【头条】财政部重磅！直接安排10万亿元

财富 2024-11-08 16:58 湖北

来源：证券时报

直接安排10万亿元！地方政府化债压力将大大减轻

财政部部长蓝佛安在11月8日举行的十四届全国人大常委会第十二次会议新闻发布会上介绍，从2024年开始，我国将连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。再加上这次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。

同时也明确，2029年及以后到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。

蓝佛安表示，政策协同发力后，2028年之前，地方需要消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅下降至2.3万亿元，化债压力大大减轻。

蓝佛安：化债工作思路做出四项根本转变

蓝佛安表示，实施这样一次大规模置换措施，意味着我们化债工作思路作了根本转变：一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变，二是从点状式排雷向整体性除险转变，三是从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。从政策效应看，能够发挥“一石二鸟”作用。

蓝佛安：安排6万亿元债务限额置换地方政府存量隐性债务

蓝佛安表示，安排6万亿元债务限额置换地方政府存量隐性债务，是党中央统筹考虑国际国内发展环境、确保经济财政平稳运行，以及地方政府化债实际等多种因素，作出的重大决策部署，是今年一系列增量政策的“重头戏”。经全国人大常委会审议通过，今天正式向社会公布。这6万亿元债务限额，分三年安排，2024—2026年每年2万亿元，支持地方用于置换各类隐性债务。

蓝佛安：债务置换后将大幅节约地方利息支出，五年累计可节约6000亿元左右

蓝佛安表示，一方面，解决地方“燃眉之急”，缓释地方当期化债压力、减少利息支出。这次置换，近三年密集安排8.4万亿元，显著降低了近几年地方需消化的隐性债务规模，让地方卸下包袱、轻装上阵。同时，由于法定债务利率大大低于隐性债务利率，置换后将大幅节约地方利息支出。我们估算，五年累计可节约6000亿元左右。

另一方面，帮助地方畅通资金链条，增强发展动能。通过实施置换政策：一是将原本用来化债的资源腾出来，用于促进发展、改善民生。二是将原本受制于化债压力的政策空间腾出来，可以更大力度支持投资和消费、科技创新等，促进经济平稳增长和结构调整。三是将原本用于化债化险的时间精力腾出来，更多投入到谋划和推动高质量发展中去。同时，还可以改善金融资产质量，增强信贷投放能力，利好实体经济。

蓝佛安：在解决存量债务风险的同时，必须坚决遏制新增隐性债务

蓝佛安表示，防范化解地方政府债务风险，在解决存量债务风险的同时，必须坚决遏制新增隐性债务。财政部将会同相关部门，持续保持“零容忍”的高压监管态势，对新增隐性债务发现一起、查处一起、问责一起。主要从三个方面发力。

一是监测口径更全。财政部正会同有关部门健全信息共享和监管协同机制，全口径监测地方政府承担偿还责任的债务情况，动态分析、及时预警、防范风险。关于融资平台经营性债务，按照有关要求，金融管理部门已经研究制定了金融支持地方债务化解的政策举措，财政部将积极配合抓好现有金融支持政策落实。

二是预算约束更强。将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，持续加强预算管理，督促地方依法合规建设政府投资项目；对未纳入预算安排的政府支出事项和投资项目，一律不得实施，坚决堵住地方违法违规举债的途径。

三是监管问责更严。强化收集新增隐性债务线索，及时掌握违规举债新手段、新变种，推动监管从事后“救火补漏”向事前“防患于未然”延伸。严格落实地方政府违规举债问责制。

同时，财政部将不断完善地方政府债务管理，加快建立同高质量发展相适应的中国特色债务体系。

许宏才：国务院财政部门将按程序尽早下达分地区限额，地方政府将依法做好债券置换工作

全国人大财政经济委员会副主任委员、全国人大常委会预算工作委员会主任许宏才在会上介绍，11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于批准<国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案>的决议》。《决议》提出，同意财经委审查结果报告，决定批准增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案。为进一步做好地方政府债务风险防范化解工作，审查结果报告围绕精准实施置换债券政策、压实地方主体责任、坚决遏制新增隐性债务、加快推进融资平台公司改革转型、加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制等提出了意见建议。

议案已经全国人大常委会批准，国务院财政部门将按程序尽早下达分地区限额，地方政府将依法做好债券置换工作，各级人大及其常委会将依法做好监督工作。

全面复盘史上4轮化债

来源：熊园观察作者：熊园、穆仁文

事件：10.12财政部表示“拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施”；11.4全国人大常委会会议审议了国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案。

核心观点：本篇报告详细梳理了过去4轮化债的背景、方式、规模、影响，以期为 “近年来力度最大”新一轮化债提供借鉴。

1、回顾看，2015年以来我国共进行了4轮化债：第一轮（2015-2018年），第二轮（2019年-2021年9月），第三轮（2021年10月-2022年6月），第四轮（2023年10月-至今）。

2、对比看，四轮化债的大背景主要是监管驱动和隐债还本付息压力加大，旨在优化地方政府债务结构；方式上主要包括置换债、特殊再融资债、特殊专项债等；规模上最大的是第一轮12.2万亿，后三轮在0.5-2万亿左右、规模相对较小。

3、影响看，四轮化债本质上均是地方政府资产负债表修复的过程，区别在于前两轮化债后地方债务扩张进一步加快，后两轮化债后地方债务扩张有所放缓，主因不同时期“稳增长VS化债”的优先级有差异，也和房地产所处阶段有关。

4、资产看，化债影响最直接是债券市场，直接利好城投债、信用利差可能进一步收窄，对利率债而言，重点关注债务置换规模对流动性的冲击；对权益而言，短期有助于提振风险偏好，实质影响可能更取决于化债之外的配套政策。

正文如下：

1、回顾看，2015年以来我国共进行了4轮化债。第一轮是2015-2018年，地方存量非政府债券债务置换；第二轮是2019年-2021年9月，建制区县化债；第三轮是2021年10月-2022年6月，北京、上海、广东全域无隐债试点；第四轮是2023年10月-至今，全国层面隐性债务置换。

2、对比看：四轮化债的大背景主要是监管驱动和隐债还本付息压力加大，旨在优化地方政府债务结构；方式上主要包括置换债、特殊再融资债、特殊专项债等；规模上最大的是第一轮12.2万亿，后三轮在0.5-2万亿左右、规模相对较小。

第一轮：2015-2018年，地方存量非政府债券债务置换，共发行12.2万亿置换债。2011年-2014年，审计署先后进行了3次全国政府性债务审计，根据审计结果，截至2014年末，我国地方政府一类债务余额15.4万亿，政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务8.6万亿，三类债务共计24万亿。2015年12月21日，财政部发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，指出通过发行地方政府债券置换地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，过渡期为三年左右，开启了本轮债务置换。2015-2018年置换债券累计发行12.2万亿，基本完成既定的存量政府债务置换目标。

第二轮：2019年-2021年9月，建制区县化债，共发行1908亿置换债、6257亿特殊再融资债。2019年3月5日，《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》提出“继续发行地方政府债券置换符合政策规定的债务，全面完成存量债务置换”。这一轮化债以建制区县化债为主，继续通过发行置换债进行，2019年贵州、湖南、内蒙、云南、辽宁等7地区共发行置换债1908亿。2020年建制区县化债范围扩大，通过发行特殊再融资债的方式进行，2020年-2021年9月，重庆、辽宁等25省市共发行6257亿特殊再融资债。

第三轮：2021年10月-2022年6月，北京、上海、广东全域无隐债试点，共发行4539亿特殊再融资债。2021年10月，广东、上海先后召开会议，宣布启动全域无隐性债务试点工作，北京也在2022年预算执行报告中表示已经提前三个月完成全域无隐债任务。具体看，2021年10月-2022年6月，北京、广东、上海分别发行2749亿、1135亿、655亿特殊再融资债。

第四轮：2023年10月-至今，为应对地方债务压力加大，共发行1.7万亿特殊再融资债、1.06万亿特殊专项债。如前所述，2023年底以来，土地财政走弱、地方财政收支平衡压力加大，新一轮债务置换加快推进。2023年7月政治局会议提出要“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”，随后10月特殊再融资债加快落地，2023年10月至今共发行特殊再融资债1.7万亿。除此之外，部分地区在缺乏合意项目的背景下，也将新增专项债额度用于偿还债务，目前缺少“一案两书”的特殊专项债规模也达1.06万亿。

第一轮和第二轮化债之后，经济出现阶段性承压，稳增长优先级提升，地方政府债务加快扩张。第一轮化债是2015年-2018年，期间国内经济处于增速换挡期、结构调整阵痛期、前期政策消化期三期叠加的复杂情况，经济明显承压，地方政府在化债的同时承担了稳增长的重要任务，预算外城投债务扩张速度加快，城投带息债务增速从2015年底的21.8%升至2017年的24.2%。第二轮化债是2019年-2021年9月，这一轮化债力度相对较小，但期间受贸易战、外部冲击等因素影响，经济同样明显承压，地方政府再度承担稳增长的任务，城投带息债务增速在2019年止跌，2020年进一步反弹至19.7%。

第三轮和第四两轮化债之后，经济同样承压，但化债优先级明显提升，叠加地方财政收支平衡压力加大，地方政府债务扩张更加依赖预算内、预算外财政扩张放缓。第三轮化债是2021年10月-2022年6月，这一期间房地产加速下行，经济压力同样较大，但政策对于隐性债务监管明显增强，城投融资增速从高点的20%左右下行至10%左右；第四轮化债是2023年10月-至今，化债仍是地方财政重要任务，同时房地产下行导致土地财政进一步走弱，地方财政收支平衡压力加大，城投扩张进一步放缓，2023年城投平台带息债务规模增速进一步回落至6.7%。

对于债券市场，对信用债而言，化债无疑降低了城投债务风险，2015年-2018年化债期间，10Y城投债信用利差从300BP以上一度回落至100BP附近；对利率债而言，重点关注大规模置换债发行对流动性的冲击，尤其是发行后偿还节奏，可能会对流动性造成较大扰动，较为典型的是2023年底特殊再融资债发行后整体偿还节奏不及预期，导致流动性收紧、DR007中枢阶段性高出逆回购利率20-30BP。

对于权益市场，化债有助于缓解地方财政压力，短期对权益市场偏利好（分母端）；中期看，化债对经济的实际拉动（分子端），更取决于化债之外的其它配套政策。

风险提示：政策力度不及预期，地方债务风险超预期，经济超预期下行等。

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