摘 要
近年来，重庆市政府债务和城投企业债务规模持续快速增长，区域债务负担较重，区县级债务压力相对突出，部分区县城投企业债务短期化，部分区域对债券融资较为依赖。
重庆市财政资源相对有限，金融资源较丰富，在中央化债政策的加持下，重庆市通过积极争取特殊再融资债券、金融支持化债、国有资产盘活等举措促进地方债务化解并取得阶段性成果。具体来看，城投企业债务新增得到有效遏制，部分区县债务期限结构优化，城投债和非标债务规模有所压降，融资成本有所下降，国企改革提速，重整计划逐步落地。
短期来看，增量化债措施出台，重庆作为重点省份将持续受益，短期流动性压力将得以进一步缓释，有助于地方政府兼顾地方产业发展及城投企业转型。但重庆存量债务规模较大，各区县债务负担有所分化，受益程度或有不同。长远来看，重庆债务化解仍需依靠自身发展，逐步实现以产业发展促化债。
一、债务特征
重庆作为四大直辖市之一、“一带一路”、长江经济带及西部陆海新通道的重要节点城市，战略地位重要。城市建设及产业转型发展导致重庆市地方政府债务及城投企业债务持续增长。近年来，重庆市城投企业债务规模持续快速增长，区域债务负担较重，区县级债务压力相对突出，部分区县城投企业债务短期化，部分区域对债券融资较为依赖。
重庆作为四大直辖市之一、“一带一路”、长江经济带及西部陆海新通道的重要节点城市，在国家区域发展和对外开放格局中具有独特而重要的作用，其重要的战略地位对基础设施条件及公共服务环境提出更高要求。从产业转型角度来看，重庆市已形成汽摩制造、电子制造、装备制造、消费品行业和能源工业等支柱产业，其中摩托车制造、电子制造和消费品行业等传统行业转型压力较大，电子信息、电子大数据、新能源制造等新兴产业培育需要大量资金投入。资金来源除发行地方政府债券外，较多依赖城投企业进行融资，发债城投企业债务[1]（以下简称“城投企业债务”）持续走高。近年来，重庆市地方政府及城投企业债务呈现出如下特征：
（1）债务规模持续增长，区域债务负担较重
近年来，重庆市地方政府债务及城投企业债务均持续增长，截至2023年底，重庆市地方政府债务余额12258亿元，城投企业债务规模超两万亿且其占地方政府债务与城投企业债务绝对值之和的比重逐年提升。重庆市地方政府债务与城投企业债务合计绝对值以及政府债务率及宽口径政府债务率均处于全国上游水平，区域债务负担较重。
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（2）区域债务负担分化，区县级债务压力相对突出
重庆市政府债务及城投企业债务均以区县级为主，截至2023年底，重庆市区县级政府债务[2]占比超过60%，区县级城投企业债务占比超过70%。重庆市下辖38个区县，按照产业结构分为“一区两群[3]”，“一区”城投企业债务占重庆全域城投企业债务的比例超过50%，压力相对突出。从债务结构来看，重庆市全域债务以城投企业债务为主，且占比逐年升高；从各区县来看，主城新区对城投企业融资更依赖。
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（3）部分地区债务短期化
截至2023年底，城投企业债务中，武隆区、黔江区、万盛经开区以及长寿区短期债务占比超过35%，涪陵区、合川区和万州区短期债务占比超过30%，面临较大的短期偿付压力。重庆市约50%的区县城投企业短期债务占比呈现逐年增长的趋势，债务期限结构仍呈短期化。
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（4）融资渠道不尽相同，部分区域对债券融资较为依赖
重庆市城投企业融资渠道有所不同。分区域来看，市级城投企业债务构成以银行融资为主，且近五年银行融资占比呈上升趋势；中心城区以及主城新区城投企业债务构成中债券融资占比较高，而主城新区非标融资规模从绝对值来看明显超过其他区域，融资渠道亟需调整；其余地区各融资渠道均有涉及，但仍以银行融资为主。整体看，重庆市城投企业融资渠道不尽相同，部分区域对债券融资较为依赖。
一揽子化债方案公布以来，中央及地方化债政策密集出台，从债务管控、金融支持及国企改革等多方面进行政策引导，为后续化债措施的实践提供指导性方向。鉴于各区域在化债压力、资源禀赋及政策实践上存在一定差异，加之化债过程涉及地方政府、金融机构与城投企业的多方联动与策略调整，因此，不同地区的化债进展存在显著差异。重庆市财政资源相对有限，金融资源较丰富，较大规模的属地银行资源为区域化债提供有力支持；属地担保公司助力城投债低息发行，利于弱资质平台债券接续。遵循中央化债方案框架，重庆市主动实施债务清查、风险预警监测、优化国有资本配置等举措，并积极争取特殊再融资债券发行、推进国有资产盘活以缓解地方债务压力。近年来，重庆市一般公共预算收入波动增长，2023年，受益于经济恢复带动，重庆市税收收入实现恢复性增长，一般公共预算收入增速在全国31个省份中位居第三，财政自给能力回升向好但仍偏弱。鉴于自身财政实力相对薄弱，中央政府多年来在转移支付方面给予有力支持。以土地出让金为主的政府性基金收入是地方政府化解债务的重要资金来源，但近年来随着房地产市场供求关系发生重大变化和房地产行业的深度调整，土地市场持续低迷。2023年，重庆市政府性基金收入小幅增长，但相较2021年规模仍有一定差距，可用于化解地方债务的资源有限。通过评估政府性基金收入覆盖债务利息的能力来反映财政资源对于化解债务的保障程度，重庆在这一指标上的表现位于全国较低水平，显示出其财政资源对利息支出的保障能力不足。将特殊再融资债券纳入限额管理体系内，意味着债务空间的大小将直接制约特殊再融资债券的发行规模，从而进一步影响债务的化解进度。充足的债务空间为地方政府发行特殊再融资债券以缓解债务问题提供了有利条件。截至2023年底，我国各地区在债务余额与债务空间上呈现出显著差异，具体而言，贵州的债务空间超过1000亿元，天津和云南则均超过500亿元，相比之下，重庆债务空间在重点省份中处于较低水平。本轮化债金融支持相较其他措施而言更为突出，其直接影响域内发债主体融资成本及债务结构调整，本节主要从属地银行资源和属地担保公司资源对区域金融资源进行剖析。在地方政府化解债务的过程中，金融资源的支持尤为突出。对于重点区域的债务化解，地方性银行的作用更是不可或缺。金融机构的存贷款余额是衡量当地金融资源规模的一个重要指标。2023年底重庆金融机构本外币存款余额位于全国第18位，贷款余额位于全国第15位，金融机构存贷款余额在全国排名处于中下游水平，但在重点区域中排名相对靠前。存贷比常用于评估银行机构对当地经济发展的支持力度，相对于存贷款余额，重庆存贷比在全国排名第四位，反映出重庆金融机构投放力度较大。从属地金融机构来看，截至2023年底，重庆市辖区银行共计39家，资产总额7.6万亿元，同比增长9.0%。其中较有影响力的地方银行为重庆银行股份有限公司（以下简称“重庆银行”）、重庆农村商业银行股份有限公司（以下简称“重庆农商行”）和重庆三峡银行股份有限公司，三者资产总额占比超过30%，重庆农商行更为全国农商行之首，资产规模破万亿。从贷款对象来看，上述三家银行与城投公司绑定较为紧密，政信类贷款的比重整体较高，部分占比超过40%。以重庆银行为例，重庆银行为重庆市国有资产监督管理委员会控股银行，持股比例29%，其属地业务占比达85%以上。自化债以来，重庆银行较多承接地方化债任务，导致息差不断收敛，高息债务逐步由属地银行低息置换。此外，重庆银行加大地方城投公司债券投资规模，债券投资占金融投资的比重超过70%，为城投债认购提供较为有力的资金支持。从授信规模来看，截至2024年6月底，重庆银行区域内授信总额1315.89亿元，其中对城投公司占80%左右。重庆属地担保公司共计50家，其中较具有规模优势的担保公司为重庆三峡融资担保集团股份有限公司（以下简称“三峡融担”）、重庆兴农融资担保集团有限公司（以下简称“兴农担保”）和重庆进出口融资担保有限公司（以下简称“进出口担保”），上述三家担保公司2023年底注册资本合计超过180亿元、资产总额超过400亿元，资本实力及规模优势明显。从担保业务结构来看，上述三家担保公司以债券增信业务为主，其中城投债比重超过99%，贷款担保业务为辅。从担保客户来看，截至2024年6月底，上述三家担保公司担保债券余额占重庆市内专业担保公司担保债券总额的60.64%，主要由三峡融担和兴农担保覆盖，进出口担保涉及主体及金额较少。从覆盖范围来看，上述三家担保公司担保范围覆盖24个区县，其中大足区、綦江区、铜梁区和忠县担保余额较高。从发债主体来看，上述三家担保公司涉及38家发债主体，级别集中于AA-和AA级。2023年以来，上述三家担保公司担保债券多以资金用途为借新还旧的私募债、中期票据和企业债为主，发行成本受化债政策及担保加持综合影响呈下行态势。整体看，重庆市属地担保公司在域内较具有竞争力，且对弱区域、弱资质平台债券接续有一定助益，发行成本可得到进一步压降。盘活地方国企资源为化债的重要手段之一，地方政府一般通过转让持有的优质资产或股权收益用于化解地方债务。从重庆市上市公司资源来看，截至2024年11月6日，重庆市上市公司共计78家，其中地方国有控股上市公司18家，总市值占全市上市公司总市值的24.82%，地方国有上市公司资源较为丰富。从地方国有上市公司分布来看，江北区国有上市公司数量居市内首位、渝北区位列其后；从市值方面来看，江北区国有上市公司总市值超千亿，渝北区超500亿元，渝中区及大渡口区均超300亿元，上述区域上市公司资源较为集聚。其中江北区以金融、汽车、电子电器产业为主，辖西南证券、重庆银行、重庆农商行等多家上市金融机构，总体市值规模相对较大。总体看，重庆市各区县国有上市公司资源禀赋差异较大，对本轮地方化债的资源贡献度较为有限。近年来，遵循中央层面“遏增化存”的总体基调，重庆市及其下辖各区县政府不断强化债务管理控制，完善组织架构与保障措施，并探索多样化的债务化解方案，以确保债务化解工作的稳步进行。债务管控方面，重庆市政府及重庆地方金融监督管理局出台相关政策文件，并召开一系列专题会议，提出增强金融风险监测评估、化解处置等工作合力，加快推进大型问题企业风险处置，实质性压降存量风险，严格防范打击“逃废债”，严禁新增各类非标债务融资并持续压降存量业务，全力以赴止损止亏，强化主责主业重塑，应减尽减进一步推动“瘦身健体”等要点，以此彰显其坚决维护金融稳定、防范区域性债务风险的决心。机制保障方面，重庆市及各区县均设立了平台公司债务风险预警监测机制，严格执行“631”债务防控机制，即提前6个月制定资金接续计划、提前3个月落实资金来源、提前1个月备足偿债资金，坚决守住不发生系统性金融风险的底线。部分区县每月更新债务和还本付息数据台账，动态监测债务数据变化情况，对异常点实时预警。化债措施方面，基于中央化债政策框架，重庆市政府结合地方资源，通过金融化债、争取特殊再融资债券、国有资产盘活等多项有力措施以开展化债工作。2023年8月，重庆市政府在北京与21家金融机构集中签署了共建西部金融中心战略合作协议，旨在深化央地金融合作。其后，初步商定化债方案，总体方向为从成本压降和债务结构调整方面核心化解5个红色区县和22个橙色区县[4]隐性债务，并由中农工建交五大国有银行、国家开发银行（以下简称“国开行”）、农业发展银行（以下简称“农发行”）等7家银行各自牵头负责重点区县化债工作，农发行负责万盛经开区和长寿区、国开行负责沙坪坝区和大渡口区、中国农业银行负责大足区和涪陵区、中国银行负责合川区、工行负责丰都区、綦江区和北碚区、中国交通银行或中国建设银行负责巴南区，各区县金融化债方式实行“一县一策”，针对性置换高息债务和对部分到期债务进行展期。2023年12月8日，中国农业银行渝北支行牵头的首笔5000万元置换存量非标债务银团贷款在渝北区属国企重庆空港经济开发建设有限公司投放成功，是重庆市完成的首笔置换非标银团贷款。中国农业银行渝北支行、中国银行渝北支行已经批准的银团贷款共计6.07亿元，后续将陆续发放。巴南区获得银团贷款45.34亿元置换非标债务。银团贷款具有期限长、成本低等特点，可缓解城投公司短期流动性压力、压降融资成本、优化债务构成，区域流动性风险可阶段性缓释。特殊再融资债券募集资金主要用于偿还纳入隐性债务的债券及非标债务。自一揽子化债方案实施以来，重庆市发行了726亿元特殊再融资债券用于置换隐性债务。从债券分配来看，根据公开资料，巴南区已成功申报特殊再融资债券置换存量债务，綦江区、大足区、合川区、巫山县、黔江区分别争取特殊再融资债券6.26亿元、74.70亿元、46.90亿元、35.20亿元和65.40亿元，对地方化债有所助益。得益于特殊再融资债券的发行，2023年，重庆市累计提前兑付城投债规模44亿元左右。2023年12月，重庆市委六届四次全会首次提出“三攻坚一盘活[5]”，2024年1月，重庆各区县党政主要负责人、市属国企主要负责人分别与市政府签订《2024年度“三攻坚一盘活”改革突破目标责任书》和《2024年度打赢国企改革攻坚战目标责任书》，其中重庆市政府对国企改革、园区开发区改革、政企分离改革攻坚按照3月底、6月底、12月底进行阶段性量化考核，并对有效盘活国有资产提出全年量化指标。国有资产的有效盘活可充盈地方非税收入，财政实力得以增强。2023年，重庆市非税收入为964.68亿元，同比增长15.88%，占一般公共预算收入的39.52%，其中国有资产有偿使用收入为618.15亿元，同比增长25.27%；2024年1－6月，重庆市非税收入为506.18亿元，相当于2023年的81.89%，同比增长31.17%，重庆市2024年度资产盘活任务已于上半年提前完成。其中，重庆市政府分批集中办理市属国企资产确权278宗，通过股权转让、出售出租、引入战略投资者、证券化等方式盘活存量资产565亿元，回收资金254亿元。南岸区、九龙坡区、酉阳县、石柱县2024年上半年资产盘活收入已接近或超过上年全年，资产盘活力度大。以九龙坡区为例，2023年，九龙坡区通过“五率一专项”活动撬动盘活国有资产增收31.6亿元，完成土地供应6142亩，实现土地出让收入125.3亿元。此外，重庆发展资产经营有限公司首次与中国信达资产管理股份有限公司等央企共同组建资产盘活基金，撬动社会资本参与地方资产盘活，有效增强了地方资产处置能力。但值得注意的是，国有资产中经营性资源有限且资产盘活需高度市场化及专业运营方可推进，其实现周期较长，且各区域国有资产资源及处置方式趋同或加大其运营难度，国有资产盘活收入实现的持续性有待观察。在中央政策及地方政府支持下，重庆市化债取得了阶段性成果，主要表现为债务新增得到有效遏制，部分区县债务期限结构优化，城投债规模和非标债务规模压降，融资成本有所下降，国企改革提速，重整计划逐步落地等。（1）债务新增得到有效遏制，部分区县债务期限结构优化截至2024年6月底，重庆市城投企业债务规模继续增长，但增速已得到有效遏制，由2023年底的8.87%降至1.37%。就各区县而言，重庆市大部分区县自2023年以来债务新增得到有效遏制，其中大渡口区、丰都区、合川区、彭水县及武隆区持续保持负增长，存量债务得到明显去化。从期限结构来看，璧山区、开州区、忠县、梁平区、黔江区、秀山县和万盛经开区短期债务占比降幅均超过10个百分点，债务期限结构调整较有成效；但大渡口区、沙坪坝区、长寿区、涪陵区、万州区、合川区和武隆区2024年6月底短期债务占比仍超过30%，重庆市各区域的短期债务占比及其变化趋势存在显著差异。2023年及以前年度，重庆市城投债始终保持净流入。2023年下半年一揽子化债方案实施后，截至2024年6月底城投债已提前兑付（含行权）563.08亿元。随着化债力度的加大，2024年以来重庆市城投债首次表现为净偿还，净偿还规模超过200亿元；从各区县来看，仅长寿区表现为净流入，其他区县均为净偿还，“一区”净偿还合计规模相对较高。截至2024年11月底，重庆市存续城投债约6900亿元，2025年至2029年到期偿付规模分布相对均衡；从存续城投债分布情况来看，存续城投债仍主要集中于市级及开发区城投企业，合计占比超过30%；其次为中心城区和主城新区，存续城投债规模相对较大，其中巴南区、沙坪坝区、江津区、合川区、大足区存续城投债规模均超过300亿元，兑付压力相对较大。我们对各区县2023年决算报告、2024年上半年预算执行报告、政府工作报告及政府官网公开信息进行整理，可知重庆部分区县非标等隐性债务压降明显、政府债务率有明显下降。其中，沙坪坝区累计化解存量债务172亿元、政府债务率压降至288%；渝北区2024年上半年化解非标债务31.79亿元、非标融资占比从17%降至5%；江津区化解隐性债务94亿元；璧山区化解隐性债务31.3亿元；奉节县化解隐性债务22.25亿元；黔江区政府债务率大幅下降110个百分点。合川区、巫山县、垫江县、巫溪县、万州区、酉阳县、黔江区均已按照重庆市政府要求完成化债任务，大足区表现甚佳，已完成政府债务“脱红”目标。2023年以前重庆市城投债发行利差整体呈上行趋势。自一揽子化债方案实施以来，除AA中长期债券以外，其他各级别各期限城投债发行利率均明显下降，融资成本有所下降，其中AA+中长期发行利率趋于全国平均水平。从发行利差来看，各级别各期限城投债发行利差有一定差异，但整体仍呈下行趋势。此外，通过政府官网等公开资料显示，重庆市部分区县融资成本已得到有效控制。其中，大渡口区融资成本压降至5%、綦江区降至7%、璧山区非隐性债务加权融资成本降至4.7%、城口县控制在3.6%以内，整体趋势向好。重庆市政府积极践行《重组整合实施方案》及“三攻坚一盘活”，对地方国企进行“瘦身健体”，数量压降、层级压缩。目前，重庆新华出版集团有限公司、重庆文化旅游集团有限公司、重庆渝富控股集团有限公司、重庆物流集团有限公司已完成战略性重组；截至2024年6月底，重庆市属重点国企亏损企业阶段性减亏309户、扭亏241户，进展率为86.1%；江北区推进管理架构扁平化，原有“8+3+25”整合为“4+16”，国企总数同比下降44.5%、区管领导班子同比下降63.6%；万州区全面清理出各级次国有企业215家，2023年完成压减整合出清21家。本次国企改革突破企业边界，将资源向优势企业及主业企业集中，市属国企凸显规模及资源优势，区县级城投数量得到明显压减。短期来看，增量化债措施出台，重庆作为重点省份将持续受益，短期流动性压力将得以进一步缓释，有助于地方政府兼顾地方产业发展及城投企业转型。但重庆存量债务规模较大，各区县债务负担有所分化，受益程度或有不同，同时需关注后续城投企业利息偿付的资金来源。长远来看，重庆债务化解仍需依靠自身发展，逐步实现以产业发展促化债。自35号文以来，中央出台多项政策将化债范围及化债力度进一步扩大。2024年11月，财政部出台增量化债措施，推出“12万亿”化债组合拳。增量化债政策的出台可大幅减轻地方化债压力，有助于地方政府兼顾地方产业发展及城投企业转型。重庆作为重点省份将持续受益于上述政策。但重庆市存量债务规模较大，各区县债务负担有所分化，受益程度或有不同。未来政策落地表现及地方化债成效仍需关注。现阶段城投企业面临化债与转型的双重压力。就重庆而言，过去地方政府为完善区域基础设施建设条件及公共服务环境投入较大资金，城投企业债务负担较重；与此同时，城投企业仍处于转型初期，暂时缺乏多元化经营能力、自身造血功能较弱。多轮化债政策主要针对的是债务本金的借新还旧，利息偿付仍需城投企业自行承担。重庆城投企业综合融资成本相对较高，化债政策实施以来在一定程度上降低了城投企业融资成本，进而减轻其利息支付压力，但未来对高息债务置换情况和利息偿付资金安排仍需关注。长远来看，地方政府及城投企业债务化解仍需依靠自身发展，通过加速推进城投企业改革转型、提高财政资金使用效率、盘活存量资产资源及培育税收增量等方式增强中长期“造血能力”，提升地方财政自平衡能力，逐步实现财政和金融化债为辅，产业发展带动为主的可持续化债路径。[1]童铃．基于KMV模型的重庆市地方政府债务风险研究，2022年，25-29页。[2]周金飞．地方隐性债务风险化解研究[J/OL]．金融经济，2024年。[3]中国人民银行重庆市分行．重庆市2023年金融运行报告。[1]根据联合资信行业分类标准筛选，截至2024年6月底，重庆市有存续债券的城投公司140家，剔除合并口径影响后，共计88家样本企业作为观察对象。城投企业债务选取各样本企业短期借款、交易性金融负债、一年内到期的非流动负债、应付票据、其他流动负债、长期借款、应付债券、租赁负债、长期应付款之和。[2]市级债务含市本级及两江新区债务，区县级债务为38个区县债务。[3]中心城区包含南岸区、渝中区、江北区、巴南区、大渡口区、九龙坡区、沙坪坝区、渝北区和北碚区，主城新区包含璧山区、江津区、南川区、长寿区、涪陵区、合川区、綦江区、永川区、大足区、铜梁区、潼南区和荣昌区，渝东北三峡库区城镇群包含垫江县、开州区、万州区、忠县、梁平区、奉节县、丰都区和云阳县，渝东南武陵山区城镇群包含黔江区、酉阳土家族苗族自治县、武隆区、石柱土家族自治县、秀山土家族苗族自治县和彭水苗族土家族自治县。[4]5个红色区县指南川区、黔江区、大足区、万盛经开区和沙坪坝区。[5]即国企改革、园区开发区改革、政企分离改革攻坚，有效盘活国有资产。
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