6万亿政府化债给地方国企带来的机会和影响

文摘 2024-11-10 09:29 河北

“ 6万亿毕竟只是债务置换，地方政府债务率会继续增加，以时间换空间，是应对当前经济不振的财政措施。对于当前政企未清的地方国企而言，是深化市场化改革、健全现代化企业制度的前置条件。”

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6万亿政府化债资金带给地方国企三大机会

2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议闭幕，会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议。

议案提出，截至2023年末，全国地方政府隐性债务余额14.3万亿元，含隐性债务在内的全国政府负债率（债务余额/GDP）为67.5%。当前财政增长不及预期，国务院提出增加6万亿地方政府债务限额置换存量隐性债务，以保证在2028年前完成存量隐性债务全部化解完毕的任务。

财政部部长蓝佛安8日在新闻发布会上表示，从2024年开始，我国将连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。再加上这次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。

十四届全国人大常委会第十二次会议提出的化债举措，对地方国企形成三大机会：

一是地方政府专项债发行规模有望继续扩大、投向领域有望进一步拓宽。新增专项债除了支持近期中央传达的用于土地收储，以及收购存量商品房用作保障性住房方面之外，还能够直接置换存量隐性债务。地方国企以服务、施工等角色而非投资主体角色参与专项债项目的机会有望增加。

二是地方国企使用政府专项债资金的路径有望进一步明确。由于隐性债务偿债责任主体基本是地方国企，10亿元地方政府债务置换隐性债务的落实路径，很可能通过地方政府新增政府债务资金，直接置换地方国企纳入监测范围的各类隐性债务。从《政府投资条例》来看，由于专项债只支持政府投资项目，因此原则上专项债资金只能作为资本金注入、投资补助等方式进入国企投资的经营性项目。出于化债的需要，对于地方国企存量债务，可能会通过资本金注入、投资补助等方式进行置换，地方国企债务率有望降低。

三是地方政府和地方国企的关系有望进一步理顺。隐性债务需要化解，长远来看更要防范新增债务，形成地方政府隐性债务的主要方式包括代政府借款、政府担保、政府购买、抵押储备土地和公益性资产借款、过去不规范的PPP项目等，背后的核心是地方国企承接了本应由政府实施的公益性项目和基础设施项目的投资角色。化债背景下，后续有望进一步出台规范地方国企融资、推进市场化改革的政策，支持地方国企剥离政府融资平台角色。

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增加地方政府债务限额化解地方隐性债务的逻辑

2018年国务院非公开发布了27号文《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，对地方政府隐性债务首次给出指导性定义，即地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。

涉及增加地方政府隐性债务的项目通常有以下特征：承诺固定回报或最低收益；以融资平台公司或企事业单位名义举债，地方政府统一使用、归还；完全依赖政府补贴或政府财政性资金为还款源，且政府补贴支出事先未纳入地方预算管理。归结起来可概括为：偿债责任主体非地方政府，实质还款来源却是财政资金。

增加地方政府债务限额，偿债主体没有改变，依然是地方政府。所谓地方政府债务限额，《中华人民共和国预算法实施条例》规定，各省、自治区、直辖市的政府债务限额，由财政部在经全国人大或其常委会批准的总限额内，提出方案报国务院批准。因此，各地债务限额相当于纳入预算管理，此次十四届全国人大常委会第十二次会议相当于批准调整了地方政府债务总限额。也为国企债务置换为利率更低的政府债务打开了操作空间。债务总体没有降低，只是由企业的“隐性债务”置换成了政府的“显性债务”。

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我国政府债务水平和化债举措

广义的政府债务由国债、地方政府债和隐性债务构成。我国地方政府债务又分两部分，违规举债产生的“隐性债务”和合法合规举债产生的地方政府债务即“显性债务”。“显性债务”是指在全国人大确定的法定限额之内，由地方政府承担偿还责任的政府债务，主要由地方政府公开发行的一般债券、专项债券和少量非政府债券形式的存量政府债务构成。

根据国际货币基金组织统计数据，2023年末G20国家平均政府负债率118.2%，G7国家平均政府负债率123.4%。同期我国政府全口径债务总额为85万亿元，其中，国债30万亿元，地方政府法定债务40.7万亿元，隐性债务14.3万亿元，政府负债率为67.5%。

地方性债务规模快速增长，债务压力不断提升，2015年化债大幕开启并一直持续至今，第一轮化债为2015年至2018年，彼时《中华人民共和国预算法》修订后，通过发行地方政府债券，置换存量地方性债务。第二轮化债从2018年至今，彼时隐性债务激增，在化解隐性债务存量的基础上，严控隐性债务增量，此次6万亿政府化债举措的提出，背后依然是通过发行地方政府债券，置换存量隐性债务。

根据2018年8月财政部印发的《地方全口径债务清查统计填报说明》第十五条，隐性债务化解包括六大途径。安排财政资金偿还；出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；利用项目结转资金和经营收入偿还；合规转化为企业经营性债务；通过借新还旧、展期等方式偿还；采取破产重整或清算方式化解。

政府债务化解无外乎一是控增量、减存量，包括严控专项债项目审查，通过发行特殊再融资债券进行置换等；二是降成本、拉展期，包括借新还旧、展期等方式对地方政府隐性债务等进行置换；三是强监管、清市场，主要是理清政府和市场之间的关系，进一步促进地方融资平台建立市场化、现代化企业运行机制。

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增加地方政府债务限额置换存量隐性债务对地方国企的影响

积极影响是企业债务置换为政府债务的可操作空间有望打开。以河南为例，2024年6月26日，河南省财政厅拟发行520亿元专项债，其信用评级报告披露，用途就是化解存量债务。建议地方国企及时梳理自身债务，争取获得更多额度支持化债，降低企业财务成本。

另一方面，地方国企可能面临更加严格的债务监督和企业转型压力。地方国企应进一步实施政企分离改革，实现市场化运作，剥离承接公益性项目角色。坚决防范新增地方政府隐性债务。

《关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案的说明》提出健全全口径地方债务监测监管体系。对违规新增、虚假化解隐性债务等问题，严肃查处问责并督促限时整改。

同时，全国人民代表大会财政经济委员会关于《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的审查结果报告提出，加快推进融资平台公司改革转型。规范政府和国有企业关系，国有企业依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏。

根据《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号），“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。

由于公益性项目没有收入来源，地方国企作为市场化主体没有立项实施的必要和底层逻辑，且国企投资建设公益性项目必定面临投资资金无法收回的难题。而公益性项目公共产品属性决定了该类型项目建设支出必然由财政资金承担，这种方式很可能构成政府隐性负债。

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