【正文】

本文聚焦地方政府专项债新规。

一、地方政府专项债新规来了

（一）“小作文”兑现

1、2024年12月25日（周三），国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机1、制的意见》（国办发（2024）52号），大幅放宽专项债券在投向领域、用作资本金范围及审核和管制机制方面的限制，意味着专项债正越来越向“一般债”靠近，这基本上也印证了12月上旬市场中流传的“小作文”。

例如，在年终政治局会议召开之前，市场曾传政策部门拟将地方专项债项目审核权由发改委与财政部共同审核下放至省级政府（初期选择广东、江苏、山东、浙江、河南、四川及五个计划单列市和雄安新区等12个地区作为试点）。

2、实际上，早在2024年10月8日的新闻发布会上，发改委便已明确指出，针对目前地方政府专项债券发行、使用、管理方面存在的一些突出问题，目前发改委、财政部正在按照部署抓紧研究合理扩大地方政府专项债支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模和比例，研究开展项目审核自主权试点，实施续建项目“绿色通道”等，尽快出台优化完善地方政府专项债管理的新举措。

（二）专项债券投向领域和用作项目资本金范围大幅拓宽：法无禁止即可为

1、本次专项债新规明确只要未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金，即法无禁止即可为，可以说极大程度上拓宽了专项债的投向领域，解决了专项债项目储备不够及无可用武之地的困境，拓宽了地方政府作用专项债资金的自由度。

2、与此同时，新规还明确以省份为单位，将可用作项目资本金的专项债券规模上限由25%提高至30%，这在一定程度上有助于提升项目配套资金的可获得性。

（三）确定专项债项目资金的省级政府兜底责任

此次新规提出要确保专项债务不违约，即省级政府要承担兜底责任，允许地方通过财政补助资金及调度其它项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等来进行偿还。换言之，即便专项债项目收入无法覆盖本息的，地方也可以通过其它方式来偿还。

（四）允许部分试点地区“自审自发”，并同步放松非试点地区的申报审核机制

1、本次新规允许部分地区试点“自审自发”机制，即专项债项目只需要省级政府审批批准，无须国家发改委、财政部审核（但要备案），这将提高专项债券的发行效率，相当于地方政府有更多自主权。这里的试点地区筛选标准主要包括管理基础好、承担国家重大战略及经济体量等三个，具体包括10个省份和雄安新区。

不过在这10个省份中，并不包括经济总量位居全国第5的河南、位居全国第7的湖北、位居全国第12的河北，说明这三个地区在专项债券使用上可能存在一定问题。

2、同时本次新规还在非试点地区建立了“常态化申报、按季度审核”机制，即每年2月底、5月底、8月底前可进行补充报送（每年10月底前完成下一年度项目的集中报送）。此外，新规亦明确对于已通过审核且需要续发专项债券的在建项目，无需重新申报。

（五）新规其它三个要点

1、允许专项债券用于在建政府投资项目，防止形成“半拉子”工程。

2、提出防范以项目资产抵押融资新增地方政府隐性债务和国有资产流失等风险。

3、鼓励有条件的地方建立专项债券偿债备付金制度，“自审自发”试点地区要加快建立偿债备付金制度。也即，“自审自发”试点地区建立偿债备付金制度是强制性的。

二、地方政府专项债务备受关注：近期中央经济工作会议和国常会多有提及

作为地方政府最为重要的财力来源之一，中央经济工作会议和国常会对“地方政府专项债券”多有提及，且方向上看地方政府专项债券的政策约束似有放松趋势，这也是本次专项债券新规的主要背景。具体看，

（一）2024年中央经济工作会议提出“增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围”。

（二）2024年12月16日的国务院常务会议对优化完善地方政府专项债券管理机制做出部署，明确以下几个要点：

1、要实行地方政府专项债券投向领域“负面清单”管理，允许用于土地储备、支持收购存量商品房用作保障性住房，扩大用作项目资本金范围。

2、要优化项目审核和管理机制，适度增加地方政府自主权和灵活性，提高债券发行使用效率。

3、要强化专项债券全流程管理，完善资金监管机制和偿还机制。

4、要做好明年专项债券发行使用，尽早形成实物工作量。

总的来看，方向很清晰，即扩大使用范围、提高发行效率、强化全流程管理以及尽早形成实物工作量，其背后的原因大致包括专项债资金闲置问题较为严重、使用效率整体较低、发行进程不理想以及无法与项目对应等。

三、专项债新规的影响

截至2024年10月，专项债券余额为28.71万亿，占全部地方政府债券的63.36%，自2020年开始超过一般债券，目前已成为地方政府债券的最主要构成部分，故其政策约束的变化必然会对市场产生一些影响。

（一）地方政府专项债审核自主权的下放，意味着地方政府对专项债对应项目的选择更加灵活，专项债与项目之间的一一对应关系也不会成为必然选项，项目收益是否需要全部覆盖专项债务可能也有商量余地，这对地方政府是利好。

（二）过往来看，专项债券发行呈现典型的季节性特征，且会随着项目储备及内外部压力的变化而有所变化，政策约束放开后地方政府可以根据自身需要灵活进行调整，项目储备和内外压力变化对发行节奏的扰动可能会有所弱化。

（三）如果项目与专项债不再一一对应或项目收益无须全部覆盖，那么意味着专项债的用途实际上也被放开了，这会在极大程度上提高地方政府使用专项债券募集资金的灵活度。

四、结语

（一）过去政策层面对专项债的使用有着非常严格的要求。例如，

1、20217-2019年期间，专项债主要用于土储、棚改等领域；2020年以后则向“两新一重”领域倾斜；2022年4月的国常会进一步明确在重点用于交通、能源、生态环保、保障性安居工程等领域项目的基础上，支持有一定收益的公共服务等项目。

2、《财政部关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预（2020）94号 ）严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务，决不允许搞形象工程、面子工程。新增专项债券资金依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利身等，严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。同时，坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目不安排房地产相关项目。

3、2021年9月，财政部会同发改委印发的《地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单》（财预（2021）115号）首次明确专项债券负面清单范围，即严禁将专项债券用于各类楼堂馆所、形象工程、政绩工程、房地产开发、一般性企业生产线或生产设备、用于租赁住房建设以外的土地储备、主题公园等商业设施，以及各类非公益性资本支出项目；在高风险地区（风险等级为红色），进一步提高使用专项债券限制条件，明确不得将专项债券用于非必需的交通基础设施、社会事业、市政基础设施、棚户区改造等建设项目。

（二）不过，近年来专项债券的资金用途与范围整体呈放松态势，在“资金跟着项目走”这一基本原则下，专项债的用途范围不断被放开，现在既可以用于偿还存量债务、补充中小银行资本，也可以土地储备、收购存量商品房等，这些均意味着专项债正朝着“一般债”的方向演进，政策约束将会越来越少，地方政府的灵活度也会有所提升。

（三）由于从财政关系来看，一般债与专项债分别属于第一本账（一般公共预算）和第二本账（政府性基金预算），而土地出让收入和专项债募集资金收入又属于第二本账的两个最主要构成部分，在专项债逐步“一般债化”及土地出让锐减的背景下，是否还有必要再区分第一本账和第二本账？我觉得现在需要重新考虑了。

（四）最后需要说明的是，我觉得还是要理解政策出台的背景，为什么这次专项债政策的放松力度会如此之大？这说明原先专项债的运作出现了一些问题，它使得地方在使用专项债时面临诸多困难，如满足条件的项目不够、用途范围太窄、自由度严重受限等等。因此，本次专项债新规的出台大概率是地方与中央博弈的结果，或是地方发牢骚的结果。

实际上，就中国政策的出台逻辑而言，其实就两个，要么是下面很难，需要上面放松政策，而上面也需要通过放松来让下面做事；上面很生气，需要下面听话。此次专项俩新规出台的背景，我估计是因为第一个。其实就化债本身而言，唯一的原则和底线也很清晰，那就是“化债不能出现新的风险”以及“守住不发生系统性区域性风险的底线”，因此如果您能预期到地产政策越来越松，那也应该能够预期到化债政策也会越来越松。

附件：地方专项债的基本内涵

（一）基本概念

地方政府专项债券的出现源于2014年9月发布的国发（2014）43号文（《关于加强地方政府性债务管理的意见》）。

1、根据财库（2015）83号文，地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

可以看出，专项债较为强调专款专用，不得挪用、不得用于经常性支出。

2、地方政府专项债券的发行通常包括上报、审批、通过、下发、发行、承销、评级与认购等环节。其中，市县级财政部门需要会同行业主管部门在下半年需要向省级财政部门上报第二年的专项债券额度需求，并由省级财政部门进行汇总并上报给国务院，最后由国务院报全国人大批准；全国人大和财政部批准后，财政部将各地区专项债务限额报国务院批准后下发给省级财政部门，省级财政部门在此限额内提出限额方案，并报省级人大批准后下发；具体发行时，市县级财政部门需要将发行方案等材料上报省级财政部门进行审批，并由省级财政在额度范围内报财政部审核通过后，再向财政部国库司申请发行，完成发行后由省级财政部门转贷给市县级政府。

（二）专项债与一般债的区别

地方政府专项债和一般债均须纳入限额管理和全口径预算管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准（分地区政府债务的限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准）。不过，二者之间也存在明显区别，主要体现在，

1、还本付息来源不同。一般债券的还本付息来源为一般公共预算收入，专项债券的还本付息来源则以特定项目的政府性基金或专项收入为主。

与之相对应，一般债务和专项债务的收支分别需要纳入地方政府一般公共预算和政府性基金预算管理。

2、专项债需要与项目进行对应，一般债不需要。例如，专项债券可进一步划分为普通专项债券和项目收益专项债券两大类，而项目收益专项债券主要包括土地储备专项债券、收费公路专项债券、轨道交通专项债券、棚户区改造专项债券、教育项目专项债券、公办高等学校专项债券、水资源配置工程专项债券、乡村振兴专项债券等8类

（三）地方政府专项债券禁止类项目清单（负面清单）

（四）地方政府专项债券可用作项目资本金的行业

（五）地方政府专项债券项目“自审自发”试点地区名单（10+1）

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