低空经济作为新质生产力的重要载体，本质上是新一轮科技革命成果与航空业的融合裂变。低空经济的监管既要遵循数字经济的一般要求，也要重视航空安全的特殊性。本文基于数字时代新兴业态治理体系重构的理论与实践，在深入梳理低空经济特点的基础上，提出低空经济治理体系构建的总体性建议。
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数字经济时代，新技术、新产品、新业态不断涌现，正不断推动监管主体、理念和工具等要素的持续重构。低空经济作为新质生产力的重要载体，本质上是新一轮科技革命成果与航空业的融合裂变。因此，低空经济的监管既要遵循数字经济的一般要求，也要重视航空安全的特殊性。监管，作为一个在社会科学领域广泛应用的概念，是指政府为纠正市场失灵、维护社会秩序、确保法规执行等采取各类规范、约束行为过程的统称。但在数字经济时代，监管主体已不再局限于传统政府机构，而是向多元化方向发展，数字经济领域的监管范围也随之扩大。数字经济监管重构的理论成果可概括为：监管主体的多元化及主客体地位关系的变化，数字技术解决老问题、产生新问题导致监管范围的动态调整，监管工具的数字智慧化以及监管理念统筹发展与规制等。这些理论成果都为低空经济等新兴业态的治理提供了有益参考，也为全球数字经济监管体系的完善和发展贡献了中国智慧和中国方案。以下，我们将结合电信业央地协同监管、网约车平台治理以及数字政府建设等实践案例进行介绍和分析。电信业央地协同监管与民航业类似，因设施投资大、服务基本民生、关乎国家主权和国家安全等，电信业也属于自然垄断行业，同样经历了政企分开、合并重组、引入竞争等放松管制改革。在改革过程中，电信业监管建立起了按业务属性、业务地域二维划分的行业与地方协同模式。根据《中华人民共和国电信条例》，电信业务分为两类：提供公共基础设施、公共数据传送和基本通话服务等基础业务，电子邮件、互联网接入、电子数据交换等增值业务。其中基础业务的准入、互联、资源由行业主管部委负责监管，而增值业务则根据业务覆盖是否超过一省地域分别由主管部委、省级管理机构负责监管，试办新业务由省级管理机构进行备案管理。在具体执行中，行业政府重点负责规章标准制定和指导，地方管理部门的监管则侧重于与消费者关系密切的收费、服务质量以及城乡发展密切联系的电信基础设施建设。国家对网约车平台的监管经历了宽松发展（2012-2016）、套用出租车监管的集中治理（2016-2018）、不适规则修补（2018-2021）和面向数据算法的新监管（2021 至今）4个阶段，其经验主要有：一是包容性，即在新业态产生初期提供宽松的发展环境；二是动态性，要根据新技术、新业态带来的新问题及时调整治理范围；三是长期性，由于认知的螺旋式发展决定了监管改革的渐进性，一次改革的终点又成为引发下一轮改革的起点。学界对数字时代政府监管转型认为，主要驱动力包括数据要素化带来的体制机制变革要求、互联网平台双边市场带来对传统单边监管的挑战、由分散式监管向整体监管转变的智慧化要求、产品服务快速迭代下的动态性要求4大因素。这些因素，首先要求监管机构的整合、协同，其次要求监管内容向数字产品服务不断拓展，再次是监管方式逐步向远程、移动、预警式转变，最后是监管结果能够接受公众监督评价。
低空经济既面临一般性治理重构的共性问题，也存在一些独有的挑战，主要包括：治理目标多元，统筹要求高。首先，低空经济作为重要的战略产业、未来产业，需要对其健康有序发展进行引导规范。其次，飞行运行关乎乘客的生命安全、重大财产安全，影响地面第三人安全；城市低空运行对公共秩序有较大影响，需要维护公共安全；航空安全关乎“国之大者”，事关国家主权和国家安全。第三，低空产品和服务还涉及市场秩序和消费者保护，需要对市场缺陷及时纠正。参与主体多样，社会属性强。从主体看，运行要素包括航空器、人员、空域和运营人、基础设施等，管理主体涉及军航、民航、发改、工信、公安、市场监管等部门；从层级看涉及从中央国家机关到省、市、县多级政府；从业态看，低空经济广泛服务于国民经济三次产业、民航驾驶员培养和应急、警务、海关等公共服务，覆盖社会生活的方方面面；从地域看，低空经济应用场景遍及全国各地，利益相关方包括公众、政府部门、企事业单位、社会团体、科研机构等。运行差异显著、融合难度大。当前低空运行可分为两大类：一类是使用有人驾驶、燃油动力航空器，依托物理基础设施，以人为决策核心的传统运行；另一类使用无人驾驶、绿色能源航空器，重点依托数字基础设施，以人工智能为决策核心的数字运行。在未来很长的一段时间内，数字运行难以完全替代传统运行，两者将长期并存，但由于底层逻辑和运行规则的根本性差异，彼此之间难以实现意图交互。随着绿色、智慧、物联技术的进步，二者差异日趋增加，融合难度大。![]()
综上，笔者认为低空经济的监管体系建设需要遵循协同、智慧、敏捷3大基本原则。国务院办公厅《关于促进通用航空业发展的指导意见》指出 , 要“建立跨部门、跨领域的通用航空联合监管机制”，国务院、中央军委《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》强调“协同监管”原则。一方面，各行业、各层级政府部门在无人驾驶航空管理分工已初步形成，需进一步促进权责统一，如：行业政府可探索在建立健全标准规范前提下将涉及价格、服务等消费者保护的监管事项和基础设施规划、建设审批事项下放地方政府，探索建立非载客低空运行业务的行业与地方协同安全监管等。另一方面，协同监管已不限于联合执法、联席会议等传统方式，目前各部门、各地方均已建立了独立、异构的政务系统，通过统一平台实现数据共享是现阶段开展监管的重要基础，数据交换是推进协同监管的现实路径。低空运行至少包括 3 个层次——生产层的飞行前、飞行中、飞行后，这与传统民航生产活动并无二致，实体层包含航空器、驾驶员、起降场等物理基础设施。特别的，数字航空离不开CNSI新型基础设施和各类系统、平台构成的数字智慧设施，同时需要数字底座、数据计算、数据执行，共同组成的数据层。因此，监管对象既应包括人、机等实体，也包含算法公平性、算力可靠性，还包括数据安全。监管对象向算法、算力和数据的拓展，需要监管工具向智慧化、预警式转变。![]()
低空经济的生态体系创新是“破”“立”持续交织的过程，即不断地解决旧问题、产生新问题，这要求低空监管能够根据新技术的不断应用，精准识别主要矛盾的动态变化，具备快速迭代调整的能力。如同网约车平台通过技术手段已基本解决绕路、加价等传统问题，同时带来了价格歧视、隐私侵犯等新问题，无人驾驶技术允许航空器运营人不通过管制员实现同一航路上多架机的间隔调配并在终端区有序进近，但同时产生了无人驾驶航空器对传统空域用户的影响，即“有人无人协同”问题。而当新技术解决协同运行难题后，也会带来又一个新问题，有效的治理体系必须能够精准识别矛盾的变化并快速迭代。![]()
基于协同、智慧和敏捷三个原则，我们提出了现阶段低空经济监管体系构想。从主体和职责看，各方关系可概括为地方主责、行业指导和市场引领：地方政府负责低空经济发展促进，规划建设基础设施，并接受行业政府的授权或委托承担具体监管任务；各行业部门依据职责通过规章标准指导低空经济发展，其中军方负责空域规则的制定和空域管理，民航负责人、机、运行和空管等管理，工信主管生产制造，公安查处违法飞行，市监负责标准规范。各方职责不是一成不变，可以根据需要及时调整。目前各部门、各层级正在逐步建立监管系统平台，协同体现在各个独立的平台与国家统一平台的实时交互。低空经济作为一种经济形态，价值的创造、交换和循环都要在市场中完成，因此必须发挥市场在资源配置中的决定性作用和发展中的引领性地位。（作者单位：中国民航管理干部学院）
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