本文为《国家发展改革委办公厅关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》（发改办投资〔2024〕1013号，简称“1013号文”）的第三部分解读。

    “合理使用特许经营模式。要准确把握PPP新机制定位，不应强制规定特定领域和范围必须采用特许经营模式。对具有一定投资回报的基础设施和公用事业固定资产投资项目，要充分论证采取特许经营模式的必要性和可行性，合理决策是否采取特许经营模式。”

      首先，为了简化表达，我们将1013号文中所称的“具有一定投资回报的基础设施和公用事业固定资产投资项目”简称为“经营性公益类”。经营性公益类项目既可以是单体（例如供热水气、收费公路），也可以是综合性项目（例如城市更新、园区建设）。“不应强制规定特定领域和范围必须采用特许经营模式”实际上是阐述了两层意思：第一，特许经营模式并不应被强制使用，地方政府有权自行决定（经过合理决策）某一个经营性公益类项目是否采用特许经营模式。第二，对于某些特定项目，即便是授权社会资本投资经营，也不一定非要采用特许经营模式。这两层含义都对特许经营模式的应用具有重要的影响，需要我们在实践中认真掌握。

      首先，我们需要讨论两个问题：第一，经营性公益类项目由于具有公益属性，其原始权利人必然是代表了公共意志和利益的地方政府。第二，但是，由于经营性公益类项目具有经营性，地方政府及其所属部门从法律上并没有资格自己经营，而需要授权委托市场主体来经营（为了避免混淆，严格地说，政府及其所属部门并不是对所有的项目都不能经营，例如对于政府部门的闲置资产或房产，政府部门也是可以自行、直接对外出租或者变卖的，但是这并不是一般意义上的经营行为，而是为了避免资源浪费、提高国有资产使用效益的特殊行为，不属于本文阐述的范畴）。

      回到主题，尽管对于经营性公益类项目，地方政府需要授权市场主体来经营，但是并不一定必须采用特许经营模式授权。那么，政府授权市场主体可以采用哪些授权方式呢？纵观我国当前的政策，授权方式主要有四种，我们分别阐述：

      这种模式属于政府直接投资模式。尽管根据《政府投资条例》的规定，政府直接投资主要投资于非经营性项目，但是条例并没有禁止政府可以直接投资到经营性公益类项目中。地方政府通过直接投资形成固定资产后，再授权市场主体来经营。此时，可以细分为政府授权本地国有企业和授权非本地国有企业。对于地方政府授权本地国有企业，我们将在讨论本地国有企业时统一阐述，此处不再赘述；对于地方政府授权非本地国有企业运营，根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（简称“国家发改委第17号令”）的规定，公建民营、公办民营等模式不属于特许经营模式。

      这种模式也是属于政府投资模式。根据《政府投资条例》《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》的规定，地方政府可以授权本地国有企业以政府出资人代表的身份，以财政资金出资，投资运营经营性公益类项目。资本金注入方式可以分为两种细分模式，一是全部资金都是由政府以资本金注入形式投资，则此时显然与特许经营模式无关；二是部分资金来自于政府出资，部分资金来自于社会资本，则此时既可能形成特许经营模式，也可能不形成特许经营模式（本文后面部分再阐述)。从理论上看，还存在第三种模式，即部分资金来自于地方政府，另外部分资金来自于本地国有企业，但是鉴于这两部分资金都属于本地国有资本的投入，且最终都是受政府管理和享受收益，因此此种方式存在的必要性不强，实践中极为少见。

      另需说明的是，根据《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》的规定，国有资产管理部门、事业单位、国有或国有控股企业均可以作为政府出资人代表，但是实践中本地国有或者国有控股企业是最常见的，本文将以“本地国有企业”作为统一代表。此外，下述第三种情形与此相同，不再赘述。

      这种模式从股权登记角度看，与第二种政府以资本金注入形式投资很相似，项目公司的股东都是本地国有企业。但是，此种模式中的本地国有企业是以自有资金投资（而非以财政资金出资），进行企业投资立项（而非政府投资立项），但是从形式和性质上看，本地国有企业采用的是市场化运作的逻辑和思路（尽管其真实投资目的可能还是来自于政府）。此种模式容易引起市场混淆，即，政府授权本地国有企业时，本地国有企业既然体现的是市场化主体，那么政府的授权行为是否就应该属于特许经营授权呢？实际上答案是否定的。这是一个很重要的内容，我们需要展开说明。

    （1）特许经营模式的本质

      国家发改委第17号令第一条就明确指出了“为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营”，因此，当前政策背景下，《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（简称“PPP新机制”）规定下的“特许经营模式”专门针对社会资本方而言，特许经营者等同于社会资本，而完全排除了本地国有企业。因此，尽管本地国有企业也需要得到政府授权才能投资经营，但是政府并不是根据特许经营模式对本地国有企业进行的授权，也就是说，此授权非彼授权。

    （2）政府直接授权地方国有企业开展经营性公益类项目的法理基础

      既然政府并不是根据特许经营模式对本地国有企业进行的授权，那么到底政府授权本地国有企业是依据什么政策呢？实际上，政府授权本地国有企业并不需要明确的依据，而是来自于地方政府的本质职责和本地国有企业的天然属性，简单点说，对于公益性项目而言，地方政府成立本地国有企业，就是为了解决政府作为行政机关无法自己开展经营性项目的困境。因此，地方政府直接授权本地国有企业即可，如果此时采用了公开竞争形式，反而存在了逻辑上的错误（当然如果开展商业化项目，本地国有企业同样要参与竞争）。对此，我们在《对于可以采用特许经营模式的项目，本地国有企业该如何参与》一文中也做过相关阐述，大家可以参考。

      这里还需要说明的是，如果基于国家的一些特殊政策法规规定，需要通过公开竞争形式授予某种权利，则地方政府仍然还需要按照相关流程，例如项目中涉及到了矿产资源的开采、土地使用权的获取等。这是比较复杂的内容，碍于篇幅和主题所限，本文将不再展开。

       此种模式是本文的主题部分且容易理解，本文不再阐述。

      归结起来，对于可以采用特许经营模式的项目，我国到现在为止，也并没有（也不会）强制要求地方政府必须授权社会资本来做，反而剥夺了地方政府自己投资经营的权利，这是违背社会运行基本规律和逻辑的。因此，2023年，清华大学投融资政策研究中心在《政府和社会资本合作新机制政策问答》中才表述，“基础设施和公用事业项目的投融资模式很多，PPP只是其中之一，并不是除了政府直接投资项目外，都必须通过政府和社会资本合作进行。……从国内实践看，在没有大规模推广PPP模式前，大量的基础设施项目都是由地方政府直接授权地方本级国有企业投资建设，未来地方政府仍然可以通过这种方式推动当地基础设施项目建设。”

     本文上一部分泛指的是各种能够采用特许经营模式的项目。但是，在实践中看，经营性公益类项目并非是完全归为一种类型。对于部分类型的经营性公益类项目来说，如果地方政府授权社会资本，则必须采用特许经营模式；但是另一部分类型的经营性公益类项目，地方政府既可以采用特许经营模式授权社会资本，也可以不采用特许经营模式授权社会资本。对此，我们做如下阐述：

      从公益属性与商业属性的强弱划分，经营性公益类项目可以分为两类：

    （1）第一类，公益属性强商业属性弱的公益性项目

      此类项目主要针对与国计民生息息相关、具有很强的公共安全和公共利益要求的项目，例如供热水气、收费公路、公共交通等项目。从投资收益角度看，这类项目往往存在较强的刚需性质，用户通常无法自由选择供应商（例如供热水气）或者不易选择供应商（例如高速公路、附近的公共停车场），因此，项目收益相对容易预测且未来收益比较稳定（除非是出现重大科技创新，例如低空经济带来的挑战）。

    （2）第二类，公益属性弱商业属性强的项目

     此类项目虽然也在其所在领域具有一定的公益属性，但是，这些项目从实践中也具有很强的商业属性，完全可以采用商业化运作的模式。对此，PPP新机制专门将这些项目认定为“市场化程度较高、公共属性较弱的项目”（例如园区基础设施项目、物流园区项目、体育项目、旅游公共服务项目等），并将其限制为“应由民营企业独资或控股”。从投资收益角度看，用户可以自由选择是否在该项目中消费，因此，这种项目具有一定的市场竞争性，因此也就带来了项目收益的难以预测性和不稳定性。当然，实践中也未必每个项目都存在较大的商业风险，例如有些文旅、物流园区项目如果在当地具有了一定程度的独特性，那么某种程度上也存在了一定的“刚需”性质，自然其收益就较容易得到保障。

      对于上述两种不同性质的经营性公益类项目，特许经营模式的适用存在着不同的特点：

    （1）对于公益属性强商业属性弱的项目而言

      从当前我国的政策规定看，地方政府在授权社会资本时，仅能采用特许经营模式，而不能绕开特许经营模式而采用其他模式。否则，国家殚精竭虑推出的PPP新机制下的特许经营模式，将形同虚设。这里有一个特殊的领域——收费公路需要简要说明一下。清华大学投融资政策研究中心在《政府和社会资本合作新机制政策问答》中阐述了，“特许经营模式是经营性公路项目建设可采用的模式之一，但并不是唯一模式。所有经营性公路建设项目均应通过招标投标方式选择投资者，并不意味着必须采用特许经营模式。”但是实践中，收费公路除了特许经营模式外，国家有关部门确实并没有推出其他模式。

    （2）对于公益属性弱商业属性强的项目而言

      这些项目属于竞合性项目，可以采用特许经营模式，也可以采用商业开发模式。从我国长期实践中看，很多社会投资人就是自行拿地开展产业园区和物流园区的投资建设，并自行负责招商和运营；或者投资人自行开发建设和运营文化旅游项目。当然，如果采用了不同的模式，则具有的运作方式是完全不同的。例如，如果选择特许经营模式，则社会资本在特许经营期结束后需要将资产和项目移交给政府（当然BOO模式也属于特许经营模式，并没有明确的移交期，但是一方面是这种模式应用较少，另一方面是最终当社会资本达到其理想收益时，政府也会要求其移交或者享受超额收益分配）；但如果选择商业开发模式，则社会资本将完全拥有土地使用权期限内的投资收益，即便是土地使用权到期，也可以根据国家相关规定申请续期，因此理论上可以视为土地使用权人在法律法规规定的范围内不必须移交，也不需要向政府支付超额收益。除了前述不同外，政府与社会资本在其他诸如考核评价、监管、介入、解除、违约责任等各方面都有本质区别，碍于篇幅，我们不再一一列举。

      因此归结起来，如果地方政府开展的是公益属性弱商业属性强的经营性公益类项目，则地方政府可以采用特许经营模式授权社会资本投资经营，也可以采用商业开发模式授权社会资本实施。但是商业开发模式下，地方政府授予社会资本的自然就不是特许经营权，而是商业开发的权利。这种权利并没有明确定义，本质上就是地方政府授予了社会资本相关的土地或者其他资产、资源的商业开发权。严格意义上说，此时的社会资本应该称之为“社会投资人”更为合适。

      另需说明的是，此时项目也不一定非要由社会投资人自行投资，地方政府也可以通过资本金注入方式委托本地国有企业出资，或者本地国有企业也可以以自有资金出资（这种情况形式上是由本地国有企业自主决策的，但是实践中绝大部分也是来源于政府的授意或者要求）。

     关于前两种应用情形，由于这些项目都具有一定的公益性，因此，这些项目的原始授权主体必然是来自于政府，如果政府不愿采用特许经营模式或者不愿采用商业化运作模式，那么社会资本是无能为力的。对于上述两种类型，政府在决策是否采用特许经营模式时需要参考的因素，我们统一加以阐述：

      这主要是从特许经营模式对地方政府来说具有重要意义和价值来说的，其核心点在于投资和运营两个方面：

     （1）从投资方面

      如果地方政府确需建设某一个项目，但现阶段无论是政府的财政实力还是本地国有企业的资金实力，都难以满足项目投资的要求，则采用特许经营模式将成为一种必要的投资模式。

    （2）从运营方面

      如果某一个项目的核心要素在于其运营能力，且本地国有企业缺乏运营能力，则地方政府也将可能倾向于选择特许经营模式。当然，此种情况下，如果地方政府或本地国有企业有足够的资金，也可以选择自行建设后再委托运营商运营。但是，单纯的委托运营模式对于政地方政府和运营商来说，也未必是最优的选择，特许经营模式仍然不失为一种合理的选择模式（采用单独委托运营和采用特许经营模式的优缺点比较，碍于篇幅，本文不再展开讨论）。

     （1）从有利于保障公共安全和公共利益角度

      对于经营性公益类项目来说，追求公共安全和公共利益永远是需要首先考虑的，因此，如果地方政府认为某一个项目由本地国有企业主导更为稳妥，则通常将不会交给社会资本方实施。例如对于某些交通基础设施建设、某些能源类项目建设等项目。

    （2）从有利于政府收益最大化角度

      如果某一个项目的投资运营本地国有企业也能够胜任，那么地方政府就更倾向于授权本地国有企业实施，这样可以进一步做大做强本地国有企业，同时也将实实在在获得投资回报，以及能够不断积累业绩和经验以走出去开拓更大的市场空间。尤其在当前土地财政受到很大影响的形势下，通过本地国有企业获得股权利润回报对地方政府更加具有意义。

    （3）从前瞻性角度

      对于某些资产、资源未来随着科技发展或市场变化可能将有更多的用途甚至可能改变用途，那么，交给社会资本容易将资产“锁死”，不利于地方政府未来的谋划与布局。例如对于一些老旧厂区改造项目、公共停车场项目、文化旅游景区项目，可能当未来市场发生变化时，政府就将这些项目重新改造成新的项目类型。我们再列举低空经济的例子，这些区域可以改造成低空经济的交通枢纽，一旦这些项目交给社会资本，那么显然政府将难以进行再开发和利用，或者将为重新开发花费很大的代价。

    （4）某些项目考虑到社会资本的诉求

      对于某些项目来说，如果社会资本对项目的投资运营具有明显的商业优势地位，则其对于模式的选择将具有较强的话语权。例如，如果地方政府看中了社会资本的运营能力，但是这个社会资本并不想参与投资，那么政府将可能自行投资建设后再委托社会资本运营（即本文第一部分所述的政府直接投资的情形）；如果社会资本具有很强的投资和产业导入能力，它可能更愿意一直持有某些物流园区资产，则其就可能不选择特许经营模式（因为此种模式下，未来资产将很可能移交给政府或者由政府享受超额收益），而选择产业地产的开发模式。

    （5）从有利于项目融资落地角度

      项目融资对于项目落地毫无疑问具有至关重要的作用，如果某一类项目选择特许经营模式反而不利于项目落地，那么地方政府将可能不采用特许经营模式，而由本地国有企业自行实施。这种情况现在就已经在市场中初步显现，例如本文之前阐述过，PPP新机制要求对于某些市场化程度较高、公共属性较弱的项目，强制性要求由民营企业独资或控股。但是，在前期进行市场测试时，地方政府可能发现有意向的民营企业的规模实力不容易得到银行的认可，那么出于项目落地的考虑，地方政府就可能不采用特许经营模式，而使本地国有企业作为投资人，最大程度的保障项目融资的到位。

      以上因素也只是我们列举的若干要点，实践中地方政府在进行合理决策时，也需要根据项目的实际情况考虑到其他因素，我们不再一一列举。

      综上所述，面对经营性公益类项目，地方政府是拥有多种模式的选择权的。特许经营模式作为一种国家鼓励推广的模式，在很大程度上推动了基础设施和公共事业领域项目的实施，但是作为地方政府应正确理解此种模式对具体项目的作用，结合具体项目的特点合理决策应采用的模式，以最大程度的促进该项目能够为地方经济发展做出更大的贡献。