中国政法大学李曙光教授近日在《中国银行业》杂志发表文章，对金融法制定的立法目标、应遵循的基本原则与国际经验、制定时可能面临的问题以及其法律结构与基本制度框架等进行探讨。
文章建议，金融法的立法目标应包括以下方面：界定金融及其活动的内涵与法律性质，规范金融主体行为，明确中央金融委员会及金融管理部门的法律地位，促进金融创新发展与金融强国建设，保护金融经营者与消费者的合法权益，保障金融安全与维护金融市场秩序，将所有金融活动纳入监管体系，并防范系统性金融风险。
制定金融法应该坚持六项基本原则：一是坚持党管金融原则，坚持党中央对金融工作的集中统一领导；二是坚持市场化法治化原则；三是服务实体经济原则；四是坚持专业性与底线思维原则；五是坚持“五大”监管原则；六是坚持数字化智能化监管原则。此外，金融法的立法路径应遵循采用模块化的方法构建该法律体系、原则导向与规则细化并举。
2024年7月21日，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）全文正式公布，其中提到了一项重要金融立法任务——“制定金融法”。《决定》强调，制定金融法旨在通过立法手段明确金融活动的行为准则，规范市场秩序，保护金融消费者权益，防范系统性金融风险。这一举措将填补现有金融法规体系中的空白，提升金融监管的法律效力，确保所有金融活动都在法律的框架内有序进行，是落实党的二十大报告和2023年中央金融工作会议精神、实现建设金融强国目标的重要步骤。制定金融法是金融领域的一件大事。金融法立法目标是什么？制定应遵循的基本原则与国际经验是什么？这部法律制定时可能面临的问题，以及其法律结构与基本制度框架是什么？本文拟对以上几个问题谈点不成熟的看法。金融法原本在法学学术界被理解为法学学科下的一个分支学科体系，它指的是一系列有关金融领域的法律法规。而《决定》中提出的“制定金融法”，显然是要制定一部专门的法律。那么，这部法律的立法定位与目标是什么呢？金融是国民经济的血脉，是国家核心竞争力的重要组成部分。改革开放以来，我国金融事业发展迅速，为国民经济社会发展起到支撑作用。同时，金融法治体系建设也取得长足进步，《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》《信托法》《存款保险条例》等法律法规的制定，初步奠定了中国特色的金融法治体系的基础，并在各自的领域中发挥着重要作用。党的二十大与2023年中央金融工作会议提出了建设金融强国的战略目标，这对金融法治提出了更高的要求。毋庸讳言，随着金融市场的迅速增长，金融领域各种矛盾和问题相互交织、相互影响，经济金融风险隐患仍然较多，金融领域的不规范现象层出不穷。现有的法律法规体系基于传统的条块监管理念和体制，对金融市场的新情况和新问题显得有些力不从心。一些金融立法过于简单，缺乏细致性，部分金融法律法规制定于十几年前，已经显得过时且不适应当前的发展，特别是对于近年来新兴的金融行为、金融业态以及类金融现象，现有的法律法规涉及较少，存在监管和立法的空白。因此，制定一部与社会主义市场经济体制与金融体系相适应的金融基本法，显得尤为必要和重要。金融法的立法定位是作为金融法体系的母法、基础性法律，还是基本法？这部法律的名称应为金融法、金融基本法，还是金融监管法？这部法律与《金融稳定法》以及其他金融领域的法律之间的关系如何？这些问题在学界尚在思考和讨论。我认为，如果这部法律应定位为金融法律体系的母法，即所有金融法律法规必须遵循的基本法，则可将法律名称定为“金融法”。根据党的二十届三中全会《决定》的含义，这部法律也可以定位为金融基础性法律，旨在界定和规范金融机构、金融活动及金融行为，保护金融经营者与消费者的合法权益，则可将法律名称定为“金融基本法”。如果该部法律侧重于全面监管各类金融活动，则可将法律名称定为“金融监管法”。此次金融法立法的目标应满足以下四个方面的需求：适应金融发展创新的形势、回应金融监管体制改革的需求、支持金融强国战略的目标以及防范和化解系统性金融风险。因此，建议金融法的立法目标应包括以下方面：界定金融及其活动的内涵与法律性质，规范金融主体行为，明确中央金融委员会及金融管理部门的法律地位，促进金融创新发展与金融强国建设，保护金融经营者与消费者的合法权益，保障金融安全与维护金融市场秩序，将所有金融活动纳入监管体系，并防范系统性金融风险。有专家提出，既然要制定金融法，那么《金融稳定法》的制定可能就不再必要，因为这两部法可能存在内容重叠，制定两部法可能浪费立法资源。我认为，金融法和《金融稳定法》的立法目标是完全不同的。金融法的立法目标是为金融机构、金融活动和金融行为提供一般性准则，重点在于保护金融经营者和消费者的合法权益，而《金融稳定法》的目标是防范、化解和处置重大金融风险与系统性风险，重点在于相关的措施和司法程序的衔接。此外，《企业破产法》正在修订，拟设立金融机构破产专章，旨在为处置金融风险提供严格的司法程序。这三部法律的立法目标各有侧重，自然不存在取代或重复的问题。金融法的制定应秉承以下指导思想：首先，它应体现中国特色，同时吸收国际金融立法的先进经验，以构建一部符合我国国情的金融基本法。其次，该法律的制定应旨在准确把握新时代金融发展的趋势和规律，以此推动我国金融领域的实践创新、理论创新和制度创新。为此，制定金融法应该坚持几项基本原则。坚持党管金融原则，坚持党中央对金融工作的集中统一领导。党的二十大与中央金融工作会议提出做好金融工作必须坚持和加强党的全面领导，要深刻把握金融工作的政治性、人民性，以加快建设金融强国为目标，坚定不移走中国特色金融发展之路。这是金融法立法必须坚持的首要原则。坚持市场化法治化原则。金融法立法应坚持市场化和法治化原则。鉴于金融具有高度的经济市场属性，应充分发挥市场机制的作用，强调公平竞争和诚实信用，以优化金融市场环境，使市场在资源配置中发挥决定性作用。然而，金融创新具有双重特性，若缺乏必要的规范，可能引发风险。因此，应充分发挥法治的根本保障作用，稳定预期，并推动金融强国战略的实施，同时有效防范和化解系统性金融风险。服务实体经济原则。金融的根本宗旨是服务实体经济和新质生产力。实体经济和新质生产力是国民经济发展和现代产业体系构建的基础，也是金融的根基。服务实体经济是金融的基本职责，同时也是金融竞争活力的源泉。金融法的制定应坚持金融服务实体经济的原则，防止金融脱实向虚，遏制金融泡沫和风险行为，并提升金融对实体经济的赋能水平。坚持专业性与底线思维原则。金融的专业性体现在其活动、产品和服务不仅种类丰富，而且具有独特的发展和运行规律。金融关注资金的流动性和投资效益，且技术含量较高。此外，风险防范始终是金融行业的底线思维。金融法的制定应坚持底线思维原则，维护国家金融安全，防控金融风险，确保不发生系统性风险。坚持“五大”监管原则。金融法的制定应坚持以下五大监管原则：第一，强调风险为本，强化对金融机构的监管；第二，依法将所有金融活动纳入监管范围，保护金融消费者的合法权益，并强化行为监管；第三，坚持“同一业务、同一标准”原则，强化功能监管；第四，坚持“实质重于形式”原则，实施穿透式监管；第五，围绕金融机构的全生命周期、金融风险的全过程以及金融业务的全链条，实施持续监管。坚持数字化智能化监管原则。近年来，金融业的飞速发展带来了科技金融、互联网金融、数字金融和智能金融等新概念。在数字化转型过程中，金融机构和金融活动面临数字产权不清晰、数据治理不完善、平台金融不规范、虚拟货币难以监管以及反洗钱压力大等一系列问题。金融法的制定应坚持数字化、智能化监管原则，依法推动金融数字化、智能化转型，实现法律与金融数字化、智能化发展的互动。金融法的制定应既基于本国实际情况，也借鉴国际金融立法的经验。过去三十年来，金融立法的统合发展已成为趋势。在金融自由化和混业经营潮流的影响下，英国于1986年进行了“大爆炸”式的金融改革，出台了涵盖证券、期货、保险等金融服务行业的《1986金融服务法》（Financial Services Act 1986）。美国国会于1999年通过了《金融服务现代化法》（The Gramm-Leach-Bliley Act of 1999），将大量的金融法律规范整合为一部法律文件。随后，日本和韩国也相应出台了《金融商品交易法》（Financial Instruments and Exchange Act）和《金融投资服务与资本市场法》（Financial Investment Services and Capital Markets Act）。从国际经验来看，一个重要的立法经验是实现金融法的统合化发展，这有助于提高金融法律的效率，避免重复和低效的交叉立法规范，同时更好地保护金融消费者的合法权益，维护金融市场秩序，优化金融资源配置，并填补法律的空白和漏洞。另一个重要的金融立法经验是明确立法目标，并与所规范的市场领域密切相关。比如，英国的《金融服务与市场法》旨在规范金融服务行业和市场，确保市场的公平、透明和高效运作。该法律赋予了英国金融服务管理局（Financial Services Authority，FSA）广泛的监管权力，以监督金融机构的行为，保护消费者权益，并维护金融市场的完整性。日本的《金融商品交易法》则着重规范金融商品交易，包括证券和衍生品等金融工具，旨在确保金融交易的公正性和透明度，防止市场滥用行为。金融法的制定是在我国已初步形成金融法律体系的基础上进行的，同时一些重要的金融法律也在全国人大规划的立法或修订过程中。因此，金融法的立法路径可以采用嵌入式立法模式，兼顾原有规划与新需求，同时推进。一方面，全国人大的金融立法和修法计划应正常进行；另一方面，金融法的起草需要以金融基本法的定位为基础进行顶层设计，同时妥善处理与现有金融法律法规及规划立法的关系，为未来的立法提供明确的遵循准则和空间。采用模块化的方法构建该法律体系。要考虑金融法在完善金融法律体系中的意义及其地位，通过识别金融法律体系的核心要素，如金融机构、金融市场、金融基础设施、金融工具、金融交易和金融法律责任，将这些要素视为独立但相互关联的模块。在确定金融法在法律体系中的定位后，每个模块应专注于特定的法律问题，形成一个既独立又协调的法律法规体系。这种结构有助于提高法律的适用性和针对性，同时减少法律法规之间的冗余和冲突。原则导向与规则细化并举。通过分层立法结构推进金融立法。顶层构建基本框架，中层制定主要制度与程序，下层明确具体操作规则。法律基本原则，如市场化法治化、问题导向和实质重于形式，应在法律文本中明确列出，这些原则条款具备较高的抽象性和普遍性，为法律解释和适用提供基础，指导法律的实施和价值取向。在这些原则条款的基础上，应进一步制定具体的制度程序和操作规则，明确金融机构和市场参与者的权利、义务和责任，以及监管机构的职责和监管方法。由于各国金融发展的水平、市场结构、发展阶段和市场成熟度各异，金融监管的哲学和历史背景也存在较大差异，因此各国金融法立法的重心也有所不同。我们应结合我国的国情和金融立法目标，借鉴国际金融立法的相关经验，来起草这部具有深远意义的金融法。综合考虑，建议我国金融法的主要制度框架可以设计为：1.总则：确立本法的立法目标、关键定义、调整范围和基本原则。2.监管架构：2023年3月中共中央、国务院发布的《党和国家机构改革方案》对金融监管体系进行了重大调整，包括成立中央金融委员会、中央金融工作委员会、国家金融监督管理总局，深化地方金融监管体制改革，将中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构，以及推进中国人民银行分支机构改革。金融法应为这些改革提供法律支持，确立新监管体系的法律地位。另外，还应确保监管机构有权对所有金融机构和金融活动进行风险为本的监管。3.金融机构与服务规范：规定金融机构的定义、法律地位、资质要求、业务规范、内部管理和风险控制标准。引入兜底条款，确保任何从事金融活动的实体，无论其是否被明确定义为金融机构，都受到相应的监管。同时引入“同一业务、同一标准”原则，确保不同金融机构在提供相同或相似服务时受到一致的监管。4.金融市场基础设施：规范金融交易平台的建立标准、运作机制及监管要求。同时打通监管穿透机制，确保监管能够覆盖到金融活动的实质内容。5.金融产品及市场运作：包括金融产品的分类、上市规则、交易流程和市场准入制度。增加兜底条款，使得金融产品全覆盖监管。6.金融经营者权益：规定金融经营者应遵循市场原则，全生命周期中自主、合规经营，以及公司治理和信息披露的要求。并且，增加对金融创新带来的新型经营者行为的具体规范。7.金融消费者权益保护：强调信息公开，确保金融消费者的知情权、选择权，并制定相应的保护措施。强化行为监管，确保金融机构在销售和提供服务过程中的行为符合保护消费者权益的要求。8.市场秩序：禁止市场操纵、欺诈和其他不公平交易行为，保障交易的公正性，并细化对新型市场操控行为（如高频交易）的规定。并且，实施持续监管，确保市场秩序的长期稳定。9.争议处理机制：建立金融争议的调解、仲裁和司法解决途径，考虑金融创新带来的新型争议，提供更加灵活和高效的争议解决机制。10.金融监管的国际合作：包括金融监管信息的沟通共享、行政监管合作、执法合作与司法合作，强调在国际金融监管中维护国家利益和金融安全的重要性。11.法律责任：明确违反法律规定所承担的法律后果，涵盖行政责任、民事赔偿责任和刑事责任。另外，增加针对金融创新带来的新风险的法律责任条款。通过以上制度设计，金融法根据党的二十大与中央金融工作会议精神，根据我国金融发展的新形势及金融监管体制的重大改革，整合现有金融法律法规规章和规范性文件中的核心规则和普遍适用的原则，将其提升至法律层面，确保法律的权威性和指导性，实现对不同金融领域的监管规则协调统一，消除监管差异，避免监管套利，确保金融市场的公平竞争和一致性监管，有效识别现有监管体系中的空白区域，针对新兴金融活动和创新金融产品，制定相应的监管规则，确保所有金融活动都在监管框架内进行，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。本文系国家社科基金重大项目“防范系统性风险与健全金融稳定长效法律机制研究”（23&ZD157），以及北京市社会科学基金重点项目“营商环境法治化与破产法现代化研究”（22FXA004）的阶段性研究成果。本文原载于《中国银行业》杂志2024年第9期。
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