曲福田 郭恩泽 马贤磊：我国宅基地制度改革试点的演进逻辑与路径优化

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农村宅基地制度改革是改善土地配置效率、维护农民合法权益、促进乡村全面振兴的关键所在。由于制度内涵不清、合理有效处置机制缺失等问题长期存在，以福利性和身份性为突出特征的宅基地制度在运行中不仅浮现出“无地可分”与“一户多宅”并存的突出矛盾，而且也呈现出土地资源配置管控失效、价值难以显化、村庄治理效能不高等显著问题。各地形成宅基地制度改革的多元实践样态并未有效促进改革试点的纵深推进与共性经验的提炼，各地改革路径与经验具有显著的区域特征，难以形成可以指导国家层面改革的系列经验。如何科学识别改革试点的演进逻辑并提炼试点共性经验，成为下一阶段深化宅基地制度改革试点亟待解决的重要问题。

作为农村土地制度改革的重要环节，宅基地制度改革试点不仅关系到土地资源配置效率和农村高质量发展，涉及到社会公平和共同富裕进程，也是提升农村治理体系和治理能力的重要内涵。因此，将宅基地制度改革置于全面深化改革和国家治理现代化背景下去思考、探索，能够为厘清改革试点的总体历程、基本逻辑、主要经验和存在问题，有效提炼共性经验提供新的视角。基于此，本文立足于中国特色改革试点的一般模式，提出宅基地制度改革试点的四阶段分析框架，借此探析两轮宅基地制度改革试点取得的显著成效与现存问题，进而提出未来深化宅基地制度改革的主要路径。

一、中国特色改革试点模式下宅基地制度改革试点的分析框架

（一）中国特色改革试点的一般模式

肇始于中国共产党革命时期的改革试点是中国特色国家治理的独特手段，在国家治理与改革的实践进程中承担了分散改革风险、检验政策有效性的重要任务。改革试点的作用机理是中央政府在分级制环境下，立足于中国独特的央地事权和财权关系与行政绩效考核机制，通过政治动员、行政激励以及放松法律限制和财政控制等手段向下级政府放权，在特定范围内开展制度变迁，以获取多样化的方案选择与实践经验的过程。事实上，改革试点已经成为政府应对关键现实难题，化解制度矛盾，降低政策推行阻力与政策施行的不确定性的关键“法宝”，并为中央政府在改革开放时期的转型秩序下以“摸着石头过河”的方式推动制度变迁并保持社会总体稳定提供了有效保障。

随着我国改革逐步进入深水区，改革过程中浮现的深层次体制机制问题和利益固化藩篱，需要以兼具系统性、整体性、协同性的全面改革予以化解。在全面深化改革阶段，中国改革试点的一般模式可以归纳为目标制定、顶层设计、地方试点、成果总结四个阶段。

（二）宅基地制度改革试点的四个阶段及其内在逻辑

第一阶段制定改革目标。宅基地制度改革试点的治理场域聚焦于乡村，因此乡村治理目标成为影响宅基地制度改革目标制定的核心。第二阶段形成顶层设计。宅基地制度改革试点的顶层设计表现为，中央政府以出台规范性宅基地制度改革指导文件的方式，在改革试点所框定的特定时空范围内所明确的改革试点的基本原则和主要任务。第三阶段开展地方试点。宅基地制度改革中的地方试点表现为试点地区政府在顶层设计所规定的前提和边界下，结合地区自身发展主要特征与制度运行中的突出矛盾，探索形成能够解决地区问题的实践样态的过程。第四阶段总结制度成果。在宅基地制度改革过程中，不同地区在封闭运行的环境下，在遵守国家改革一般原则、反映改革一般规律的同时，依据自身特征探索形成了各种实践样态的分异。

二、第一轮宅基地制度改革试点：探索改革方向

（一）改革目标

农村宅基地“两权分离”制度在历经半个多世纪的实践中显现出了大量实践矛盾与超出制度边界的基层行为，宅基地超占违建问题、私下流转问题频发，不仅限制了宅基地资源利用效率，而且也影响了农村基层社会稳定，与乡村振兴和乡村治理现代化目标相悖。但是，现有制度探索并未从根本上解决宅基地制度中蕴含的福利性和财产性冲突，也并未遏止和化解宅基地制度运行过程中浮现的实践矛盾。

面对宅基地“两权分离”制度濒临失效的制度实际，以及低成本的调试型制度优化已经难以化解制度矛盾的现实，中央政府围绕宅基地资源利用粗放、宅基地取得困难、退出不畅等问题，从要素配置和权益保障两个维度原则性地制定了第一轮宅基地制度改革试点目标。在要素配置维度，由于宅基地产权的残缺以及由此引发的资源低效配置严重违背了国家土地集约节约利用导向，抑制了我国农村土地要素市场发育和城乡要素流动，成为促进农村土地要素高效配置，建立健全城乡统一建设用地市场的重要堵点卡点。因此，第一轮农村宅基地制度改革试点的第一个目标是如何强化宅基地管理制度的刚性，提升宅基地资源配置效率。

（二）顶层设计

乡村治理能力是防范和管控宅基地制度边界不被基层实践行为突破的关键所在，乡镇政府和村级组织对于宅基地开发利用的干预能力决定了宅基地制度的有效性。但是，由于长期以来的“农村集体”概念的虚化和集体经济组织的弱化，导致村级组织在政府、农民和社会互动中实现既定目标的能力较为疲弱，加之乡镇政府在宅基地开发利用过程中存在的权责不一致，空有监管职责而无执法权等问题，致使乡镇政府在宅基地制度管控中陷入“整合乏力”的困境。

受制于乡村治理能力难以匹配包括宅基地管理在内的乡村治理目标要求的窘境，中央政府在形成第一轮改革试点顶层设计的过程中重点明确了改革试点的基本原则。总体来看，中央政府提出了“严守三条红线”和“稳慎推进”两项基本原则。“严守三条红线”原则是中央政府立足于集体土地所有制、国家粮食安全及农民和土地关系三大问题，所提出的土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三项刚性边界。土地公有性质不突破旨在强调宅基地制度改革不能突破宅基地“集体所有、农户使用”的制度基础，耕地红线不突破旨在强调改革试点需要严格管控宅基地超占乱建现象，农民利益不受损旨在强调宅基地制度改革试点必须以保障农民切身利益，维护农民基本居住权益为宗旨推进。

 （三）地方试点

宅基地制度改革的地方试点探索存在显著的区域差异性。根据不同地区经济发展水平及形成的实践样态特征，可以将地方试点类型分为中西部地区的管控型样态和东部地区的市场型样态。其中，中西部地区由于农村人口向城镇大规模单向流动导致宅基地大量闲置，农村“人地分离、人户分离”趋势加重，但农村新增人口宅基地取得困难，农民基本居住权益难以得到保障。东部地区由于外地人口大量流入带动了宅基地财产价值显化，但弱化的乡村基层组织难以管控和处置宅基地私下流转、违建超占等问题，从而对传统宅基地管理秩序造成了严重冲击。

1.中西部地区的管控型样态。第一轮改革试点中的管控型样态主要表现为以加强宅基地规模控制为核心，以建立宅基地内部流转机制、探索闲置宅基地处置机制为主线，以完善“户有所居”保障机制和维护“一户一宅”制度为落脚点的改革探索。在产权配置形式上，中西部地区初步形成了以聚焦完善宅基地集体所有权权能、分离宅基地使用权福利性和财产性的“三权分置”产权结构。

2.东部地区的市场型样态。第一轮改革试点中的市场型样态，是以发掘宅基地资源资产价值为核心导向，以探索拓展宅基地使用权的财产权能为基础，以保障集体公有制和维护农民合法权益为前提而形成的改革探索，显化宅基地财产价值构成了宅基地管理、取得、使用、退出等各个环节的核心诉求。

（四）制度成果

总体上，第一轮宅基地制度改革在改革路径探索和化解制度运行矛盾两个方面取得了突出成效。其一，明确了宅基地制度的改革方向。其二，一定程度上解决了宅基地闲置和粗放利用问题。第一轮改革试点形成了多元形式的农民住房保障机制，完善了农房抵押、有偿退出、流转等制度设计，缓解了宅基地居住功能和财产功能之间的矛盾。

三、第二轮宅基地制度改革试点：深化改革内涵

（一）改革目标

第二轮改革试点的目标延续并深化了第一轮时的目标：在要素配置维度，管住乱建和盘活闲置仍然是农村宅基地制度改革的核心。因此，如何通过制度设计探索闲置宅基地和闲置农房（即“两闲”资源）盘活的长效机制成为第二轮宅基地制度改革试点的重要内容。在权益保障维度，保障农民基本居住权益和财产权益仍然是改革的核心诉求。随着以“三权分置”为核心的宅基地制度改革路径基本明晰，如何通过探索宅基地“三权分置”有效实现形式，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权成为第二轮宅基地制度改革试点的关键任务。

（二）顶层设计

从基本原则来看，第二轮改革试点不仅遵循了第一轮改革中的“严守三条红线”与“稳慎推进”两项基本原则，更是将坚持以“三权分置”为核心作为第二轮宅基地制度改革的基本原则之一。作为“两权分离”产权体系的继承和发展，“三权分置”摆脱了农村宅基地管理的路径依赖，有利于重塑城乡土地权利关系，是符合新时代新征程市场经济发展，契合“使市场在资源配置过程中发挥决定性作用”的政府与市场关系调整，适应农村社会经济发展现实需要的产权体系。

（三）地方试点

第二轮改革试点在中央政府更为明确的顶层设计指导下，对于“三权分置”有效实现形式的探索更为深入，形成了更为多元的实践样态。由于各类实践样态之间的本质差异仍然集中在资源管控程度和财产权利放活程度两个方面，因此，为方便与第一轮改革相比较，我们仍以管控型样态和市场型样态为分析对象考察典型试点地区实践探索。受制客观条件限制，本文研究仅聚焦于东部、中部、西部的部分宅基地制度改革试点地区。此外，由于第二轮宅基地制度改革试点基本承袭了第一轮改革试点对于宅基地产权结构（“三权分置”）的探索成果，在产权配置形式上并没有发生根本性变化，因此，有必要对第二轮改革试点中的产权实施机制进行重点分析。

1.中西部地区的管控型样态。从产权实施机制来看，中西部地区在注重历史亲缘关系与村民自治作用的基础上，探索了权责统一的宅基地集体所有权行使机制、多元化的宅基地资格权认定规则和集体经济组织主导、多方主体合作的资源盘活机制。

2.东部地区的市场型样态。从产权实施机制来看，此轮改革重点探索了在宅基地市场化配置过程中保障所有权有效实现的具体机制、建构资格权动态管理和调整机制、资格权的跨集体和跨县域多元实现形式和以“资源整合+优势互补”为核心特征的闲置宅基地和农房资源盘活路径。

（四）已取得的成果

虽然第二轮改革试点尚未结束，但在宅基地“三权分置”权利权能结构、宅基地集体所有权行使机制、农户资格权保障机制和宅基地使用权放活机制四个方面已经取得了突出成效。在产权配置形式上，建立起清晰稳定的集体所有权、资格权、使用权三权并存的产权结构。宅基地集体所有权作为社会主义公有制底色的制度表达，是维护农村社会稳定和乡村有效治理的重要制度性支撑。宅基地资格权是宅基地“三权分置”改革试点的重要制度创新。虽然宅基地资格权权利来源和权利内涵在用益物权、成员权、宅基地使用权的次级使用权等多个理论之间的争论尚未明晰，但其所具有的身份权属性确毋庸置疑，代表集体成员向“农村集体”以申请分配的方式获取宅基地，以及获取宅基地土地增值收益分配的一种资格权利。因此，宅基地资格权应包含宅基地申请分配权、收益分配权等权能。宅基地使用权放活作为宅基地“三权分置”改革的重点环节，各试点地区探索了退出、转让、经营、抵押、租赁等多项权能。

在集体所有权行使机制方面，基本明晰了以宅基地集体所有权主体为核心，兼顾权利和义务的权利行使机制，对于宅基地所有权收回权、处置权、收益权的实现路径的探索已较为成熟。从实践来看，各地区在实践中赋予了宅基地集体所有权代理主体在村庄规划编制、宅基地申请审核、资格权主体认定、宅基地有偿使用费收取、历史遗留问题化解等方面相当程度的自主决策权，充分兼顾了集体所有权主体在宅基地资源利用过程中的权利和义务。

在资格权保障机制方面，初步探明了以权利整合，统筹集体成员资格权权利和义务关系的权益保障形式。不同地区结合自身制度实际已初步形成了可以充分兼顾历史遗留问题、血缘亲缘地缘关系、适应于地区经济发展水平的宅基地取得方式和农民居住保障形式。在使用权放活机制方面，总体形成了可以有效协调国家、集体、农户三方利益，突出以集体经济组织为核心，多方参与合作的放活路径。

四、我国宅基地制度改革试点存在问题与路径优化

基于前文对两轮宅基地制度改革总体历程的解构与分析，本文将依据改革至今各试点地区的实践探索，提出尚存在的问题，并在此基础上提出下一阶段改革试点的基本取向与主要路径。

（一）宅基地改革试点中存在的主要问题

其一，宅基地集体所有权主体认定不明朗。虽然多数试点将农村集体经济组织确立为宅基地集体所有权主体，但也有部分试点将“村股份经济合作社”等其他主体确定为宅基地集体所有权主体。上述制度探索存在两大突出问题：一是对于所有权主体的认定缺乏相应的法律依据，致使宅基地集体所有权主体在履职过程中障碍重重，特别是在涉及利益纠纷的情况下缺乏有效的行权依据。二是虽然以农村集体经济组织理事会为主体处置宅基地历史遗留问题可以有效发挥村民自治作用和农民主体作用，但以自然村或行政村为单元的理事会，在面对外嫁和入赘等原因，涉及跨村镇的集体成员资格认定问题时，难以确定相关主体是否在原集体组织中享受集体成员待遇，极易造成成员权利的重复授予，从而削弱农村集体经济组织理事会的权威性与有效性。

其二，宅基地农户资格权认定口径不一。从现有实践来看，东部、中部和西部地区改革试点对于宅基地农户资格权认定口径与认定方式均具有较大差异，可以概括为四大类：一是参考农村集体产权制度改革成果进行认定，二是与公安户籍相绑定，三是基于成员实际承担的权利义务进行认定，四是以村民自治、民主决策方式进行认定。上述探索的突出矛盾在于：一方面并未形成相对统一的认定模式，不利于形成改革共性经验；另一方面，对于在实际生产生活中形成的共同生活户、共同登记户等不同形式，差异化的认定方式与认定标准具有较大弹性，极易损害农户合法权益。

其三，宅基地使用权放活机制在制度设计上仍存在短板。虽然东部地区的改革试点构建了切实可行的跨域宅基地使用权指标交易市场，但不同地区之间的宅基地确权登记成果缺乏互通机制，宅基地基准价格体系标准不一，缺乏有效的信息更新机制和成果核查机制，上述制度设计的缺失严重制约了区域性市场的形成。同时，由于市场规模有限，宅基地使用权指标交易市场中缺乏有效供需主体，从而难以充分显化宅基地资源资产价值。不仅如此，由于部分试点地区并未同时承担宅基地制度改革和集体经营性建设用地入市改革试点，致使现阶段的宅基地使用权放活主要以开发乡村民宿、农家乐为主要手段，同质化、单一化开发趋向明显，且受区位条件影响显著。

（二）进一步推进宅基地改革试点的基本取向

结合党的二十届三中全会提出的“完善强农惠农富农支持制度”和“深化土地制度改革”要求，以及现阶段宅基地制度改革试点面临的问题，在深化推进下一阶段宅基地制度改革试点的过程中需要体现以下取向。

一是坚持改革试点与新时代乡村治理目标相匹配，把保障农民和农村集体组织利益作为改革试点的底线。基于促进农民农村共同富裕的考虑，如何在宅基地制度改革收益分配过程中防范因土地增值收益分配不合理导致集体发展成果与集体成员的异化，防范农村精英群体对集体资源的俘获，构建“边缘群体”的长效帮扶机制成为试点需要关注的重要内容。

二是坚持改革试点与新时期乡村治理能力相匹配，以乡村治理能力提升助推宅基地制度改革试点成效。夯实集体经济实力、完善村民自治机制、提升集体所有权主体的履职能力是宅基地制度改革试点的关键任务之一。虽然现阶段农村集体产权制度改革已经取得阶段性成果，基本形成了以党的基层组织为核心、村民自治和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带，自治、法治、德治相结合的体系架构，但仍然面临着农村社会阶层多元化趋势加速，农村基层主体利益诉求增多，部分地区农村基层党组织软弱涣散、基层民主管理制度仍不健全等突出问题，严重限制了乡村治理效能。因此，下一阶段的改革试点要充分发挥新时期乡村治理体系和治理能力现代化的引领和支撑作用。一则应当注重充分发挥村民自治制度重要作用，强化民主管理、民主监督、民主决策等民主参与机制，鼓励农民积极参与宅基地制度改革试点，充分彰显全过程人民民主的社会主义民主政治的本质属性，推进以农民主体为核心的宅基地制度改革试点。二则应当在自治、法治、德治“三治”融合的基础上，注重缓解乡镇政府和农村基层组织在监管农户宅基地利用行为时面临的巨大压力，对政策执行过程的可能偏差进行及时纠偏。

三是坚持改革试点与城乡融合发展、乡村振兴战略相衔接，以要素联动配置提升试点综合效应。宅基地制度改革是打通城乡经济循环梗阻，促进城乡融合发展的关键环节，同时也是激活农村地区发展内生动力，推动乡村宜居宜业的重要抓手。但是，现阶段宅基地制度改革试点多局限于“宅基地制度”，聚焦于探索宅基地集体所有权、农户资格权、使用权的权利权能结构和实施机制，并未将其置于城乡融合发展和乡村全面振兴的宏观格局下，考察以宅基地制度改革为核心的综合性配套改革对于推动城乡要素创新性配置、催生农村新质生产力的重要作用。而从整市推进的宅基地制度改革试点绩效来看，以激活宅基地要素为抓手，可以有效带动城乡之间的人口、资本、土地要素的重新整合，以至于在灵活运用宅基地确权登记成果的基础上，可以将要素整合范围拓展至数据要素，从而为发展农业农村新产业、新业态，促进农业农村高质量发展提供不竭动力。因此，下一阶段的宅基地制度改革试点应紧密围绕城乡融合发展和乡村全面振兴目标，充分激活试点地区的内生动力，形成以宅基地制度改革为核心的综合性制度改革体系，提升乡村多元要素联动配置效率。

（三）下一阶段宅基地制度改革试点的主要路径

基于前文对两轮宅基地制度改革试点的总体历程、主要问题与改革基本取向的讨论，本研究认为，下一阶段改革试点应紧密结合中国式现代化的内涵要求与宅基地制度改革试点的新态势，进一步优化试点运行模式，提升试点综合效能，尽快探索出符合人口规模巨大的现代化和全体人民共同富裕的现代化等要求的宅基地“三权分置”实践形态。基于此，本文从加强制度协同、增强主体联动、注重地区间、部门间协作三个方面提出下一阶段宅基地制度改革试点的路径。

其一，以制度改革协同充分衔接农村集体产权制度改革和集体经营性建设用地入市改革。首先，如何保障农民集体所有权的有效实现，是在宅基地制度改革试点中夯实农村地区公有制基础，发挥中国特色社会主义制度优势的关键问题。因此，下一阶段宅基地制度改革试点应当充分依托农村集体产权制度改革成果，明确农村集体特别法人地位，完善农村集体资产法人行权安排，规范农村集体资产管理办法和盘活形式，从而保障宅基地集体所有权代理主体可以更好地激活闲置低效宅基地。其次，试点也应持续加强农村基层组织建设，更好发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用，以高质量党建引领乡村治理体系的现代化发展，加强村民自治，积极探索适应于地区特征的历史遗留问题化解机制，鼓励农民积极参与宅基地制度改革试点，从而更好保障农民基本居住权益和农民合法财产权益。最后，下一阶段的宅基地制度改革应当增强宅基地制度改革与集体经营性建设用地入市改革的同频共振，试点应允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地在规划条件允许下转变为集体经营性建设用地入市，探索宅基地间接入市的制度路径。

其二，在顶层设计和地方试点有效互动中赋予地方更多改革主动权和积极性。作为宅基地制度改革试点的顶层设计，农业农村部正在研究制订农村宅基地管理办法需要对宅基地申请、审批、退出、监管等多个环节进行全面规范，通过顶层设计合理界定“三权分置”改革中“三权”的权利边界，这对于降低地方改革试点风险具有重要意义。但从促进形成改革共性经验的角度出发，中央政府应在顶层设计上加强原则性规定，弱化具体性限制，允许地方政府根据实际情况对政策进行调整和创新，鼓励试点地区制定符合地方特征的宅基地“三权分置”方案，激发“三权”实践主体的自觉性和能动性。此外，从第二轮宅基地制度改革试点来看，3个整市推进的宅基地制度改革试点地区取得了良好成效，所形成的市级统筹、县级推进、乡镇主责、村级实施的试点推进模式对于未来在更广泛地区开展试点提供了极强的借鉴意义。因此，下一阶段改革可进一步加大对试点地区政府的授权力度，授权试点地区可以在有限范围内通过调整规划等手段灵活配置闲置宅基地资源，加强试点地区地方政府在宅基地流转、交易和退出等方面的决策权，从而使试点地区政府可以更为紧密地结合地区实际，探索宅基地制度改革在创新发展农村产业、培育和发展农村新质生产力、建立健全城乡统一建设用地市场、促进城乡融合发展等方面的积极作用。

其三，通过加强地区间、部门间的协作提升改革试点的协同效应。地区之间的学习机制是改革试点模式得以发挥优秀绩效的关键所在。因此，宅基地制度改革试点中应加大统筹协调力度，建立健全试点地区之间的信息沟通机制，提升动员培训、现场交流等信息交流活动的密度，及时推广试点先进经验和创新成果，从而创建有利于形成共性经验的制度环境。同时，随着党和国家机构改革落地，现阶段宅基地制度改革试点相关部门的职责设置呈现为由农业农村部门统筹宅基地制度改革工作，自然资源部门负责规划许可、农转用审批、确权登记颁证等工作，住建部门负责农房风貌管控、住房质量监管等工作的基本形态。因此，为了确保宅基地制度改革试点的纵深推进，在下一阶段的改革试点中应成立权威机构协调试点相关方的工作，重点搭建能够有效统筹部门之间在管理、规划、建设之间矛盾的综合协同工作机制。