1013号文对于PPP新机制中政府投资支持提出了什么新要求?

文摘 2025-01-20 10:20 北京

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一揽子增量政策和化债背景下，2025年政府投资项目谋划、央国企“十五五”规划实务、1013号文下PPP新机制的实施、老旧街区（厂区）改造、城中村改造、存量资产盘活，超长期特别国债、中央预算内投资、专项债申报、低空经济产业培训

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2024年末发布的发改办投资[2024]1013号文(《国家发展改革委办公厅关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》)，是2023年11月特许经营新机制系列文件发布一周年后的最重磅文件，发文的目的，主要是为了打击违规存量TOT模式和违规购买服务模式，其他没有新内容。

文件再次引起了读者对于其与特许经营新机制中财政资金支持的范围、限制的相关关注。

常见的咨询问题有：

1. 发改办投资[2024]1013号文对于PPP新机制中政府投资支持提出了什么新要求?

2. 政府投资支持的额度和比例的上限是多少?

3. 政府投资支持如何实现行业普适性?

4. 地方政府如何控股?

5. 地方政府承诺的投资支持算不算隐性债务？

6. 上级资金形成的投资支持算不算隐性债务？

一、对政府投资支持提出了什么新要求?

1013号文对于PPP新机制中政府投资支持，并未提出新要求，与之前的文件体系要求基本相同。

之前的文件体系已经要求：

说明项目建设期是否提供政府投资支持、政府投资支持方式和预计金额或比例；是否按规定补贴运营、补贴依据、补贴期限、具体补贴方式等；以及其他需要说明的内容。

如需政府投资支持的，应说明政府投资支持的具体方式、额度和时间节点等。

至于本次提及的“明确政府投资支持资金来源”，虽然是个新提法，但是个软约束，要求声明一下而已；之前在政府采购工程之中，也要求明确资金来源，也没有起到约束新增隐性债务的实质性作用。

资金来源不外乎自有资金、上级资金、专项债等其他资金，但都需要在预算管理的范围内。

实操中，其中一种没有落实，用其他的补上也完全没什么不可以；

要求声明来源的意义，在于提醒地方政府注意，已承诺的出资责任是刚性的，而且你自己都已经想好资金来源而且白纸黑字地写上了，需要至少在建设期内落实；

反过来说，不落实的话，对外是要承担违约责任的，对内是属于造成新增隐性债务会追责的。

二、出资额和比例的上限

对于特许经营新机制项目建设期中政府投资支持的额度和比例，在实质上并没有完全的、严厉的、有效的约束，——不是做不到，而是客观上不需要这么做；主观上来说，地方政府面临的障碍，主要是没有那个能力。

(一) 出资额没有上限

新机制系列文件对政府投资支持的出资额没有上限的规定。

原因很简单：没法规定。

没有那么多弯弯绕。

因为，如果脱离剂量谈药效都是扯：在不确定总投资额的前提下，限额设高了，则形同虚设，比如说限额一千亿；限额设低了，则会抑制项目中的政府支持，相当于实质上不支持重大项目投资，比如说限额一百万。

(二) 出资比例上限的额度限制意义很小

对于建设期投资支持的比例，新机制系列文件的要求是“政府方出资代表，原则上不控股”，即，不能绝对控股，也不能相对控股。

对于项目公司中“政府投资不能控股”的要求，政策出发点在于保护地方政府和社会资本：

对地方政府的保护，是地方政府不能承担融资和还款的责任；对社会资本的保护，是地方政府不能违法违规干预社会资本的建设运营。

政策出发点不是为了限制地方政府投多少钱，而是为了遏制地方政府违规举债的风险。

不过，实际上，除了47号文的特殊规定外，对于地方政府给予基建项目以支持，客观上很难禁止，因为他可以把项目分成A项目、B项目，社会资本投A项目，地方政府投B项目，B项目完全给A项目配套，也不违反什么规定。有些读者提出，“投资项目+现汇项目合并招标是个难点”，这个不用合并招标，地方政府就承诺按期提供配套就可以，前提是这个承诺必须是事先“一视同仁”的，不能指向特定对象，不能是事后承诺。

(三) 没有不超过总投资50%的限制

有些读者提到的，中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法、中央预算内投资补助和贴息项目管理办法等规定中，对补助占总投资比重的50%的限制，这个吧，是指中央对项目补助的上限，不是指地方对项目补助的限制。

打个比方说，是爹给儿子的资金占项目的比重限制，不是娶媳妇时儿子自己对媳妇出资比例的限制。

然而，广泛存在的现实问题是，儿子没有钱娶媳妇，或者娶媳妇的原因，就是因为那是一个有投资能力的媳妇，所以才有“筑巢引凤”这个词。

反过来说，地方要是有补助50%以上的能力，他通常技己会建的。

(四) 为什么这里不设防？

建设期投资支持客观上难以限制。客观上来说，政策体系对于建设期投资支持的比例，并未做出更加严格限制和强调。

这是因为，事实上，地方政府可以在项目外，利用配套的方式加以支持，——不在项目本身之内，就很难用政策法规来约束了。

客观的情况，是地方政府很少有这个能力。

另外，只要地方政府不承担兜底责任，不承担融资和还款责任，在建设期给予了多大的支持，是地方政府和社会资本你情我愿的事情，既不涉及新增隐性债务，也不涉及国有资产流失，所以，政策体系对此并未作出过多约束。

(五) 建设期投资支持意义不大

我们读者还有一种误解，就是115号文应当在政府基于建设期投资支持和补贴的比重上作出一些规定。

对于补贴的比重，文件第一部分第一条就做出了全方位的规定，我们曾多次撰文所阐述的“财政补贴的划时代剧变”。

而对于建设期投资支持，仅仅是提出“政府方出资代表，原则上不控股”，在现实中，并不是不能够制定更严格的规定和限制，但是在客观上意义不大，基础设施建设的新机制之下，主流思想仍然是鼓励社会资本的投资，当然新变化是聚焦于使用者付费项目，但目标仍然是吸引社会资本的投资，特许经营稿的第一句话就是，“为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，……”。

地方政府作出建设期投资补助这种事情，虽然有，但不会是主要的方向，也不会因此改变原来使用者付费不足的情况，如果能够改变这种趋势，以前早就投了。

所以，地方政府进行建设期投资从而促使使用者付费收入能够覆盖社会资本投资的情形，不会具有普遍意义。

以前在管理库PPP中，政府投资部分，往往也仅限于总投资额20-30%资本金部分的20-30%，融资部分的直接还款责任，也不在地方政府，这种投资支持，也仅仅是一种象征性的支持意义。

况且，其他领域的文件，也对政府能投资什么，不能投资什么，作出了相关的规定，所以，在此次国办发文件里，如果再对此作出具体的规定，意义不是太大。

对于地方政府的投资行为，只能说是允许(文件原文的表述是“可”)，但并不是要求必须，客观上，地方政府常见的情况是没有实力支持，更无法，也不允许承担还款责任。

三、投资支持不需要具有行业普适性

由于各行业没有政府投资支持的统一标准，所以任何文件都没有要求政府投资支持必须按照统一规定的要求执行，

从特许经营新机制系列文件和2024年末的1013号文提及的对政府投资支持应“按照一视同仁的原则”，这里面有一个典型的错误理解：

误以为一视同仁原则是指“不管是否采用特许经营模式，政府都应该提供投资支持”，或者打个比方说，“给打光棍的儿子多少钱，给有老婆的儿子也是多少钱”。

不存在这样的判断方式，——不同模式的切换选择，取决于地方政府的偏好、倾向，有钱就自己投，没钱就采取基建融资模式：有钱与没钱之间，不存在一视同仁，——有钱就多给儿子，没钱就少给儿子，儿子媳妇一起去赚钱自己养家去。

事实上，“一视同仁原则”是指对潜在投资人的一视同仁，说白了，就是针对特定项目，无论谁来投，都给一样的政府投资支持；对于要娶媳妇的某个特定的儿子，无论比武招的是哪个亲，都给一样的钱娶媳妇，不能“因人定投”、“萝卜招标”。

四、不存在臆想地方政府控股的情形

有些读者仍然对地方政府控股抱有幻想。

新机制系列文件对于政府出资的限制性规定是，“政府方出资代表，原则上不控股”。

新《公司法》中的相关规定是，第二百六十五条本法下列用语的含义：（二）控股股东，是指其出资额占有限责任公司资本总额超过百分之五十或者其持有的股份占股份有限公司股本总额超过百分之五十的股东；出资额或者持有股份的比例虽然低于百分之五十，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会的决议产生重大影响的股东。

这种法律术语，在通常情况下，是没有例外情况的。也不必研究如何规避控股要求，通常做不到，也没有什么意义。

地方国企的参与，部分的是希望获得本地的“近亲”利益：包括且不限于，不恰当的高价格(建设或转让)、不考核就支付的补贴，不恰当的政府融资；或者，换个角度说，就是新增隐性债务。

老丈人和老公公是一个人，那媳妇赚不赚钱，不就是你家技己说了算了么？自己掐表自己跑，你说几秒就几秒。

新机制系列文件禁止地方国企参与的初衷，就是封堵这种“近亲结婚”的弊端。

不论地方国企平台公司是不是控股，都不能够通过财政补贴来弥补建设成本，也不能够承担融资和还款责任，控股与不控股也没有什么差异。

监管部门也万万不会因为如坊间流传的“对地方的经济发展、公共利益或公共安全的重要性，社会资本的利益诉求，项目的投资风险大小”等因素，而轻易做出调整。

五、财政投资支持不能在建设期之外

如果仅仅是“地方政府承诺对特许经营项目给予投资支持”的话，不算隐性债务。证据不足。

但是，

按照新机制系列文件的要求，“政府在项目建设期依法依规给予的投资支持……不能持续到项目运营期”。

“针对某个特定的特许经营项目”的，则投资的对价是项目建设，那么，至少在这个特定建设项目竣工完成之前，也即建设期之内，承诺的投资应当到位。否则就是“滞后的”，就是隐性债务了。同样的，做出这样承诺的行为，也是违规的。

六、上级财政资金做还款来源并不免责

上级财政资金、甚至国家财政资金，形成的财政资金支持，也须按照新机制系列文件的要求，“政府在项目建设期依法依规给予的投资支持……不能持续到项目运营期”。

如果违反了，也属于新增隐性债务的情形，并不能免除责任。

换句话说，是否造成了新增隐性债务，取决于是否造成了“固化、滞后的地方财政支出责任”也就是我们常说的“谷子地”原则，跟这个资金来源是哪里没关系。

其中，“滞后”的含义是：

对于政府采购工程，至少竣工验收了就要付款，拖欠就是“滞后”；

对于政府购买服务，服务提供了就要付款，拖欠就是“滞后”。

使用上级财政资金做还款来源的情形，虽然不是很常见，但我们在2022年调研时，确实发现了一例，当时，我们对此确实还有所疑惑。

因为隐性债务的定义，是地方政府在债务限额之外……举借的债务；而案例中的这个支出责任，穿透来看，可能也是上级财政的支出责任。我们曾怀疑，在新增隐性债务的定性上，会不会因此而有所通融。

从2023年财政部隐性债务典型案例通报的实践来看，主管部门是完全按照债务判断的基本原则来界定隐性债务的，即只要发生了财政资金的滞后支付，就判定为隐性债务。

相关案例：

七、中国农业发展银行陕西省分行违法违规向地方政府及其部门提供融资及相关服务新增隐性债务。2020年，中国农业发展银行陕西省分行考虑到西安市河湖水系保护治理项目还款来源为中央、省级、市级、区级水利建设基金，决定支持鄠邑区、阎良区、周至县等区县有关项目建设(2023)

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模块十、老旧街区改造项目的运作实务

模块十一、老旧厂区改造项目的运作实务

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模块十四、2025年低空经济的发展趋势分析

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