引言
一、煤矸石的产生、贮存、运输、处置等管理
二、煤矸石综合利用管理
（一）煤矸石综合利用政策规定梳理
煤矸石综合利用，是指利用煤矸石进行井下充填、发电、生产建筑材料、回收矿产品、制取化工产品、筑路、土地复垦等。国家鼓励煤矸石综合利用，不断完善和健全相关法律规定。《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国循环经济促进法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等都明确了国家鼓励煤矸石综合利用的基本原则。为了进一步推进煤矸石综合利用，相关行政主管部门相继颁布了一系列政策文件，对具体的实施路径和操作规范进行了详细的引导和支持，为煤矸石的综合利用提供了强有力的制度保障。
《中华人民共和国环境保护法》第二十一条明确规定，国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。
《中华人民共和国循环经济促进法》第三十条规定规定，企业应当按照国家规定，对生产过程中产生的粉煤灰、煤矸石、尾矿、废石、废料、废气等工业废物进行综合利用。
《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》第四十二条第二款规定，国家鼓励采取先进工艺对尾矿、煤矸石、废石等矿业固体废物进行综合利用。
《中华人民共和国煤炭法》第二十八条第二款规定，国家鼓励煤矿企业发展煤炭洗选加工，综合开发利用煤层气、煤矸石、煤泥、石煤和泥炭。
为引导和规范煤矸石综合利用行为，2014年修订的《煤矸石综合利用管理办法》对于煤矸石综合利用管理、鼓励措施和监督检查予以系统规范。
《国家发展改革委等部门关于加强煤炭清洁高效利用的意见》（发改运行〔2024〕1345号）中明确要求“加强煤矸石分质分类利用处置，支持煤矸石规模化、无害化、高值化利用。”
《生态环境部、发展改革委、能源局关于进一步加强煤炭资源开发环境影响评价管理的通知》（环环评〔2020〕63号）对于煤矸石综合利用方式、技术要求以及煤矸石堆放场建设要求等进一步明确。
2012年发布的《煤炭资源合理开发利用“三率”指标要求（试行）》中明确，煤炭资源合理开发利用“三率”评价煤炭企业开发利用煤炭资源效果的主要指标，而煤矸石与共伴生矿产资源综合利用率是“三率”之一。按照相关要求，煤矸石综合利用率应达到75%以上。
（二）煤矸石综合利用管理要求
为进一步引导和规范煤矸石综合利用行为，《煤矸石综合利用管理办法》等文件从项目核准、煤矸石临时堆场、开采方式等方面，对煤矸石的综合利用进行了系统规范。
1.制定煤矸石综合利用发展规划
根据《煤矸石综合利用管理办法》的相关规定，国家发展改革委会同科技部、工业和信息化部、财政部、自然资源部等负责起草、拟订、发布煤矸石综合利用相关规划、产业和扶持政策、技术规范等，并在各自职责范围内开展煤矸石综合利用管理工作。
主要产煤省份（内蒙古、山西、陕西、河南、山东、新疆、贵州、安徽、云南等）资源综合利用主管部门，要会同有关部门根据煤炭工业发展规划、矿区总体规划和矿产资源规划等组织编制本行政区域煤矸石综合利用发展规划（或实施方案），并将控制煤矸石利用碳排放纳入当地控制温室气体排放总体工作方案（或低碳发展规划）。
2.项目核准报告应包含煤矸石综合利用和治理方案
煤炭开发项目（包括选煤厂项目）的项目核准申请报告中资源开发及综合利用分析篇章中须包括煤矸石综合利用和治理方案，明确煤矸石综合利用途径和处置方式。对未提供煤矸石综合利用方案的煤炭开发项目，有关主管部门不得予以核准。
煤矸石综合利用方案中涉及煤矸石产生单位自行建设的工程，要与煤矿（选煤厂）工程同时设计、同时施工、同时投产使用；涉及为其他单位提供煤矸石的工程，煤矸石利用单位应当具备符合国家产业政策和环境保护要求的生产与处置能力。
3.煤矸石临时堆场要求
新建（改扩建）煤矿及选煤厂应节约土地、防止环境污染，禁止建设永久性煤矸石堆放场（库）。确需建设临时性堆放场（库）的，其占地规模应当与煤炭生产和洗选加工能力相匹配，原则上占地规模按不超过3年储矸量设计，且必须有后续综合利用方案。煤矸石临时性堆放场（库）选址、设计、建设及运行管理应当符合《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》《煤炭工程项目建设用地指标》等相关要求。
4.优先采用煤矸石井下充填开采
煤炭生产企业要因地制宜，采用合理的开采方式，煤炭和耕地复合度高的地区应当采用煤矸石井下充填开采技术，其他具备条件的地区也要优先和积极推广应用此项技术，有效控制地面沉陷、损毁耕地，减少煤矸石排放量。煤炭行业主管部门会同国土资源主管部门制订煤矸石井下充填开采技术标准体系，编制煤矸石井下充填开采方案。利用煤矸石进行土地复垦时，应严格按照《土地复垦条例》和国土、环境保护等相关部门出台的有关规定执行，遵守相关技术规范、质量控制标准和环保要求。
《生态环境部、发展改革委、能源局关于进一步加强煤炭资源开发环境影响评价管理的通知》（环环评〔2020〕63号）中进一步明确规定，鼓励对煤矸石进行井下充填、发电、生产建筑材料、回收矿产品、制取化工产品、筑路、土地复垦等多途径综合利用，因地制宜选择合理的综合利用方式，提高煤矸石综合利用率。技术可行、经济合理的条件下优先采用井下充填技术处置煤矸石，有效控制地面沉陷、损毁耕地，减少煤矸石排放量。
国家能源局、财政部、国土资源部、环境保护部印发的《煤矿充填开采工作指导意见》（国能煤炭〔2013〕19号）同样明确要求，既有煤矿已经排放的煤矸石等固体废弃物不得在地面长时间堆存，要积极开展综合利用，重点用于保安煤柱、边角残煤置换开采和建筑材料生产。鼓励煤矿在井下进行毛煤预排矸或建设井下选煤系统，矸石直接在井下用于充填开采，减少提升能耗和无效运输。煤矿要根据年矸石固体废弃物排放总量，统筹安排煤柱留设、充填开采区域布置和采区接替，为实施充填开采创造有利条件。
5.煤矸石发电项目建设、排放要求
煤矸石发电项目应当按照国家有关部门低热值煤发电项目规定进行规划建设，煤矸石使用量不低于入炉燃料的 60%（重量比），且收到基低位发热量不低于5020千焦（1200千卡）/千克，应根据煤矸石资源量合理配备循环流化床锅炉及发电机组，并在煤矸石的使用环节配备准确可靠的计量器具。鼓励能量梯级利用，满足周边用户热（冷）负荷需要。对申报资源综合利用认定的发电项目（机组），其入炉混合燃料收到基低位发热量应不高于12550千焦（3000千卡）/千克。
煤矸石发电企业应严格执行《火电厂大气污染物排放标准》等相关标准规定的限值要求和总量控制要求，应建立环保设施管理制度，并实行专人负责；发电机组烟气系统必须安装烟气自动在线监控装置，并符合《固定污染源烟气排放连续监测技术规范》要求，同时保留好完整的脱硫脱硝除尘系统数据，且保存一年以上；煤矸石发电产生的粉煤灰、脱硫石膏、废烟气脱硝催化剂等固体废弃物应按照有关规定进行综合利用和妥善处置。
6.煤矸石已有堆场安全、环保要求
煤矸石产生单位应对既有的煤矸石堆场（库）的安全和环保负责，应制定治理方案，明确整改期限，采取有效综合利用措施消纳煤矸石、消除矸石山；对确难以综合利用的，须采取安全环保措施，并进行无害化处置，按照矿山生态环境保护与恢复治理技术规范等要求进行煤矸石堆场的生态保护与修复，防治煤矸石自燃对大气及周边环境的污染，鼓励对煤矸石山进行植被绿化。
（三）煤矸石综合利用鼓励措施
为了进一步鼓励煤矸石产生企业采取煤矸石井下充填、煤矸石循环流化床发电和热电联产、煤矸石生产建筑材料、从煤矸石中回收矿产品、煤矸石土地复垦及矸石山生态环境恢复等煤矸石大宗利用和高附加值利用方式，《煤矸石综合利用管理办法》等法律法规明确规定了促进煤矸石综合利用的多项激励措施。
1.通过国家科技计划给予支持
《煤矸石综合利用管理办法》第十八条规定，通过国家科技计划（基金、专项）等对煤矸石高附加值利用关键共性技术的自主创新研究和产业化推广给予一定支持。
2.申请享受并网运行、财税优惠等扶持政策
《煤矸石综合利用管理办法》第十九条中规定，煤矸石利用单位可按照《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》有关要求和程序申报资源综合利用认定。符合条件的，可根据国家有关规定申请享受并网运行、财税等资源综合利用鼓励扶持政策。
针对煤矸石综合利用的财税优惠问题，《财政部 税务总局 生态环境部关于环境保护税有关问题的通知》（财税〔2018〕23号）、《财政部、税务总局关于完善资源综合利用增值税政策的公告》（财政部、税务总局公告2021年第40号）、《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录》《资源综合利用企业所得税优惠目录》（财政部、税务总局、发展改革委、生态环境部公告2021年第36号）等政策文件，针对环境保护税、增值税、所得税等税种给予煤矸石综合利用企业税收优惠。
3.优先选用符合质量标准的煤矸石及制品
《煤矸石综合利用管理办法》第二十条规定，对符合国家或行业质量标准的煤矸石及其制品，设计、施工单位应在设计、建筑施工中优先选用。
4.地区政策支持
《煤矸石综合利用管理办法》第二十一条规定，各级资源综合利用主管部门应会同相关部门，根据本地区实际情况制定相应的引导、扶持、监管措施。
内蒙古自治区2024年出台的《坚持稳中求进以进促稳推动产业高质量发展政策清单》中就明确支持工业固废资源综合利用，对新建工业固废资源综合利用量1万吨/年以上的采用先进适用技术进行工业固废和再生资源高端化、绿色化、循环化利用项目，按每综合利用1吨给予10元补助。
三、主要法律责任
煤矸石综合利用涉及多个环节，其法律责任既包括煤矸石作为固体废物在产生、贮存、运输等阶段的责任，也包含煤矸石在利用、处置等阶段的责任。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《煤矸石综合利用管理办法》对此均有明确规定。
1.产生、贮存、运输等阶段的法律责任
煤矸石作为固体废物应当依照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》的相关规定进行产生、收集、贮存、运输及处置。违反法律规定，存在未依法取得排污许可证产生煤矸石；未依法及时公开煤矸石污染环境防治信息；转移煤矸石出省、自治区、直辖市行政区域贮存、处置未经批准；擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒煤矸石，或者未采取相应防范措施，造成煤矸石扬散、流失、渗漏或者其他环境污染的等情形的，由生态环境主管部门责令改正，处以罚款，没收违法所得；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，可以责令停业或者关闭。
2.煤矸石利用阶段的法律责任
煤炭开发项目（包括选煤厂项目）正式运行后，煤矸石综合利用未按照项目核准申请报告中的综合利用方案实施的，项目核准部门应监督其限期整改，整改合格后方可进行综合验收。
违反相关规定，新建（改扩建）煤矿或煤炭洗选企业建设永久性煤矸石堆场的或不符合《煤炭工程项目建设用地指标》要求的，由国土资源等部门监督其限期整改。
违反《煤矸石综合利用管理办法》，利用煤矸石生产的建筑材料或其他与煤矸石综合利用相关的产品等，不符合质量、环境、节能和安全标准的，由质量技术监督部门依据《产品质量法》进行处罚；违反相关规定造成安全事故的，由安监部门依据有关规定进行处罚。
对达不到《煤矸石综合利用管理办法》相关规定，弄虚作假、不符合质量标准和安全要求、超标排放的，有关部门应及时取消其享受国家相关鼓励扶持政策资格，并限期整改；对已享受国家鼓励扶持政策的，将按照有关法律和相关规定予以处罚和追缴。
任何单位和个人在煤矸石堆场取矸时，要明确安全责任主体，制定安全技术措施，不得影响煤矿生产安全，造成财产损失或引发生产安全事故的，安全监管等部门要依法追究相关单位和人员责任。
对获得国家和地方资金支持的煤矸石综合利用项目，所在地区科技、投资、环保等部门应当对项目进展、资金使用、环境影响情况进行监督检查，并进行资源综合利用效果的后评估。
3.煤矸石封场阶段的法律责任
煤矸石等矿业固体废物贮存设施停止使用后，未按照国家有关环境保护规定进行封场的，由生态环境主管部门责令改正，处二十万元以上一百万元以下的罚款。
往期推荐
