科学规划乡村空间，优化土地要素保障
而“科学规划乡村空间，优化土地要素保障”，首要在于解决乡村空间规划失位问题，建立有序开发、系统保护的国土空间管控制度，统筹农民急切改变单一农业生产方式实现增产增收与维护国家粮食安全基础的关系，统筹农民急切通过土地要素流转达到生态产品价值实现与保护地域生态系统安全的关系，依托乡村资源禀赋、产业基础、文化底蕴等国土空间本底，建立“因地制宜”导向的自然资源开发与保护制度，因势利导，不夺地利；谋划“因时制宜”导向的乡村经济社会发展路径，多措并举，不违天时。其次，土地要素作为乡村振兴的空间载体，既是农民赖以生存的基础生产资料，也是千万工程实施的重点对象。当前，围绕土地资源数量、质量、生态三位一体复合利用，千万工程推动形成的土地要素保障模式已拥有丰富的内涵，即通过建立可持续的土地利用方式，盘活土地资源综合价值，提升土地开发的产出效率，提高土地要素的配置精准性，降低经济社会发展的土地投入成本，避免土地资源低水平开发和重复投入，并以土地要素约束为工具，倒逼形成高效能、高质量、高科技为主要特征的新质生产力。这是千万工程在优化土地要素保障方面对我国经济社会发展的突出贡献之一，对于形成以新型土地要素保障体系为支撑的乡村振兴格局具有重要意义。
姜朋辉
中国资源环境与发展研究院研究员
高标准农田是“三分建、七分管”，必须坚持工程建设和建后管护并重才能使高标准农田长久发挥作用，承担起保障国家粮食安全的“压舱石”职责。2024年中央一号文件从资金要求、长效管护机制建设等方面对加强高标准农田建设管护作出重要部署。2024年江苏省委一号文件也明确提出，“县级以上人民政府每年应当安排一定数量的工程管护经费，鼓励农村集体经济组织、新型农业经营主体、农民等直接参与高标准农田建设管护等”。
“十四五”期间江苏省将新建、改建1500万亩，累计建成5000万亩高标准农田，高标准农田建设管护面临着任务重、要求高、资金需求量大，和管护长效机制不健全等方面的困难与挑战。长期以来，各地对高标准农田建后管护不同程度地存在“重建轻管”“重用轻养”“搭便车”的心态，致使高标准农田日常运营维护不到位，产能功效达不到预期要求，制约了高标准农田建设对国家粮食安全的保障作用。高标准农田管护亟需改变传统的单纯依赖政府和村社的管护模式，构建管护长效机制，创新管护模式，以确保高标准农田长期发挥稳产、保供和增收功能。
一是加快构建高标准农田建后管护管理体制，落实各级主体管理职责。明确各级政府职能部门的管理体制和管护责任，是构建高标准农田建后管护长效机制的前提。要加快构建“省市出政策，县（区）出经费，乡镇出实施，村出力量”五级协同的高标准农田建后管护责任体制，将高标准农田建设管护纳入“田长制”，压实各级“田长”主体责任，形成管护制度合力。
二是加大财政保障力度，引导村集体、农户和新型经营主体等市场主体多元投入。在加大省市财政投入的基础上，以县级政府为主导，健全管护资金政府保障机制。同时充分调动受益主体特别是新型经营主体的积极性，通过财政补助、社会资本引入、村集体公益金提取、村民“一事一议”、经营资产使用者付费等形式多渠道筹集管护资金，保障工程管护资金需求。
三是创新高标准农田管护实施模式，推进管护市场化运作。推广竞争承包管护模式，由乡镇通过公开招标，选择报价合理的专业公司、合作组织或承包人为管护责任单位，实行物业化管理。推广高标准农田规模经营主体管护模式，发挥种粮大户等新型农业经营主体用管一体的优势，由新型经营主体承担相应区域内农田水利工程管护责任。探索“农业保险+管护合作”模式，由县农业农村部门以保险合同方式为高标准农田提供农业保险管护基金，引入保险公司参与农田管护。市场化管护可有效增强高标准农田管护效率，为高标准农田持久发挥效能提供了有力保障。
高标准农田建设管护需要学习和借鉴浙江“万千工程”经验，充分发挥“市场与政府”两方面的作用，因地制宜建立管护长效机制和模式，实现“责任有归属、管理有载体、经费有保障、运行有机制、管护有效益”目标，确保高标准农田长期发挥稳产保供的“压舱石”功能。
粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。2024年中央一号文件将“严格落实耕地保护制度”从2023年的加强农业基础设施中独列阐释，显示了党中央对完善落实耕地保护制度的信心和决心。同时，文件强调要“改革完善耕地占补平衡制度”，这是近年来我国落实耕地高质量保护的重点、难点与突破点。作为兼顾市场机制和政府调控的重要工具，指标交易体系效能高低直接影响耕地占补平衡的可行性、有效性。因此，在新时期、新阶段，有必要进一步完善指标交易体系，提升体系运行效能，助力耕地占补平衡，以此支撑耕地保护和保障粮食安全。
一是厘清指标差异，顺畅“大占补”。按照改革部署，将以往非农建设占用耕地落实占补平衡扩展到各类占用耕地均要落实占补平衡，指标由“小占补”变为“大占补”，但是由于不同地类占补所涉及的利益主体、成本收益、操作难易等存在显著差异，如果采取“一刀切”的交易机制设计，很可能影响指标交易体系效能，制约耕地占补平衡效果。因此，有必要在厘清不同指标类型差异的基础上进一步完善指标交易体系，顺畅耕地“大占补”。
二是立足区域特性，支撑“大平衡”。我国耕地不仅总量有限，并且资源禀赋和供给需求在区域间差异明显，尤其是类似江苏等优势地区还兼具优质良田保护、经济发展引领、生态环境建设等多重任务。因此，有必要从全局视角统筹耕地保护、经济发展和生态建设，立足区域的禀赋差异与功能特性，进一步完善指标交易体系，在政府引导和市场调节的双重作用下，最大化发挥区域主体功能优势，支撑耕地数量、质量和生态的“大平衡”。
三是做好后续管护，切实“大保护”。由于缺乏有效的后续管护措施，部分地区的指标跨区域交易实践中存在复垦耕地撂荒等现象，尤其是在复垦耕地位置不佳、配套设施不到位的地区，虽然耕地数量、甚至质量实现平衡，但却因没人种地未能真正达到保障粮食安全的最终目的。因此，有必要做好后续管护配套，延伸耕地保护管理链条，进一步完善指标交易体系，实现复耕有人种、复种有粮收的“大保护”。
校对 | 张晶
审核 | 郭贯成
中国资源环境与发展研究院简介
南京农业大学中国资源环境与发展研究院，江苏省高端智库培育单位，以南京农业大学土地资源管理、公共管理以及经济、资源、环境等相关国家级重点学科平台群为核心，优化组合国内外相关高校院所的学科和专家资源，以现代化进程中土地及自然资源管理和生态环境治理为重点，深入研究中国尤其是长江经济带绿色发展的趋势与政策，为国家实现“两个一百年”奋斗目标总结经验，探索中国特色的可持续发展道路。
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