新矿产资源法系列解读之三：竞争性方式出让矿业权上升为法律制度

我国《矿产资源法》颁布于1986年。当时我国还处于从计划经济向市场经济体制过渡过程中，矿产资源勘查开采的主体是国有企业，几乎没有社会民营资本进入勘查开采领域。在制度设计上，矿产资源勘查开采的基本流程是，国有地勘单位依照国家统一安排开展找矿工作，向矿产资源主管部门依法申请勘查登记，勘查资金由国家统一供给，找矿成果全部上缴国家，再由国有矿山企业依法申请取得采矿许可证。

在这一时代背景下，1986年颁布实施的《矿产资源法》中规定，勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。1987年《矿产资源勘查登记管理暂行办法》和《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》中，对探矿权、采矿权申请主体、申请审批程序等作出了具体规定。1996年修改的《矿产资源法》延续了这一制度，仍然规定勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。

以申请审批方式出让矿业权的实质是，矿产资源管理部门通过实施行政审批行为，对矿产资源进行统一配置，该制度设计反映了当时我国由计划经济向社会主义市场经济过渡的时代特点。

（一）1998年开始，探索竞争性方式出让矿业权

1998年，国务院出台《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号）和《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令第241号），首次规定探矿权、采矿权可以通过招标投标的方式出让。

2000年，原国土资源部出台《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号），规定矿业权出让是指登记管理机关以批准申请、招标、拍卖等方式向矿业权申请人授予矿业权的行为。在已有批准申请、招标出让方式的基础上，增加了拍卖出让方式。

2003年，原国土资源部出台《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》（国土资发〔2003〕197号），在批准申请、招标、拍卖等出让方式的基础上，增加了挂牌出让方式。同时，该文件明确了招标、拍卖、挂牌方式出让矿业权的范围，规定了不同出让方式的实施程序和要求。

（二）2006年开始，市场竞争性出让成为矿业权出让的主要方式

针对矿业权出让领域存在的问题，按照国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的要求部署，原国土资源部于2006年1月印发了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号），按照勘查风险将矿产资源分为高风险矿产类、低风险矿产类、无风险类，分别确定不同的出让方式。原则上高风险类矿产的探矿权采用申请在先的行政审批出让方式，低风险类矿产的探矿权采用市场竞争出让方式，无风险类矿产采用市场竞争方式直接出让采矿权。针对国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地等四种情形，探矿权、采矿权可以采用协议方式出让。

2006年，财政部、原国土资源部联合印发的《财政部国土资源部关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》（财建﹝2006﹞694号）规定，国家出让新设探矿权、采矿权，除按规定允许以申请在先方式或以协议方式出让的以外，一律以招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式出让。

2012年，原国土资源部印发《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》（国土资发﹝2012﹞80号），要求各级国土资源主管部门必须坚持依法依规采取招标拍卖挂牌等市场竞争方式公开出让矿业权的原则，从严控制协议出让范围，严格执行矿业权协议出让的审批权限和程序，逐步减少协议出让数量，并进一步明确了探矿权、采矿权可以采用协议方式出让的五种情形，具体包括国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地，省级人民政府批准的储量规模为大中型的矿产资源开发项目，为列入国家专项的老矿山（危机矿山）寻找接替资源的找矿项目，已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域，已设探矿权需要整合或因整体勘查扩大勘查范围涉及周边零星资源的。

（三）2017年以来，全面推进矿业权竞争性出让

2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《矿业权出让制度改革方案》（以下简称“改革方案”）中提出，全面推进矿业权竞争性出让，除特殊情形外，矿业权一律以招标拍卖挂牌方式出让。为了贯彻落实改革方案的内容，原国土资源部选取山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6个省区，开展矿业权出让制度改革试点。

2019年12月31日，自然资源部在总结改革试点经验的基础上，印发了《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规﹝2019﹞7号，以下简称“7号文件”），按照《改革方案》的精神，明确规定全面推进矿业权竞争性出让。除协议出让外，对其他矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》（自然资规〔2023〕6号，以下简称“6号文件”）中，延续了7号文件中关于全面推进矿业权竞争性出让的规定。

矿业权出让方式作为矿产资源管理制度的核心内容，是本次矿产资源法修改的重点。本次修法立足矿业权出让管理实际，将矿业权出让方式改革过程中形成的制度规定、实践经验上升到法律层面，在新矿产资源法第十七条第一款明确规定，矿业权应当通过招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让。同时，新矿产资源法也对招标拍卖挂牌出让制度作出例外规定，即法律、行政法规或者国务院规定可以通过协议出让或者其他方式设立的除外。这是矿产资源管理重大制度变革，将对矿产资源管理和开发利用产生深远影响。

（一）全面推行矿业权竞争性出让

新矿产资源法删除了原矿产资源法中关于申请审批设立矿业权的表述，规定“矿业权应当通过招标、拍卖、挂牌等竞争性方式出让”。这一规定符合党的二十大报告提出的“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”的要求，有利于建立公开公平公正的矿业权市场，构建新的良性的矿产资源开发秩序，从而全面提高矿产资源对经济社会发展的保障能力。

在矿业权竞争性出让制度下，一个值得关注的问题是矿业权出让启动机制问题。和申请在先方式相比，在竞争性出让制度下，矿业权出让的启动权完全属于矿产资源主管部门。这使商业性矿产资源勘查工作受制于行政机关的工作安排和工作效率，无法充分发挥市场主体投资找矿的积极性。为此，《自然资源部矿业权出让登记工作规程》（试行）（自然资办发〔2021〕74号）中，提出建设出让区块项目库，允许有关单位和社会公众向矿产资源主管部门提出出让区块建议。《自然资源部办公厅关于鼓励地勘单位和矿山企业提供勘查区块建议促进战略性矿产勘查的通知》（自然资办发〔2024〕32号）中进一步规定，鼓励地勘单位和矿山企业利用以往地质资料或结合正在开展的地质工作，向矿产资源主管部门提出勘查区块建议。新矿产资源法充分吸收上述经验做法，在第十八条第二款规定：“国家鼓励单位和个人向县级以上人民政府自然资源主管部门提供可供出让的探矿权区块来源；对符合出让条件的，有关人民政府自然资源主管部门应当及时安排出让。”笔者理解，下一步行政机关在落实新矿产资源法，制定行政法规、规章时，应对矿业权出让启动程序做进一步细化和完善。

（二）允许特殊情形下实施矿业权协议出让

由于矿产资源管理工作的复杂性，如果一律采取竞争性方式出让矿业权，会导致矿业权出让管理中出现无法解决的现实问题和障碍。

在2017年《改革方案》中，将协议出让范围严格控制在国务院确定的特定勘查开采主体和批准的重点建设项目，以及大中型矿山已设采矿权深部两种情形。2019年7号文件中，将矿业权协议方式出让的范围确定为：一是稀土、放射性矿产勘查开采项目或国务院批准的重点建设项目；二是除普通建筑用砂石土类矿产以外，已设采矿权深部或上部的同类矿产，需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源的。2023年6号文件中，将上述第二种协议出让情形调整为：基于矿山安全生产和矿业权设置合理性等要求，需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源（普通建筑用砂石土类矿产除外）的已设采矿权深部或上部、周边、零星分散资源，以及属同一主体相邻矿业权之间距离300米左右的夹缝区域。

新矿产资源法从实际出发，肯定了矿产资源管理改革中的做法，没有一刀切地规定矿业权出让一律采取竞争性方式，而是允许通过法律、行政法规或者国务院规定的方式，对矿业权协议出让作出特别规定。由于目前作为矿业权协议出让依据的6号文件系由自然资源部制定，不符合新矿产资源法规定的效力层级，未来需要根据新矿产资源法规定，通过国务院出台矿产资源法实施条例等方式对矿业权协议出让范围进行规定。

（三）为未来通过申请审批等方式出让矿业权预留了空间

2019年7号文件及2023年6号文件中，仅保留了矿业权竞争性出让和协议出让两种出让方式。2019年自然资源部公布的《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）第二十三条第一款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门应当采取招标拍卖挂牌等竞争性方式出让矿业权。但是，国务院规定可以采取协议方式出让的除外。”上述规定排除了申请审批方式。

笔者认为，在探矿权出让管理中，对地质勘查空白区采取申请在先方式设立探矿权，是科学合理、符合实际的管理方式。第一，虽然从制度上讲主管部门可以对地质勘查空白区实施招拍挂出让，但实务中有的地方政府及主管部门担心招拍挂出让空白区探矿权后，一旦后期探明储量比较大，矿业权价值大幅提高，相关人员是否存在被认定低价出让造成国有资产流失的问题，因此对出让空白区探矿权有较大的顾虑。第二，从我国地质勘查管理体制角度，国家出资找矿是过去计划经济时期的做法，当前财政资金一般只承担基础地质调查工作或者重点成矿区带找矿工作，全部的空白区都由政府出资进行商业风险勘查，这是完全不现实的。第三，从地质勘查规律角度，矿产资源勘查具有高度风险性、复杂性和专业性，允许市场主体在空白区范围内申请设立探矿权，吸引社会资本进入商业性勘查市场，由市场主体出资承担勘查风险，享有勘查收益，无论是从国际惯例还是国内过往经验来看，都是正确的做法。

新矿产资源法经过多轮讨论、审议，最终在定稿中明确，在矿业权竞争性出让和协议出让以外，允许通过法律、行政法规或者国务院规定的方式采取其他方式设立矿业权。笔者认为，这一规定考虑了矿产资源勘查管理的复杂性和专业性，避免了立法表述的过于绝对给矿业权出让管理制度的完善造成障碍，为未来通过申请审批等方式设立矿业权预留了空间。