耕地是我国最为宝贵的资源，我国通过实施最严格的耕地保护政策，守住耕地红线，不断夯实粮食生产根基。但我国耕地资源保护仍面临耕地数量保障难、耕地质量退化严重、耕地生态保护动力不足等一系列严峻挑战。为此，本文以耕地保护中的问题为导向，分析梳理新时代耕地系统保护的治理逻辑，从协调多目标的耕地数量保护与格局优化、分区分级分类的国土空间用途管制、系统治理的耕地质量保护与地力提升、基于自然解决方案的耕地生态保护、耕地系统保护的经济利益协调机制等方面，提出耕地系统保护的政策优化路径。
耕地系统保护是实现中国式现代化的重要安全保障。立足于耕地“三位一体”系统保护目标，新中国成立以来，国家出台了一系列耕地保护相关的法律、法规和制度办法，不断完善和丰富耕地保护内涵与目标。总体来看，耕地保护政策变迁大致经历了“数量保护—数量质量保护并重—数量质量生态三位一体保护”三个阶段，政策持续完善为我国耕地保护成效提供重要支撑。我国现有耕地总量为19.18亿亩，完成了2020年耕地保有量目标任务，2019年我国耕地平均等级为4.76等，较过去5年提高了0.35个等级，化肥使用量连续多年负增长，地下水污染得到一定程度的遏制，土壤污染风险基本得到管控。但从近十年来耕地数量保护的现状来看，耕地面积仍呈下降趋势，耕地布局破碎分散，难以满足耕地高质量保护和现代农业高水平利用的耕地集中布局和规模化利用的现实需求。因此，仍需高度重视“耕地的数量保障、质量提升、生态修复”耕地系统保护的政策措施制定与完善。
中国式现代化要求耕地保护以粮食安全和食物安全为主要治理目标，考虑新时期我国居民饮食结构变化，提高主要粮食和多元食物需求的自给率，发挥耕地多功能价值，合理确定耕地保护规模及其布局，开展分区分级分类用途管制，合理引导农业结构调整，以食物多元供给满足人民群众日益增长的物质文化生活需求。首先，要高度重视规划管制制度对优质耕地的数量保障，充分发挥国土空间规划的空间协调作用，将优质耕地划为耕地和永久基本农田进行保护，并强化耕地分级分类用途管制。其次，要高度重视整治修复对耕地质量保护的提升作用，充分运用全域土地综合整治在布局优化调整、整体质量提升中的关键作用，推动区域耕地质量的稳步提升。再次，要高度重视基于自然的耕地生态修复治理方案，采用耕地保护性耕作措施，探索基于自然的生态修复方案与技术。最后，要高度重视协调主体利益，通过耕地保护的经济激励，调动耕地保护主体形成自觉保护耕地的良性机制。
由于土地的多宜性，需要协调耕地服务于粮食保障、经济发展、生态安全多目标需求，以多目标规划确定耕地保护数量，基于粮食产能优化基本农田空间布局，以耕地占补平衡政策为主要政策工具，探索严格的耕地用途管制，减少耕地流失。
一要探索基于多目标规划的耕地数量保护。通过国土空间规划平衡农业生产、生态保护和经济发展的用地需求，统筹优化城镇、农业和生态空间布局，以有限土地资源保障粮食安全、生态安全、经济安全以及人民日益增长的高品质生活需要等多元需求，统筹耕地数量保护与布局优化。以宏观调控目标、微观治理目标为核心构建国土空间规划指标集，通过耦合系统动力学模型、木桶原理、突变点识别法等测算关键资源环境要素指标阈值，构建基于“结构—布局”的国土空间优化框架，研究耕地数量保护情景方案，明确耕地数量保护目标。
二要开展基于粮食产能的优质保护空间识别。考虑到耕地和永久基本农田是粮食安全保障的资源承载空间，其划定不仅要考虑耕地现状布局及其质量，还应考虑耕地种植结构变动、要素投入等农户行为，基于粮食实际产能对永久基本农田布局进行优化。可以利用农业生态区划模型（AEZ模型）估计土地自然生产潜力，考虑农户行为因素对土地生产潜力进行修正，确定耕地的实际粮食产能，在保证耕地数量、兼顾耕地质量、提升耕地生态功能的前提下调整优化永久基本农田空间分布。
三要完善耕地占补平衡政策。我国实施最严格的耕地保护制度和耕地用途管制制度，管制内容持续完善，由建设用地与耕地的占用关系拓展为建设用地、其他农用地与耕地的占用关系。但当前仍存在耕地后备资源数量不足、部分新增耕地质量较低、部分新增耕地分布在生态脆弱区等问题，因此需要严格控制新增建设用地占用耕地，积极引导农业结构调整，有效拓展耕地后备资源，强化耕地占补平衡的区域统筹，完善耕地数量质量占补平衡政策，以完善的制度设计进一步强化耕地数量、质量的占补平衡。
耕地用途管制主要包括耕地分区分级体系和分区分级用途管制。前者指根据耕地的适宜性、质量等级和空间区位等特征，划定耕地保护的分区体系；后者指结合耕地分区分级体系的耕地指标管理、空间准入、用途转用和规划许可等构成的耕地用途管制政策体系。
一要完善耕地用途分区体系。耕地用途管制分区主要由耕地、永久基本农田、一般农地、永久基本农田储备区等构成，应根据耕地质量、空间格局等因素，综合划定耕地保护分区、分级区域。同时，建立耕地和永久基本农田的空间布局调整机制，以耕地规模化利用、耕地集中集聚为目标，通过“三区三线”调整优化耕地和永久基本农田布局，促进耕地集中集聚和规模化利用。以全域土地综合整治为政策工具，通过农用地整理、建设用地整理、生态修复等系统治理手段，促进区域永久基本农田和耕地集中布局和规模化经营。同时需重点考虑耕地布局调整事权在国土空间规划和生态修复的分配问题。
二要建立耕地用途管制分区分级管制制度。严格永久基本农田管制，严格限制其非农化、非粮化转用，以保障永久基本农田主要用于粮食作物种植，只有国家重点基础设施、重大项目等特殊情形确需占用永久基本农田时才允许占用，但需严格落实耕地占补平衡措施。完善一般耕地用途管制，一般农业区的耕地主要用于农作物生产，应结合乡村振兴战略和村庄规划，允许其结合适宜性评价适当进行农业结构调整，但须落实耕地占补平衡要求，补充相应数量与质量的耕地。明确建设预留区域耕地用途管制，城镇开发边界内暂未转为建设用地的现状耕地，应允许其在满足成片开发要求的前提下通过规划审批、征地、供地等用途管制及转用流程有序转为建设用地，为社会经济及产业发展提供空间载体，但在其征地、开发利用前应引导其维持耕地利用和农业用途，作为粮食、蔬菜等优质农产品的适度供给区域。
提升耕地质量不仅有利于解决当下我国面临的粮食安全、食品安全和生态环境问题，更有助于缓解因耕地数量减少带来的粮食保障压力。
一要通过全域土地综合整治提升耕地质量。完善全域土地综合整治理论体系，从整治范围、整治对象、整治模式和整治目标等方面分析其内涵，基于“要素－结构－功能－价值”框架提出全域土地综合整治治理逻辑，明晰“为何整治、在哪整治、谁来整治和如何整治”等关键问题。从空间规划引导不足、系统化整治路径难实现、土地整治资金难平衡、土地制度创新供给不足等方面分析全域土地综合整治现实问题及制度困境。从探索系统治理的全域土地综合整治政策机制创新、构建基于土地整治潜力评估的土地综合整治的空间分区体系、基于潜力评估结果构建整治规划分区分类方法体系、创新社会资本参与的整治项目多元融资模式和完善乡村土地制度创新供给路径等方面，完善全域土地整治的实施路径。
二要以高标准农田建设强化耕地质量保护。应充分利用高标准农田建设与改良技术不断提高耕地质量和农业基础设施水平，促进农业生态环境良性循环和可持续发展。探索形成包括农业信息化监测与智慧农业关键技术、农田地力提升关键技术研发、高标准农田地力提升技术集成与示范推广等在内的“信息监测—关键技术研发—集成示范”系统化高标准农田建设与改良工程技术创新与示范管理体系。构建耕地质量监测评价技术体系，通过“指标体系形成—数据监测途径集成—耕地质量等级评估”构建高标准农田质量监测评估技术体系。
耕地不仅是粮食安全的基础，还对生态安全产生重要影响，耕地系统保护需要以探究耕地生态保护的自然解决方案为目的，构建耕地保护技术体系，研究保护耕地生态的普适性措施及典型模式，同时提出保障耕地生态保护措施顺利实施的制度与政策激励。
一要研究基于自然的耕地生态保护解决方案。应以破解耕地地力下降、农田面源污染、生物多样性减少等问题为导向，借助耕地生态系统自身恢复能力，辅以必要人工干预措施，增强耕地生态系统韧性。以问题为导向提出普适性措施保护耕地生态，可通过在农田及其周边最大限度地修复自然植被或构建自然生境、推行保护性耕作模式、采取免耕或少耕减少机械对土壤的扰动、种植覆盖作物提升土壤肥力、采取作物轮作等手段保护、可持续管理和修复自然或人工生态系统，充分利用生态系统涵养水源、改善土壤健康、保护生物多样性、固碳释氧等服务功能，改善土壤健康状况。基于地区耕地利用强度及特点，制定适宜的耕地生态保护模式，例如东北地区研发的适合玉米种植的“梨树模式”，采用免耕播种、秸秆还田等技术措施，减少对土壤的扰动、改善土壤结构、增加土地肥力和保水能力，借助基于自然的解决方案，增加耕地有机质和碳储量，显著提升了耕地质量和耕地生态系统保护水平。
二要完善耕地生态保护的制度与政策激励。强化耕地生态导向用途管制，明确耕地地块利用方式和强度管制，强化对耕地利用强度的控制，依据耕地生产生态空间的不同特点，进行差异化的化肥、灌溉和农药使用的管控，有计划地降低投入强度，实现耕地生产生态功能的协调，减少温室气体排放、水资源耗费以及耕地土壤污染；针对优质耕地建立养护制度，严格控制化肥、农药的施用，维护耕地生态系统稳定。将全域土地综合整治与国土空间生态修复紧密结合，探索开展国土空间的生态修复，通过实施山水林田湖草沙系统整治修复，统筹高标准农田建设、耕地修复与治理、建设用地复垦和未利用地开发，最大限度实现耕地的规模化利用，提升耕地抗灾减灾能力，实现耕地生态化治理。
耕地数量、质量和生态“三位一体”保护，还需要以政策约束和经济激励为支撑建立多元主体间的利益平衡机制，调动耕地保护主体合理利用与保护耕地的意愿。
一要完善耕地保护与价值实现的法规与政策。完善耕地保护立法，强化地方行政长官耕地保护责任制，完善分级田长制的实施细则。研究制定有助于耕地多功能保护以及耕地生态产品价值实现的法律法规及政策体系，不断完善以耕地数量质量占补平衡、永久基本农田保护、农用地转用以及土地征收制度等为核心的耕地用途管制制度，完善耕地保护导向的生态补偿、金融及税收制度安排。
二要建立基于耕地完全价值的生态补偿标准。结合耕地的生态系统服务功能，从供给、调节、文化等方面测度耕地资源的实物量，综合考虑收益还原、成本重置、影子价格等方法建立服务耕地供给、调节和文化等生态系统服务实物量的价值量评估和价值测度的匹配方法，构建耕地生态产品完全价值核算的方法体系，结合耕地的分等定级结果，确定基于耕地完全价值的生态补偿标准。
三要探索耕地生态产品价值实现多元路径。从生态补偿、发展权交易、经营开发利用、绿色金融支持等方面探索耕地生态产品价值实现差异化路径。完善以耕地地力保护补贴、生态农业补贴、特色农产品支持补贴、农机购置补贴等绿色生态为导向的农业补贴约束激励手段。利用耕地保有量指标交易、耕地占补平衡指标交易等手段，探索耕地保护的长效市场化路径。研发耕地内的农作物秸秆、米糠、麸皮等废弃生物质的再利用技术，开发推广农业生态旅游的典型模式，促进耕地生态产品的“产业化”。探索构建绿色信贷、绿色债券、绿色保险、绿色基金等绿色金融体系，实现耕地生态产品的“市场化”。
（本文编辑：蒋仁开；网络编辑：曾爽）
