——《农村土地流转：形成机理与绩效评价》推介
■黄贤金
党的二十大提出全面推进乡村振兴的战略部署，要求坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。作为基本的空间载体和生产要素，土地与人口的迁移、资本的流动、产业的转移等其他要素流动密切关联。在新时代新征程，如何以市场配置土地资源为抓手，持续深化农村土地制度改革，推动土地产权的流转，促进农业适度规模经营，并使土地资源变为资产以实现价值增值，带动人才、资金、技术下乡，成为实现城乡融合发展、乡村全面振兴以及农业农村现代化的重大理论和政策问题。
对此，由南京农业大学冯淑怡教授领衔的课题组依托国家自然科学基金优秀青年科学基金项目，与相关部委、地方政府、专家学者展开广泛、深入的合作与交流，赴多省市开展调研，利用统计数据、调查数据、访谈资料开展研究分析，形成包括学术论文、研究报告和资政报告在内的一系列研究成果。课题组在对研究成果进行反复论证、修改和提炼的基础上，整理出版了《农村土地流转：形成机理与绩效评价》一书，分别围绕农村承包地（以下简称“农地”）流转、集体建设用地流转两个主题，较为系统地总结研究了我国农村土地流转的阶段特征、形成机理与现实绩效。
一方面，本书将我国农地流转政策的发展划分为五个阶段，即：1978年—1983年禁止流转阶段，1984年—2002年探索起步阶段，2003年—2007年法律规范阶段，2008年—2012年全面推进阶段和2013年至今的制度创新阶段。得益于政府的制度性引导，我国农村土地流转蓬勃发展，各地实践探索出不同的流转模式，农地流转规模不断扩大，越来越多的规模经营主体参与其中，农地流转正在逐步分化为传统农户与农户之间的流转以及农户与规模经营主体之间的流转。如何有效发挥农地流转市场自身的作用，更为稳妥地推进农业现代化建设，还有赖于农地流转制度的完善和规范。为此，本书考察了农地流转的影响因素，揭示了农地流转模式分化的形成机理，评估了农地流转的现实绩效。研究发现，农地流转的形成和发展受到产权安全、非农就业、土地资源禀赋及农业资产水平等因素的影响。农地流转模式分化的形成受到经济因素、非农就业及制度环境等因素的影响。与不参与流转的农户相比，参与农地流转的农户既能提高效率，也能增加收入；与农户之间的农地流转相比，农户与规模经营主体之间的农地流转的效率提升和收入增加效果有限。
另一方面，本书也探讨了我国农村集体建设用地流转政策变迁的四个阶段，即：1949年—1983年集体建设用地流转全面禁止，1984年—1995年集体建设用地流转自发形成、运行有序性缺乏，1996年—2002年集体建设用地流转试点兴起、有限规范探索，2003年尤其是2015年“三块地”改革以来，集体建设用地流转制度得到突破和进一步规范。在中央政策的鼓励和引导下，集体建设用地流转试点范围逐步扩大，演化为以增减挂钩指标为依托的间接流转和集体建设用地直接流转，但一些地方的直接干预，对于集体建设用地流转市场发展的影响也需要进一步改革推进。在此基础上，本书诠释了集体建设用地流转制度创新的实现，主要是因为现行集体建设用地流转路径的创造性想象能够达到中央政府、地方政府、村集体、农民等不同利益主体的目标期望。同时，就集体建设用地流转的现实绩效而言，以增减挂钩政策为抓手的集体建设用地间接流转不仅可以达到资源节约与经济促进的效果，市场机制的引入还能够进一步提升其配置效率。
增强土地要素对于乡村发展的保障能力，一直是我国乡村发展的重要议题。那么，该如何优化农村土地流转以实现其效率提升和公平改善相兼顾，进而增强土地要素对乡村全面振兴保障能力？对于规范和优化农地流转，本书提出要充分尊重经营主体土地流转的自主权，明确农地流转中政府的职能定位，提高农户土地产权的安全性以及完善农村劳动力市场，以促进农业适度规模经营和加快农业现代化。对于规范和优化集体建设用地流转，本书提出要完善当前集体建设用地流转的相关法律制度；严格规范土地用途管制，充分发挥土地规划控制作用；引入和构建市场机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；构建土地流转农民满意度评价体系，切实保障农民合理权益；完善相关配套制度建设，推进建设用地管理综合性改革。
总之，《农村土地流转：形成机理与绩效评价》一书遵循“制度环境—形成机理—制度绩效”这一逻辑主线，围绕农地流转和集体建设用地流转两大主题，不仅厘清了我国农村土地流转政策的演变历程，并且通过运用经济学、管理学、社会学等多学科理论和经济计量、案例分析等研究方法，系统揭示了农村土地流转及其模式的形成机理，从效率和公平两个视角综合评析了农村土地流转的现实绩效，进而提出了具有前瞻性、针对性、可行性的政策建议。这一成果进一步丰富了农村土地流转问题研究的理论体系，形成了系统分析农村土地流转问题的方法论，指出了深化农村土地要素市场化改革的方向与路径，为制定增强土地要素对乡村全面振兴保障能力的农村土地制度及公共政策提供了科学依据。
（作者系南京大学教授、教育部长江学者特聘教授）
转自中国经济时报
