编者按
党的二十届三中全会于7月15日至18日在北京召开，对进一步全面深化改革、推进中国式现代化作出战略部署。南京农业大学中国资源环境与发展研究院热切关注会议胜利召开，并第一时间认真学习领会党的二十届三中全会精神，围绕会议公报《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》展开学习讨论，紧密结合工作、学习实际，交流学习心得、分享学习体会，引发热烈反响。
以深化土地要素市场化改革为主线
推动城乡融合发展
冯淑怡 李 芳
（南京农业大学中国资源环境与发展研究院院长，公共管理学院院长，教授；南京农业大学中国资源环境与发展研究院研究员，公共管理学院副教授）
二十届三中全会提出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，而“高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障”。土地是经济社会发展的基础资源，更是推动城乡融合发展的重要抓手，如何以土地要素市场化改革为主线推动城乡融合发展，不仅是深化土地制度改革的重要方向，也是实现中国式现代化的关键路径。
十八大以来，土地要素市场化改革在推动城乡融合发展方面成效显著：一是城乡间生产要素双向流动，要素配置效率不断提升。在市场机制引导下，不仅促进了土地要素向优质高效领域流动，还带动了劳动力、资本、技术等其他要素在城乡之间的自由流动和优化配置。二是农村产业和基建提档升级，城乡经济结构日趋优化。改革推动了农村产业的多元化发展和转型升级，实现了城乡产业的有效对接，也促进了城乡基础设施建设的一体化和公共服务的均等化发展。三是农民收入稳步增长，城乡收入差距逐渐缩小。改革拓宽了农民的增收渠道，农民不仅可以获得租金收入、分享土地增值收益，还可以通过参与农业产业化和非农转移获得更多的就业和创业机会。
当前，土地要素市场化改革仍面临困境：一是产业用地市场化配置效率有待提高。出于“工业偏向”“产业偏爱”“父爱主义”“双向寻租”等多重驱动，地方政府往往存在压低价格、过量供应、放松质量标准等供地偏好，导致不同部门间土地要素失衡、产业间同质化、同一产业内生产效率低下。二是城市存量建设用地市场化盘活机制依然缺乏。高质量发展阶段，城市存量建设用地盘活的“人、地、钱”等核心要素发生变化，造成传统土地发展权配置在政府、社会和市场等相关利益主体间出现不公和失序。三是推进城乡统一建设用地市场存在障碍。农村集体建设用地产权体系不完善、流转路径不健全、收益分配机制不合理，造成城乡统一建设用地市场 “同权”政策难以落地、流转交易成本高，以及政府、集体和农户间利益难协调。
贯彻二十届三中全会精神，新时代以深化土地要素市场化改革为主线推动城乡融合发展应多管齐下，兼顾增量优化、存量挖潜和城乡统一市场构建：一是纠正产业用地多维错配，推动产业用地高效配置。在增加出让年限弹性、转变出让方式等技术层面改进深化的基础上，统筹考虑政策工具的联动与互斥，系统设计地方政府产业用地多维错配纠正策略。二是优化城市存量建设用地多元利益格局，构建更具包容性的市场化盘活机制。基于效率与公平原则，从单要素、单项目盘活深化至整合“人、地、钱”等多要素、优化多主体间利益分配格局、涉及全域统筹的市场化盘活。三是深化“产权体系－流转路径－收益分配”改革，化解城乡统一建设用地市场构建困境。对农村集体建设用地还权赋能以夯实产权基础，完善平台运行机制、适当放宽流转范围等以健全流转路径，完善多元主体利益共享机制以实现互利共赢。
以深化土地制度改革为核心
巩固和完善农村基本经营制度
马贤磊
（南京农业大学中国资源环境与发展研究院研究员、公共管理学院教授）
中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议在北京召开，会上强调深化土地制度改革、巩固和完善农村基本经营制度等举措来进一步完善城乡融合发展的体制机制。中国特色的农村基本经营制度是从农民的实践经验总结和升华出来的“统分结合的双层经营体制”。该经营制度的最大优势在于既能发挥集体的“统”效应，又能发挥农户等个体的“分”效应。农村基本经营制度是农业经营主体围绕着土地这一基本生产资料的占有、使用、收益、处分所演化出的各种经济关系的总和，因此，土地制度是农村基本经营制度的核心。
2014年中央一号文件提出农村土地实行集体所有权、承包权、经营权“三权分置”，在农地“三权分置”制度基础上，农村集体林地和宅基地也逐渐走向“三权分置”制度改革。“三权分置”实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享，有利于促进分工分业，让流出农地和林地经营权或者宅基地使用权的农户增加财产收入，让新型农业经营主体和使用宅基地的市场主体实现规模收益和产业一体化效益，同时村集体经济组织又享有所有权相应的收益和统筹规划土地配置的权力，真正意义上实现了土地这个农村地区最为重要的生产资料的统分两个层面的配置与经营。可以说农村土地“三权分置”制度改革是继家庭联产承包责任制之后，农村改革又一个重大制度创新，将中国特色的农村基本经营制度推向一个顶峰。
依托土地“三权分置”制度建立起来的农村基本经营制度在新时期也面临着一些亟待解决的问题。一是集体所有权、承包权、经营权三项权利权能的配置结构及实现路径仍然不完善，难以有效平衡统和分的能力。三项权利的配置结构直接决定了不同权利主体的行为能力和收益能力，也决定了统和分的平衡，是避免集体过度统筹和农户个体过度分治的重要前提和基础。但是部分地方实践中权利权能配置处置不当，会形成“三权”相互“侵蚀”导致“三权分离”乃至“三权分立”的现象，降低“三权分置”制度实施的整体绩效，进而危及农村基本经营制度。此外，权利权能的实现路径受到地区的资源禀赋、乡村治理能力、地区劳动力流动状态等客观因素的影响，很多地区虽然都探索出很多的“三权分置”的实现路径，但是很难形成可复制可推广的模式经验，尤其是在宅基地“三权分置”制度改革过程中，进一步加剧了统分的难协调问题。二是土地资源的特征差异导致其产权制度改革目标存在显著差异：如农地“三权分置”改革目标涉及如何扩大农业经营规模、延长农业产业链、提升农业价值链、完善利益分配链，进而提高农业竞争力；林地“三权分置”改革目标涉及如何显化并实现林地的经济和生态价值，促进林区生态产品价值实现；宅基地“三权分置”改革目标涉及如何保障农民基本居住权，并实现农村产业兴旺、农民富裕，促进乡村振兴。这些资源类型异质性的改革目标目前在农村土地“三权分置”改革中仍然未能得到充分关注，也进一步限制和约束了农村基本经营制度的绩效，降低了制度的优越性。
建议从以下几方面深化土地制度改革来巩固和完善中国特色的农村基本经营制度：一是在“三权分置”实践基础上建构一种可持续的土地经营收益的共享机制，进一步优化三权配置结构。应在兼顾以往制度变迁形成的路径依赖的基础上，切实围绕乡村产业振兴和人才振兴目标，以不同类型土地资源的“三权分置”改革目标为原则，建构基于市场经济体制的集体土地经营制度。二是在乡村治理实践基础上完善农村土地产权的委托代理机制，加快形成不同类型农村土地“三权分置”实现路径。“三权分置”实施的核心是健全不同产权主体间的委托代理机制，避免出现激励约束机制的不兼容，因此需要在现行的乡村治理体制机制下，健全所有权主体（集体经济组织）、承包权或资格权主体（农民）和经营权或使用权主体（新型经营主体或者市场主体）三者间的权利间的委托代理机制，这也是集体产权制度需要解决的核心问题。三是在新颁布的《农村集体经济组织法》框架下，强化集体所有权主体——农村集体经济组织的行权能力，积极发掘以正式制度和非正式制度融合的方式促进农村土地“三权分置”有效实现的具体路径。
以深化分配制度改革为支撑
推进城乡共同富裕
严斌剑
（南京农业大学经济管理学院教授，中国资源环境与发展研究院研究员）
收入分配是关乎民生福祉的核心问题，分配制度的改革与完善对实现共同富裕至关重要。党的十八大以来，我国不断深化以共同富裕为目标的收入分配制度改革，逐渐形成了有利于城乡共同富裕的分配制度。
推进城乡共同富裕包括城乡居民收入的不断增长以及城乡居民收入差距的逐渐缩小。在城乡收入增长方面，居民人均可支配收入不断提高。十八大以来，居民人均可支配收入增速超过人均国内生产总值。2023年全国居民人均可支配收入39218元，是2012年16510元的2.38倍。2023年全国人均国内生产总值为89358元，是2012年的2.32倍。在城乡收入差距方面，城乡收入差距逐渐缩小。2023年我国城乡居民人均可支配收入比值为2.39，比2012年降低0.49个百分点。其中，2023年城镇居民人均可支配收入为51821元，是2012年的2.1倍；2023年农村居民人均可支配收入21691元，是2012年7916.58元的2.7倍，农村居民收入增速超过城镇居民。
我国在深化收入分配制度改革推进共同富裕领域中取得了较为明显的进展，但与发达国家相比，我们城乡共同富裕还存在城乡资源禀赋差异较大、市场机制不健全、再分配调节不足及三次分配制度待完善等问题。2024年7月召开的党的二十届三中全会公报提出，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。为更好发挥分配制度改革在推进城乡共同富裕的作用，提出以下政策建议。
第一，深化零次分配制度改革，促进城乡居民在人力资本和公共服务等初始禀赋的均等化。零次分配强调起点公平。一是通过教育增加农村居民自身的人力资本，建立城乡教师流动机制，促进优秀教师资源的合理流动，缩小城乡教育差距。二是通过提高农村公共基础设施和公共服务来降低农村居民的交易成本，构建覆盖城乡、便捷高效的公共服务体系，重点加强医疗卫生、社会保障、文化体育等领域的公共服务均等化。
第二，深化初次分配制度改革，提高城乡居民在市场配置中的公平性。初次分配强调生产要素在市场经济中的交易公平。一是要在构建统一要素市场的基础上促进城乡要素双向流动，消除市场中的各种限制性政策，建立健全要素市场反垄断和反歧视机制，真正实现城乡生产要素市场一体化。二是要在产品市场中充分体现农产品和乡村生态产品的价值，让乡村产业价值得到市场的认可，提高农村居民经营净收入。
第三，深化再次分配制度改革，强化对城乡弱势群体的财政转移支付。再次分配强调对弱势群体的扶持。一是优化财政转移支付结构，加大对农村和弱势群体的支持力度，提高农村居民、尤其是老年人的社会保障水平，提高养老金水平，解决返乡农民工异地缴纳社保的领取与报销问题。二是要加大对粮食种植、农业生产和生态环境保护的补贴力度，提高农村土地单位面积产值。
第四，深化三次分配制度改革，提升对城乡弱势群体的社会公益支持。三次分配强调个人在缩小收入差距中的主动作为。一是加强乡村文化宣传与媒体引导，引导社会大众主动投资乡村、主动购买乡土产品、主动捐款给乡村。二是要引导社会慈善机构积极参与乡村振兴事务以帮助乡村弱势群体，吸引城乡青年投身乡村慈善事业，为乡村振兴注入活力。
END
编辑 | 杨善宁
校对 | 张晶
审核 | 郭贯成
中国资源环境与发展研究院简介
南京农业大学中国资源环境与发展研究院，江苏省高端智库培育单位，以南京农业大学土地资源管理、公共管理以及经济、资源、环境等相关国家级重点学科平台群为核心，优化组合国内外相关高校院所的学科和专家资源，以现代化进程中土地及自然资源管理和生态环境治理为重点，深入研究中国尤其是长江经济带绿色发展的趋势与政策，为国家实现“两个一百年”奋斗目标总结经验，探索中国特色的可持续发展道路。
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