三是发挥市民“勤劳之手”作用。推行“来了就是雄安人”理念，引导居民以主人翁精神投入社区公共事务，从中获得参与感，增强对雄安新区的认同感和归属感。
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编辑 | 冯星翰 黄梓璇 成晨爔
审核 | 赵春阳 张玉帅
