2012年2月《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五条明确提出“国家鼓励利用信息网络进行电子招标投标”，2013年2月4日，国家八部门联合发布《电子招标投标办法》，经过十几年的发展，电子招投标全流程化服务已逐步完善。政府采购过程中使用电子招投标的方式能够通过信息技术手段对招投标全过程进行监督管理，及时发现招投标过程中出现的违规违法行为。本文针对当发现2家供应商存在文件制作机器码相同的情况时，能否直接认定为串通投标进行分析，以期在处理此类政府采购投诉事项时进行参考。
1
政府采购招投标中的文件制作机器码
文件制作机器码是指生成投标文件所使用电脑的MAC地址、CPU序列号、硬盘序列号、主板序列号、IP地址等所有与此电脑相关的硬件标识号码。MAC地址是唯一标识网络设备的地址。每台电脑，在设备出厂时就确定一个唯一的MAC地址，存储在网络接口卡中。硬盘序列号是指硬盘制造商提供的唯一的标识硬盘的字符串，相当于硬盘的“身份证”。CPU序列号，是电脑中央处理器内部的一个唯一且不可修改的编号。主板序列号是主板上的唯一标识码。IP地址是用于标识互联网或本地网络中设备的逻辑地址，具有唯一性，即每个设备在同一时间内只能拥有一个IP地址。MAC地址、硬盘序列号、CPU序列号、主板序列号都一致时，能够证明投标文件出自同一台电脑，当IP地址也一致时，能够证明投标文件由同一台电脑制作并在同一时段进行上传。
2
以文件制作机器码相同
认定串通投标的规定
《江苏省国有资金投资工程建设项目招标投标管理办法》第十八条规定，不同投标人的电子投标文件出自同一台电脑的，视为投标人相互串通投标。
《上海市建设工程招标投标管理办法》第二十四条规定，不同投标人使用同一台电脑或者同一加密工具编制投标文件，视为投标人相互串通投标。
《义乌市工程建设项目招标投标管理办法》第四十七条规定，不同投标人的投标文件由同一台电脑编制或者同一台附属设备打印的，视为串通投标行为。
2019年2月，湖北省住房和城乡建设厅、湖北省公共资源交易监督管理局对三家公司的投标文件“文件制作机器码”一致，否决其投标，并在全省范围内予以通报。
2019年3月，河南省发展和改革委员会《关于对〈关于认定投标人投标文件制作机器码一致视为串通投标行为的请示〉相关问题的批复》中明确，评标环节显示“投标文件制作机器码一致”预警信息的，涉嫌串通投标的投标人，如果其是否串通投标的认定结果不影响最终中标结果的，请按规定做好中标公示；如果其是否串通投标的认定结果可能会影响最终中标结果的，在行政监督部门作出明确认定前，应当暂停招标投标工作。招标人在招标文件中明确规定“投标文件制作机器码一致”可直接废标的，依照招标文件执行，按串通投标的认定结果不影响最终中标结果做好中标公示。
《宁夏回族自治区招标投标管理办法（2019修正）》第二十四条：除《中华人民共和国招标投标法》第三十二条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十九条、第四十条规定的投标人相互串通投标的情形外，有下列情形之一的，应当视为投标人相互串通投标：（一）不同投标人编制的投标文件存在两处以上相同错误的；（二）不同投标人的投标文件由同一投标人编制或者打印、复印的；（三）不同投标人的投标文件由同一投标人送达或者分发的；（四）参加投标活动的人员为同一项目其他投标人的在职人员的；（五）不同投标人的法定代表人或者委托代理人、项目负责人、项目总监等人员有在同一单位缴纳社会保险的；（六）不同投标人的投标保证金由同一自然人、法人、其他组织账户或者同一账户资金缴纳，或者不同投标人的投标保证金从各自的基本账户转出，但所需资金来自同一自然人、法人或者其他组织账户的；（七）不同投标人参与同一项目招标投标活动中，使用的计算机网卡MAC地址、CPU序列号、硬盘序列号、加密锁序列号等信息相同的。
通过上述规定可知，在电子招投标过程中文件制作机器码一致的情形已有地方性法规、文件明确规定视为串通投标，但政府采购领域暂无明确规定。
3
文件制作机器码相同
应当认定为串通投标
如果两份投标文件的文件制作机器码显示MAC地址、CPU序列号、硬盘序列号、主板序列号都相同的情况下，能够证明两份投标文件是由同一台电脑制作，如IP地址也相同，即五码一致，则证明两家供应商上传投标文件也在同一个时间段。但《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十七条规定的不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制，视为投标人串通投标，其投标无效。故当行政主管机关收到政府采购供应商五码一致情形时，需要按照行政执法程序进行相应的调查。
在收到政府采购电子招投标平台提供的文件制作机器码一致的公函后，行政主管机关一般调查方式是通知相关供应商、投标文件制作人到场询问情况并制作笔录。往往供应商或投标文件制作人会有各种理由来回答为什么文件制作机器码一致，如：电脑异常或电脑配置不够，A供应商使用B供应商的电脑进行制作并上传投标文件；A供应商文件制作人不会使用电子投标文件制作软件，因AB供应商在一栋写字楼里办公，员工之间互相帮助导致文件制作机器码一致等，但此类理由除供应商及其员工陈述外，无法提供相应证据。
行政主管机关不同于公安机关，技术手段有限，调查方式只能通过对政府采购当事人进行询问、制作笔录，找相关主体进行调查获得书面材料，到现场进行走访调查。不能严苛要求行政主管机关去调查电脑是否异常是否无法正常使用，亦不能调查不同供应商的员工是否存在其他联系，是否存在私下串通的情形。对于供应商不承认存在串通行为的，应当要求供应商提供证据来证明文件制作机器码一致并不是串通行为导致。供应商在限定时间内无法提供相应证据的，行政主管机关依据文件制作机器码一致的情形，应当认定不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制，视为投标人串通投标，进行相应行政处罚。
4
文件制作机器码相同
应当认定为恶意串通进行处罚
《中华人民共和国政府采购法》第七十七条明确规定：供应商有下列情形之一的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（三）与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通的；供应商有前款第（一）至（五）项情形之一的，中标、成交无效。虽然该条款专门强调了“恶意串通”，但笔者认为串通不存在恶意或非恶意之分。串通投标的目的就是为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商，其结果就是侵害其他供应商的合法权益，扰乱政府采购秩序，该行为不应当存在善意一说。该条款中使用恶意可理解为概括性表述，与刑法中串通投标罪相呼应。
当文件制作机器码一致的供应商无法提供证据合法合理解释时，行政主管机关应当以文件制作机器码一致认定供应商之间存在串通投标，并依据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条进行相应处罚。
文稿/王 璐 审核/暴 成
作者介绍
王 璐
宁夏方和圆律师事务所一级合伙人
银川律协农业与农村工作委员会副主任
中卫市沙坡头区人民政府特邀法律顾问
专业领域：政府法律服务、民商事争议解决
从业以来，先后为宁夏回族自治区人民防空办公室、银川市城市管理局、贺兰县人民政府、贺兰县金贵镇人民政府、西夏区土地整理中心、西夏区兴泾镇人民政府、盐池县人民政府、盐池县财政局、宁夏银星能源股份有限公司、国家电投五凌电力宁夏分公司、国家电投集团宁夏能源铝业科技工程有限公司、国家电投集团宁夏能源铝业青鑫炭素有限公司、青铜峡铝业股份有限公司宁东分公司、青铜峡铝业股份有限公司青铜峡分公司等政府、事业单位、国有企业提供常年法律顾问服务，办理大量行政诉讼案件，多次参与地方性法规修订。
宁夏方和圆律师事务所成立于1985年3月，是宁夏最早的国办所之一。1999年10月，改制为普通合伙制律师事务所；2018年8月，改制为宁夏首家特殊的普通合伙制律师事务所；2020年12月，成立宁夏方和圆（吴忠）律师事务所，现共有执业律师、实习律师及工作人员170余名，其中执业律师超过140名，党员50余名。
2021年9月，方和圆荣获中国律所最高荣誉“全国优秀律师事务所”称号。同时具有自治区高级人民法院一级破产管理人资格，是银川市破产管理人协会副会长单位、是自治区级妇女儿童维权工作站、银川市国家营商环境评价工作优秀配合单位，曾4次获评“自治区优秀律师事务所”，连续8年获评“银川市优秀律师事务所”。
三十多年的发展中，方和圆始终坚持“打造宁夏一流示范所，争创全国优秀品牌所”的建所目标和“党建立所，文化固所、专业兴所、人才强所”的战略方针，在政府法律服务、破产与重组、建设工程与房地产、金融与证券等核心业务领域具备行业领先优势，已成为业内知名的规模化、专业化、品牌化的综合性法律服务机构，在西部地区享有盛誉。
— 银川所 —
联系电话：0951-3803066/3803055
地址：宁夏银川金凤区阅海路35号银基大厦10-11F
— 吴忠所 —
联系电话：0953-5088222
地址：宁夏吴忠市红寺堡区燕然银都4-101
