VOD模式在低空经济中的应用

数智航城规划咨询总负责人，林晓东

 2024年公认为我国的低空经济元年，依托于低空飞行器和数据算力、智能管控等技术的逐渐成熟，低空经济将在不久的将来得到迅猛的发展。随着低空经济逐步走入应用，以VOD模式为典型代表的空中交通与区域融合发展模式，将必然成为未来城市开发建设和运行中的一种重要形态。

VOD模式目前在我国并没有得到实际应用，虽然也有些学者在论文中提及VOD模式的名词，但也通常只是寥寥数语。即便是从国外看，VOD模式也并没有大规模的应用，其原因主要在于以eVTOL（Electric Vertical Take-off and Landing，即电动垂直起降飞行器）为代表的低空飞行器（本文称为“垂直起降飞行器”）及相关的基础设施配套至今仍然没有得到普及。但是，不可否认的是，VOD模式未来必然将对低空经济本身、人民群众工作与生活的舒适度、我国经济社会的发展起到重要的促进作用，甚至彻底改变社会形态。

结合垂直起降飞行器的运行特点及低空经济未来的应用场景，我们对VOD模式做如下定义：VOD模式是指低空交通背景下，以载人垂直起降飞行器的垂直起降端口为导向，促进多种相关产业聚集的区域发展模式。对于VOD模式的概念，我们还需要做如下阐述：

 本质上说，VOD模式属于TOD模式（Transit-Oriented Development，以公共交通为导向的城市发展）中的一种特殊类型（为了加以区别，我们将地面交通形成的TOD模式称为“常规TOD模式”）。垂直起降飞行器起降点与地铁站、高铁站、港口等交通站点从性质上并没有本质区别，之所以我们将VOD模式单独提出，不仅是因为“低空经济”是当前的热点，更是因为以下原因：第一，垂直起降的低空飞行属于三维城市交通体系，将彻底改变传统的二维地面城市交通运行模式（尽管传统飞机、直升机等飞行器已经得到大量应用，但是因其飞行器特点而难以在城市近距离交通中发挥主要作用），由此将使VOD模式发挥出常规TOD模式难以企及的作用；第二，常规的地铁站、高铁站、港口码头等交通枢纽受自身交通条件的影响较大（例如地铁和高铁需要专设轨道，港口码头必须在沿河和沿海），因此使其TOD模式的应用受到较大限制。我们可以看到，即便是如今的一二线城市，地铁TOD项目、高铁TOD项目等也是屈指可数的。反观VOD模式，以eVTOL为代表的垂直起降飞行器几乎完全摆脱地面交通条件的束缚，因此，垂直起降点可以在城市及周边遍地开花，由此也就将使VOD模式远超常规TOD模式而得到广泛应用。第三，常规TOD模式的核心交通工具——地铁、高铁、船舶等单次搭载人数很多，而eVTOL为代表的垂直起降飞行器至少在短期内将类似于小汽车一样单批次载人数量较少，这也就使VOD模式的开发建设和发展模式与常规TOD模式存在较大区别。

 低空经济飞行器的起降场所除了载人的垂直起降端口外，还有另外两个常见的起降场所，一个是通用机场，另一个是载物垂直起降端口。

（1）对通用机场来说，随着空域管控政策的不断开放、管控网络和技术的不断成熟，私人及企业自用的民用飞机将逐渐普及与应用，通用机场也将必然承载起越来越多的中高端人群出行和企业生产经营等多重功能，随之而来的，将必然逐渐催生出某些业态的聚集，例如中高端酒店、公寓、餐饮、会议中心、办公场所、高端制造业等产业的聚集，由此将形成以通用机场（General aviation airport）为导向的区域发展模式，我们可以称之为通用机场TOD模式或者当这种模式具有普遍性后，我们也可以单独称之为GOD模式。但不管如何，这种通用机场从功能上无法替代垂直起降端口，从数量少也将远小于后者。

（2）对于载物垂直起降端口来说，其主要担负着物品运输的职能，常见的是电商商品的物流运输和生产原材料、零部件等的物流运输，从发展趋势看，除非技术和模式发生飞跃式发展，否则，这些起降端口主要形成的是物流基地和生产基地，不易形成多产业的融合，，这与VOD模式的多产业融合发展的性质并不相符。

 因此，垂直起降端口并不是低空经济的唯一起降场所，通用机场和载物垂直起降端口都会逐渐发展出符合自身起降端口的产业聚集，但其显著性和功能性并不如VOD模式应用广泛，本文也将不再对这两种情形加以讨论。

 鉴于VOD模式属于TOD模式的一种特殊类型，我们需要基于TOD模式的政策特征来分析VOD模式。从当前国家政策规定来看，TOD模式与其说是一种模式，不如说是一种开发理念。也就是说，尽管国家鼓励推广常规TOD模式，但是目前主要还只是停留在这个名词本身身上，除了地铁场站及周边土地的综合开发利用国家给予了明确的支持政策外（参见《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》<国办发〔2014〕37号>），国家针对TOD模式并没有出台具体细化的政策文件，这一点与EOD模式具有本质区别。因此，VOD模式的实施将是各实施主体基于不同的垂直起降端口情况、周边要素情况等特点，而各自开展不同的区域综合开发，只要不违反政策红线即可（例如关于土地的规定、关于地方政府隐性债务的规定等）。当然，如果未来国家针对VOD模式单独出台了类似于EOD模式的具体化规定，则另当别论。

 追根溯源，VOD模式与常规TOD模式、EOD模式均属于XOD模式的衍生模式（所谓XOD模式，是指以某一个功能为导向开展的区域开发模式，该功能统一用“X”表示，包括交通、生态环保、医养、文旅、教育等多种具有枢纽型的功能）。从国家政策实践来看，目前EOD模式具有较为完备的政策体系，而如前所述，VOD模式本质上看更接近于一种开发理念。为了能够更清晰的理解VOD模式，我们将其与EOD模式进行简要的对比：

（1）VOD模式与EOD模式的相同点。首先，两者都是基于一个明确的功能为导向形成的区域开发（EOD模式是以生态环境治理为导向）；其次，两个模式都是多产业的融合发展，EOD模式最常见的融合型产业为具有关联性的生态农业、文旅康养、高新科技产业等，VOD模式则更倾向于集合多种商业与高附加值的产业；再次，两种模式都需要在地方政府的统一产业规划和土地综合利用的框架下实施开发建设。

（2）VOD模式与EOD模式的不同点。首先，两者出发点有所区别，VOD模式是基于垂直起降飞行器起降点所创造的商业机遇自然而然形成的区域开发，EOD模式则主要是为了实现生态环境治理的资金平衡目的而创造相关产业（当然，生态环境也可能自然而然形成一定的产业，但是这并不是开展EOD模式的核心初衷）；其次，EOD模式强调的是一体化实施，也就是说，为了充分有效地实现产业关联与收益反哺，EOD项目中所有的产业都由一个主体（也包括联合体成立的项目公司）来实施，本质上视同为一个项目；而VOD模式则并不一定必须如此，各开发建设主体可以在政府统一的规划与土地利用规则下，各自分别实施；再次，EOD模式要求的是项目层面上实现投资收益自平衡，而VOD模式则并没有要求进行投资收益测算，其原因一方面是，VOD模式可能是多个实施主体各自开发后形成的组合产物，各开发项目当然会各自为政；另一方面，VOD模式可能在不断发展中创造出新的盈利项目，并不必须是在开发之初就预设为一成不变的，因此，强制在一定期限内实现资金平衡并不合理。当然作为地方政府来说，尽量避免财政压力、避免形成地方政府隐性债务仍然是应恪守的宗旨。

 当前市场中的常规TOD模式（以轨道交通TOD项目和高铁新城为典型）均具有投资规模大、覆盖范围广（例如常见的以交通枢纽为圆心的400米至800米半径范围）的特点，这主要是因为轨道交通和高铁站的运载能力十分强大，能够吸引大量的人口聚集和产业聚集。但是垂直起降飞行器短期内是难以实现与轨道交通和高铁等相近的运载能力，因此，VOD模式的规模并不应简单地效仿常规TOD模式。具体来说，如果VOD项目与常规TOD项目或者其他地面交通枢纽能够联动，则VOD项目可以借力地面交通优势进行规模化开发；如果VOD模式主要为合理半径内的市民出行服务，则VOD模式应以中小微型为主，此时从业态方面看，除了必备的垂直起降端口、交通管控系统、能源供应系统等设施外，应以便利店、餐饮等中小型便捷性业态为主。当然，我们也不反对在周边居民消费数量庞大且有充足的场地配备的前提下，也可以前瞻性地开展合理的规模化商业开发。

 VOD模式具有非常丰富的内涵，鉴于VOD模式属于TOD模式中的一种特殊类型，大部分的TOD模式的内涵也同样属于VOD模式，因此，碍于篇幅，TOD模式与VOD模式的共性部分我们将不再赘述，本文仅对专属于VOD模式的内涵进行讨论。

 载人城市空中交通（Urban Air Mobility）是指利用具有自主驾驶能力或有人驾驶的飞行器在城市空域内进行载人的运输（简称“载人UAM”，载人UAM得以广泛应用的关键飞行器目前主要为eVTOL）。垂直起降端口为载人UAM的交通站点，是载人UAM不可或缺的基础设施。交通站点因其人流量充裕且具有较强消费能力而与生俱来的具有商业价值，因此，充分利用垂直起降端口进行商业运作必然是未来载人UAM的价值追求目标之一。VOD模式将是实现垂直起降端口商业化运作的重要发展模式，并不是说VOD模式创造了商业化运作，而是说VOD模式是市场基于追求经济利益的源动力自然而然形成的发展模式。

 VOD模式与常规TOD模式的核心区别是VOD模式更体现空中（常规为1000米以下的低空）交通与地面交通的立体化联动。从地面交通来看，VOD模式是让地面交通扩展了无限的空间，使地铁、公交等传统公共交通被更高效地利用；从空中运输来看，脱离开地铁、公交等地面交通的辅助，单独的垂直起降端口是势单力薄的，我们不可能一方面在空中增加了运输能力、节约了出行时间，反而另一方面却在往来端口的路上步履蹒跚。因此，垂直起降端口与地面交通的空地联动机制必然是VOD模式存在的基石。

 从最大限度的利用土地资源角度出发，未来的垂直起降端口必然将脱离地面而建设在屋顶（楼顶），承载起降端口的建筑物本身将是最具有经济价值的资产（这种场景目前已经在很多高档酒店、商业楼宇顶层的直升飞机起降点得到了印证）。因此，未来承载起降功能的建筑资产将是集商业属性与公共属性于一身的特殊资产。从资产权属来看，楼宇自身的产权将属于市场化主体（即便是当地政府主导，最终也必然由地方国有企业以市场化方式开发），但是屋顶（楼顶）承担起降端口功能的资产以及该端口通往地面其他交通站点的通道等设施（包括电梯）则应属于公共资产（这些资产本文简称“垂直起降相关资产”），由政府享有所有权。

 从现在的直升机起降端口权属来看，该端口的所有权归楼宇所有权人本身所有，这是因为当前的直升机飞行还是属于私有化状态，并不具有公共属性。当然有人可能会认为，垂直起降相关资产也可以归楼宇产权人所有，而后再强制性授权给政府使用，但是这种授权从法理上无法否定产权归属，一旦出现法律和行政法规层面上难以保护的情形，该资产未来的授权行为将存在了不确定性（例如，当遇到诉讼保全、查封、破产等情况时，该资产的去留及如何使用将存在很大的争议）。当然，如果确定了垂直起降相关资产自始归属于政府，那么从土地使用权、资产所有权角度需要由国家和地方的土地管理部门制定相关的政策。另需说明的是，在这些资产归属于政府的前提下，该资产的投资仍然可以由楼宇开发商承担。从楼宇开发商对垂直起降相关资产的投资模式上看，可以采用开发楼宇过程中为政府无偿配建一部分基础设施的模式，或者采用PPP特许经营模式单独投资运营。具体哪种模式，将由地方政府根据项目的经营情况确定。若从投资回报角度存在一定的风险，政府也可以采用投资补助、运营补贴等形式给予必要的财政资金支持。这种基于公共目的提供的必要支持，只要财政资金运用得当，将不会形成地方政府隐性债务。

 VOD项目所在地将是低空飞行器起降最为频繁的场所，而空中飞行与地面交通最重要的区别就在于如何保障其安全性。因此，VOD场所不仅在物理空间上做到科学合理，更是要对其周边区域给予充分的低空管控保障措施，这就需要政府从低空智联网的通信、算力和卫星网络设施等方面给予强有力的支持。因此，VOD模式在某种程度上可以看作是我国网络数据等软性基础设施发展到一定程度后的技术成果展示，因此，与常规TOD模式具有明显区别的是，VOD模式充分彰显了国家在新型基础设施领域的综合能力。

 传统的开发模式（包括但不限于TOD模式）是首先需要做好交通设施建设，具体来说，或是对现有交通设施进行改扩建，或是征收土地后新建交通设施，如果面对拆迁问题或者地面地理条件等因素无法完成符合规格的交通建设，那么这个区域开发将一筹莫展。而低空飞行在很大程度上使区域开发摆脱了地面因素的障碍，例如，可以在老城区建设VOD项目，从而避免了如建设地铁和快速干道一样大量拆除居民区；再如，在旅游景区附近的现有地区（例如高速公路服务区、临景区的乡镇）开发VOD项目，而不用非要修一条通往景区的高等级公路（当然，出于安全与应急的考虑，必要的交通设施还是需要建设的，空中交通不应作为唯一通道）。

 常规TOD模式往往是依托于交通枢纽优势打造出的新的区域，而VOD模式可以利用自身的空中交通充分地与现有的TOD项目、其他交通枢纽项目、商业聚集区、居民聚集区等区域相结合，将原有区域开发的现状进行高品质的提升。当然，对于适合的场景，也可以在没有形成地面交通枢纽的情况下打造成新的VOD项目，例如打造出新的海岛VOD项目或山区旅游VOD项目。对此，本文在后面部分将做相应的阐述。

 VOD模式基于空中交通的独特优势，能够在城市的发展与运行中发挥多重功能，对改善人们的生活方式、提高企业的生产能力和提升社会的发展状态等方面起到极大的推动作用，由此将极大地提升城市的品质，为城市赋予更优质的生命价值。

 这是VOD模式最直接的功能体现。常规TOD模式尽管能够充分体现出交通枢纽的作用，但是却无力解决交通拥堵的根本顽症，一部分不愿或者难以乘坐轨道交通的人还是只能从交通枢纽出来后仍需面对堵车的窘境，这种“大城市病”在地面交通形态下很难得到有效解决，而载人UAM的普及将在很大程度上缓解地面交通的压力。

 无以伦比的交通优势，将使人流、物流、商流、信息流等要素更加聚集。人们可以实现从空中飞来，在VOD场所实现了组织与个人的既定目的后再向空中飞去。特别指出的是，在载人UAM发展之前，大部分中小型城市的交通网络在很大程度上阻碍了高质量人才的流动，也就客观上使很多优质产业难以落地到中小型城市。但是在载人UAM发展之后，中小型城市可以在垂直起降端口附近建设产业基地或中转站，人才可以在到达端口后快速投入到项目中，由此将极大的促进了产业的落地，对地方经济发展无疑具有很大的推动作用。

 多个不同的VOD场所通过地面快速交通（例如快速干道、轨道交通等）形成网格化布局，可以实现“VOD场所——地面快速交通——VOD场所”之间的多点联动，进一步提升人与物的运输能力，由此可实现更为强大的产业链和商务链。

 常规TOD场所尽管也是商业聚集区，但是很多人从距离较远的住所地到TOD商业区还需要花费一定的时间（尤其对于大城市来说，超过一个小时的市内交通司空见惯），造成了人们对于往返路程心存芥蒂，因此，常规TOD场所在常态化下，主要是吸引周边人群，对城市整体的带动效应相对有限。但是VOD模式下，人们可以从住所地附近的垂直起降端口通过空中直达VOD场所，由此打破了市内通行阻碍，让VOD场所真正辐射整个城市，这极大地提高了商业的流动性。

 载人UAM的一个核心优势功能就是能够让四面八方的人们为了同一个目的在VOD场所快速聚集和往返，由此将催生出一些特殊的产业聚集。最典型的培训会议、文旅类、中高端商贸等产业，并由此带动其他相关现代服务业的形成（例如酒店业、餐饮业、商业等）。因此，未来的VOD场所将呈现出与常规TOD场所不同的形态，不再是仅服务于交通出行和周边社区的办公、消费场所。

 低空经济的发展将彻底摆脱传统的燃油供给模式，以eVTOL为典型代表的低空飞行器将对新能源的供给具有很强的依赖性，低空飞行器需要在VOD场所内实现短时间补充能源或者即停即走。同时，随着新能源汽车的普及，VOD场所也将必然承接着为地面汽车供给的功能。这就需要VOD场所具有强大的能源存储和输出能力，同时也对VOD场所的安全性提出了非常高的要求。

 这是目前仍然停留在科幻作品中的场景，低空交通的发展将可能使未来的人们摆脱地面的限制，在空中开展工作与生活（当然，与地面连接的坚固的基础设施是必不可少的），对于这个场景我们认为也没有必要过多描述，大家可以穷尽想象力和欣赏一些科幻类作品。未来若干个空中VOD场所相互组合，很可能将逐步形成一个个与地面相距百千米的空中之城，现代人类文明将进入一个全新的生活场景、生活模式，人类社会将可能被彻底改变。

 鉴于低空经济的技术水平和应用场景的不断拓展，未来的VOD场所将必然呈现出我们难以预料的情景、发挥出更多的功能。本文实际上只是在低空经济发展的初期，以“井底之蛙”的能力来展望未来的低空经济下的VOD功能和场景，浅薄之态溢于言表，也请大家予以谅解。

 未来的载人UAM中，VOD模式与其他地面交通之间根据不同的应用场景将体现出不同的融合发展模式，最终使空中交通与地面交通之间优势互补、相得益彰。

 这种应用场景主要是以载人UAM为核心功能，其他地面公共交通予以配合。此种类型主要体现在以下方面：

（1）市内的老城区。市内的老城区属于已经建成的区域，难以实行大规模的拆迁和进行轨道交通和快速干道的建设，因此，建设垂直起降端口将是解决老城区快速交通出行的重要方式。因此，未来在老城区内，政府将利用建筑资产的现状逐步建设以载人UAM垂直起降为核心功能，以地面公交车、出租车为辅助，以简易商业（以餐饮为主）为配套的微型VOD场所。

（2）城市外的文化旅游、购物娱乐等区域。随着私家车的普及，现代城市已经逐步形成了郊区消费场所，例如奥特莱斯、人文类旅游等场所。但是市内交通的拥堵将使私家车出行的便捷性大打折扣，未来的载人UAM将有效的缓解地面交通压力，形成以空中交通为主导下的，地面交通作为辅助作用的消费类VOD场所。此外对于一些被天然阻隔的区域（例如海岛、山区），空中交通也将以主导性身份体现，由此带动了以VOD模式为核心的区域开发。

 在已经建成的机场、火车站、轨道交通等人流大规模快速聚集和分散的枢纽区域，载人UAM将作为一种新的交通出行方式，与其他传统地面交通并行发展，由此将使VOD场所与其他地面交通枢纽有机地融为一体。但由于低空飞行器技术在短期内难以实现大容量的运载能力，因此，载人UAM将难以向飞机、火车、地铁等交通工具一般运输大量乘客，因此也就形成了载人UAM将在较长期限内处于辅助角色。因此，在此处VOD模式实际上已嵌入到了常规TOD模式中，是对原有区域发展的一种功能提升。

 VOD模式从另一个角度上看，也可以视为是以建设垂直起降端口的契机，促进周边土地和资产的高效利用。因此，VOD模式的形成过程实际上也就是周边土地资产的开发过程。

 VOD模式将根据垂直起降飞行器的应用场景的不同，开展不同的开发建设。对此，我国目前有些地方出台的政策法规也做了相关规定。例如：

 上述政策规定中的相关区域，为我们谋划VOD项目提供了很好的指引，但上述各项政策列举的区域主要是聚焦低空经济对公共服务、商业区、交通枢纽、旅游区等特殊功能，随着低空交通的逐渐普及，未来的VOD模式将会在更广泛的区域得到应用。本文如下内容，将尽可能地从前瞻性角度来探索VOD模式的落地场景。

 通过盘活存量资产方式将是未来老城区范围内开展VOD模式的主要方式，从另一个角度看，这也是VOD模式与城市更新等项目之间的有机结合，具体来说，盘活的资产情况主要包括以下方面。

（1）盘活老旧厂区

 老旧厂区通常位于城市主要地段甚至核心区域，且占地面积较大，基本上能够适应垂直起降端口及配套商业的建设。当前我国正在大力推进存量工业用地的高效利用，将土地用途进行变更，利用老旧厂区发展VOD模式，既符合当前国家的政策，又是切实的解决了低空经济的基础设施建设问题。此类资产若为地方国有企业资产，则开发VOD模式相对容易；若为其他经济组织资产，则政府需要因地制宜的确定开发模式。

（2）利用城中村改造

 城中村是我国大部分城市在城镇化建设过程中因历史原因而形成特殊区域，我国绝大部分的城中村的特点是集区位优势和土地的低效利用于一身，正适合发展VOD模式。在城中村开发建设VOD模式，可以参照当前我国对城中村改造的相关政策执行，按照政府收储为国有土地后开发、保留农村用地开发两个方向。由于集体土地和农村集体经济组织的特殊性，通过城中村改造发展VOD模式是比较复杂并具有较高难度的，碍于篇幅和主题限制，本文不对此展开讨论。

（3）盘活城市加油站、加气站和公交枢纽等区域

 这些区域本身的核心功能就是交通配套，与VOD模式的发展切合度较高。并且随着新能源汽车的迅猛发展，加油站、加气站的商业前景越来越黯淡，而公交枢纽当前也因为轨道交通和私家车的发展而大量空置。因此，盘活此类资产既是从该资产本身功能角度出发，更是从如何解决其低效利用角度出发。因此，各地方政府应当统筹此类资产的再利用方向，为低空经济的发展做好储备。在没有其他更好的开发方向的前提下，现阶段可以开展临时性用途，为未来的VOD模式做好战略储备。

 从资产权属角度看，城市加油站、加气站的产权大部分归市场化主体所有（其中大部分市场化主体为非本地国有企业），因此，政府对其开发应充分与产权人进行协商；对于公交枢纽，绝大部分属于政府资产，开发利用相对容易。

（4）有效利用部分高速公路服务区

随着商业模式的不断发展，一些邻近旅游景区的高速公路服务区已经被充分的开发利用，不再是单纯的为高速出行提供简易餐饮、休憩、购物、住宿、加油、维修等服务的场所，而是结合自身特点进行了深度开发。例如：

 第一，将自身打造成了旅游综合体。例如，阳澄湖服务区，位于京沪高速公路江苏段，以“梦里水乡，诗画江南”为设计理念，仿佛一座迷你版的苏州城。服务区内有非遗文化馆、科技馆、老戏台等文化娱乐设施，还融入了苏州的观前街、拙政园、狮子林、留园这“一街三园”景观，自开放以来，成为游客体验“苏州一日游”的绝佳去处。

 第二，将自身打造成为通往周边旅游景区的出入口。例如，京台高速公路呈坎交旅融合服务区是安徽省首个开放式交旅融合服务区，位于京台高速黄山市徽州区呈坎镇境内。在东西侧服务区新增2进2出各8个收费道口，服务对象为9座及以下小型客车，收费站道路与景区顺接，可实现“驶出高速即达景区”，建成后将成为古徽州文化旅游服务中心，黄山风景区高峰时段集散分流中心。

 从上述案例我们可以看出，我国很多高速公路服务区依托于充足的客流量和当地的特色资源而将自身打造成了旅游区，或者依托于距离周边景区距离较近的优势而将自身打造成了交通枢纽。VOD模式完全可以与其充分融合：一方面，对于自身已经成为旅游区的服务区来说，低空交通可以让服务区的旅游接待突破地面交通的拥堵和出行时间长的瓶颈，进一步促进了旅游区进一步的消费人群和产业聚集。另一方面，对于具有旅游交通枢纽型潜质的服务区来说，服务区到旅游景区并不都是非常近且也拥有现成的高等级公路，因此，枢纽型服务区的打造很可能还需要投入另一笔建路资金并且建成后的通行时间也未必对出行很友好。低空飞行显然可以突破这个缺陷，将服务区作为空中往返景区的中转站，并借此建设相关旅游配套设施，自然而然形成了VOD项目。

（5）盘活城市内零散用地

 由于历史原因，我国城镇化建设过程中，城市中出现了数量较大的零星低效用地（例如夹心地、插花地、三角地等），这些零散用地面积虽然不足以做大规模开发建设，但是建设成为小型VOD场所却非常适合。当前对其盘活主要采用土地置换、建设绿地、配套提供给周边产业等方式，但是显然并不是所有的零星低效用地都适合采用上述盘活方式，因此，对于目前没有合适用途的零星低效用地，政府同样也可以暂时性利用，为后期进行VOD模式的开发做好准备。此类资产由于属于政府名下资产，对其开发利用相对容易。

（6）盘活城市内的其他低效资产

 这是一种兜底性表述，前述（1）—（5）项内容显然并不能涵盖城市的所有资产。载人UAM作为未来低空经济下必备的城市交通形态，其触角理应伸入到城市的大部分角落，但是现实中城市范围内的资产状态五花八门，因此，需要充分结合当地的资产属性与特征进行开发，例如充分利用一些居民区和商业区的可利用土地、公园绿地、体育场馆、公共停车场等区域进行开发，必要时也需要征拆一部分老旧居民区、合并整合学校等资产。

 既有的市内地铁枢纽、火车站枢纽、机场枢纽等区域是发展VOD模式的重点区域，展望未来的低空经济，这些区域几乎将无一例外地与垂直起降端口相衔接，由此进一步促进城市综合立体交通网络的形成。实际上，这也是VOD模式与既有TOD模式的充分结合。

 此类改扩建主要将利用该交通枢纽内的停车场、商业及办公楼宇、站前广场等资源建设垂直起降端口。但是，对于部分城市的老火车站、地铁站等区域来说，由于地理位置和已建成资产的限制，如何在尽可能地减少资金投入的情况下实施建设，将是摆在地方政府面前的一道难题。另外，鉴于这些交通枢纽通常已经实施了商业综合开发，VOD模式的打造将嵌入到现有的商业体系内，因此，VOD功能的实现相对较容易。

 现代化商圈（包括商业聚集区和办公聚集区等）是城市发展的重点区域，更是开发VOD模式的重点目标。对于已经兴建起摩天大楼、土地已经变得寸土寸金的区域来说，充分利用楼宇顶层建设垂直起降端口，以及为其增设起降端口直达地面的专用电梯将是未来现代化商圈的主要建设思路。这里可能有人认为可以利用现有电梯，但这实际上对于大部分项目来说并不可取，一方面新增的乘客流量将与所在楼宇的既有人群产生冲突，尤其在上下班高峰期，这种冲突将进一步加剧，从而使楼宇和载人UAM都变得不便捷；另一方面，楼宇自身具有较强的私密性和安全性要求，这将与公共交通之间存在着难以调和的矛盾。因此，增建新的专用电梯等专用设施，将在很大情形下是必然选择。当然，对于有条件的商圈可以充分利用绿地、公园等公共设施建设垂直起降端口，应该说在当前科技发展水平下，在不减少绿地的情况下建设此类设施的难度并不是高不可攀的。

 另外，对于此类垂直起降相关资产的属性，本文在第二部分做过阐述，因其具有很强的公益性，最好与楼宇产权相分离。但是，由于此种情形下利用的是已建成楼宇，应从法律层面上充分保护原产权人的利益，因此，政府及其他相关机构应与楼宇产权人充分协商如何处理，这显然将是很具有挑战性的工作。

 此外，鉴于商圈基本上自带商业配套，VOD模式的主要功能通常也是如同交通枢纽一样嵌入到现有商业配套中，当然这也不妨碍该区域继续发展适合VOD模式的产业项目。

 我们注意到，前述2、3、4项内容均是利用现有的土地和资产状况，基于垂直起降飞行器的独特优势，以交通出行为根本目的所形成的VOD模式。但是作为突破地面约束的革命性交通，低空飞行本身就可以创造出新的开发区域。最典型的是利用空中交通优势将海岛、山区打造成旅游类型的VOD项目。此外，在大城市郊区，也可以利用空中交通优势打造出适合中高端购物、酒店、会议中心等类型的VOD项目。当然，这不是说这些VOD场所不需要地面交通的支持，汽车、轮船传统交通工具仍然将起到很大的辅助作用和应急作用。

 VOD模式是一个公益性与经营性相融合的综合性开发，其投融资模式基本涵盖了国家当前的各种主流模式，碍于这些模式在其他项目中也经常被使用，本文仅针对VOD模式的特点做概括性阐述。

 政府投资模式（对于采用政府投资项目立项的PPP特许经营模式除外）是一种简单、便捷的投资模式，其核心逻辑是地方政府利用各种财政性资金实施开发建设。

（1）政府投资模式主要的应用情形如下：第一，该VOD项目的投资额较小，适合政府财政支出；第二，该VOD模式更偏重于公共交通功能，短期商业价值较弱，这主要适用于盘活城市生活区的部分资产；第三，建设时间存在紧迫性，交给社会资本或者采用市场化融资方式难以保证按时完成；第四，该项目具有较高的公共利益和公共安全要求，更适合政府作为投资人。

（2）从财政资金的构成来看，既包括本本级地方政府的资金投入（包括财政收入以及地方政府专项债券和一般债券资金），也包括利用中央预算内资金、超长期特别国债资金（假设未来开发建设时还存在此种政策支持模式）、省级专项资金等资金的支持。其中，地方政府专项债券资金由于地方政府可以在很大程度上自主包装与申报项目，因此将是应用率较高的一种。当政府专项债与地方政府自有财政资金不能够完全覆盖项目总投资时，则地方政府可以采用“专项债+项目融资”的方式筹集资金。

（3）我们说过，VOD模式并非国家出台了详细政策的具体化模式，而更倾向为一种开发理念，因此，在项目实践中也就没必要非得以VOD来立项。根据项目的实际情况，地方政府可以谋划将VOD模式与其他项目类型充分融合，最终实现地方政府自有资金与上级资金的有机结合。例如，国家近些年对城中村改造、文旅开发或环境治理等项目都有多种资金支持政策，那么，地方政府完全可以以城中村改造、文旅开发或环境治理等名义立项和实施，最终实现VOD模式的建设目的。从另一角度看，国家实际上就是一直鼓励地方政府从项目的顶层谋划角度入手，充分、灵活、务实、有效地利用国家各项政策包装项目，将上级的各项财政支持资金用在真正有意义的地方。

 当然，对于前述（2）（3）项的分析，只是建立在当前的政策基础上，相信在低空经济蓬勃发展过程中，国家和地方政府层面将会出台新的财政资金支持政策来促进VOD模式的发展。

 VOD模式作为载人UAM的重要应用场景，无疑将在一定程度上体现了公益性，并同时基于VOD模式的内在性质而具有一定的经营收益，因此，PPP新机制下的特许经营模式是一种比较适合的投融资模式。根据项目所在地的资产现状，政府可以采用新建、改扩建和盘活存量资产的TOT模式等多种具体模式。

 为了符合PPP特许经营模式的政策要求（具体来说是为了避免被认为是无关联关系的公益性项目与商业、产业类项目的相互“打捆”），该VOD项目应进行整体项目的立项。因此，VOD项目在立项之初应完成整体谋划与设计，而不能采用“边投资、边设计、边建设”的不确定性的开发理念。考虑到未来的VOD模式可能随着起降端口的运行而发展出新的产业类型，地方政府应在实施方案中设计出开口制度，为未来社会资本能够继续实施新的子项目消除政策障碍。

 同时，为了充分利用政策，采用PPP特许经营模式时，也并不必须以VOD名义进行立项，从本文第五部分阐述中我们可以看出，该项目完全可以以城市更新、老旧厂区、城中村改造等名义进行立项，最终客观上实现了VOD模式的开发意图。

 我们还需说明的是，并不是说所有的VOD项目都适合采用PPP特许经营模式，对于商业性过于明显以及经营性收益难以预测等情形（实际上这些情形也比较普遍），采用PPP特许经营模式是勉为其难的，地方政府还需要采用其他投融资模式。

 地方国有企业（包括融资平台公司）进行市场化融资开发VOD模式，应该是未来低空经济中最常见一种模式，其主要原因在于，一方面，如果项目收益预测较为乐观，那么地方政府和地方国有企业可能不愿意交给其他社会投资人实施，毕竟“肥水不流外人田”是一个普遍逻辑。另一方面，如果项目收益预测较为悲观或者收益具有较强的不确定性，那么社会投资人也往往望而却步，地方国有企业进行投资实际上是不得已为之。地方国有企业究竟是何种心态，实际上并不需要过多考虑，只要是符合各项政策法律法规即可（尤其是不能形成地方政府隐性债务）。 

 地方国有企业的市场化投融资模式通常采用两种思路，一是发行企业债券或者公司债券的直接融资方式，二是采用“项目资本金+项目融资”的间接融资方式。对于前者属于资本市场的标准化金融产品，将随着国家有关部门和证券交易所新出台的规定执行，我们不再详细阐述。而后者将是最常见的方式。

 在寻求金融机构贷款时，地方国有企业可能存在自有资本金不足的现象，为此，地方国有企业也将寻求引入社会投资人参与投资，以求满足金融机构贷款的要求，此时,“投资人+EPC”模式将可能再次登上舞台。但是，此种模式下的社会投资人的兴趣点并不在于投资收益本身，而是更关注于施工利润，因此，从投资交易结构的设计中，投资人将尽可能地谋求稳定无风险的投资收益（关于“投资人+EPC”模式中双方的投资结构，是一个比较复杂的问题，鉴于本文的主旨，我们将不再详细阐述）。当然，实践中也并不一定非要由施工企业担任投资人角色，其他资金方也有参与的可能性（此时不属于“投资人+EPC”模式）。但是，尽管其他资金方并不一定追求施工利润，但是却有相同的不承担投资风险的诉求。

地方国有企业与社会投资人的合作开发与前述2的有政府参与投资的PPP特许经营模式和前述3的地方国有企业寻求社会投资人充实资本金的模式比较相似，不同点在于以下：第一，与PPP特许经营模式相对比，地方国有企业是以自己身份进行投资而非作为政府的出资人代表，同时，此种开发属于商业开发，自然也就不会受到PPP特许经营模式的限制和约束。第二，与前述3的地方国有企业市场化投融资模式相对比，社会投资人是真正的共担风险、共享收益的真实投资人，双方将以同股同权形式深度合作开发VOD项目。这里我们还需说明的是，尽管地方国有企业以自己名义投资，但本质上也是体现了政府的主导意志，这是不可避免且无须回避的客观事实，因此，社会投资人不能仅从纯商业思维来考虑其与地方国有企业的合作，而需要充分考虑到地方政府的利益诉求与开发要求。

 地方国有企业与社会投资人合作时，既可能体现为控股形式，也可能体现为参股形式。鉴于VOD项目的授权主体为地方政府，大部分情况下，地方国有企业自然将在股权分配比例上享有很大程度上的主导权。关于地方国有企业如何确定控股或者参股，主要考虑以下因素：一是若地方国有企业想控制该VOD项目，则自然谋求控股权；二是若地方国有企业更看重社会投资人的运营能力，则地方国有企业通常将拥有控股权（目前大部分运营商为更看重运营收益的轻资产运营商）；三是若地方政府或地方国有企业引入了具有很强的投资能力的社会投资人，则也可能将控股地位让渡给社会投资人，此时地方国有企业参股的首要目的是代表政府对项目进行跟踪和监管的职能，其次部分地方国有企业也想通过参股学习运营经验、培育自身的运营能力。

 对于利用存量资产开发建设VOD的项目，资产的所有权人是不能忽视的主体。面对未来炙手可热的低空经济项目，相信一定会有具有投资能力的产权人愿意投资建设VOD项目。产权人自主投资过程中的常规投融资思路，与其他市场化融资并没有本质区别，本文不再赘述。本文主要讨论其他几个问题：

（1）关于土地使用政策的问题。从当前政策来看，关于产权人利用现有土地开展VOD模式主要应参考城市更新和低效土地再利用方面的政策文件，例如，《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）中明确规定了，“鼓励原土地使用权人改造开发，除法律规定不可改变土地用途或改变用途应当由政府收回外，完善原土地使用权人申请改变土地用途、签订变更协议的程序和办法。鼓励集中连片改造开发，在权属清晰无争议、过程公开透明、充分竞争参与、产业导向优先的前提下，探索不同用途地块混合供应，探索‘工改工’与‘工改商’‘工改住’联动改造的条件和程序。”再如，自然资源部《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》中规定了，“原划拨土地使用权人申请办理协议出让,划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可采用协议出让方式办理出让手续”。由此可见，产权人利用城市更新和低效土地再利用政策自行开发VOD项目，在很多情形下并没有过多的障碍。当然，我们也更希望国家有关部门能够针对低空经济出台更具有针对性的政策，以支持VOD模式的开发建设。

（2）关于农村集体经济组织自主投资的问题。这主要是针对城中村而言的，在城中村中适合的农村土地上，由农村集体经济组织开发VOD项目（包括自行开发也包括联合其他投资人开发）也将成为一种趋势。农村集体经济组织在开发VOD项目过程中，既要充分利用城中村改造的各项优惠政策，也要结合自身特点开展市场化融资，同时，政府在此过程中也可以充分利用政府专项债、上级专项资金等方式支持农村集体经济组织的开发建设。当然，除了城中村外，上述思路对于城乡结合区域和适合的农村区域，也同样适用。

（3）原产权人与其他投资人的合作开发。当产权人的投资、运营能力不足时，其也可以与其他投资人、运营商合作开发，此种情形下，既可以由产权人将原有土地资产作价入股与新投资人进行股权合作，也可以原产权人仍然自有土地权属，在设立的项目公司层面吸引投资人入股开发；对于需要引入运营商的，产权人也可以采用委托经营的模式与其合作。

 这里我们还需要重点说明的是，由于VOD模式开发建设的逻辑起点是载人UAM的垂直起降端口，其需要在政府的统一规划和授权下实施，因此不管是本地国有企业、社会投资人还是资产所有权人，都需要得到政府明确授权后才能实施VOD项目。

综上，VOD模式是低空经济在载人UAM场景下的重要开发建设理念，对低空经济在城市中的落地应用具有非凡的意义。但是VOD模式涉及到的内容纷繁复杂，本文不可能做到详尽阐述，上述几个方面是在现有政策框架背景下的一些粗浅的展望与分析，最终我们还是共同期待国家针对低空经济的VOD模式出台专门政策。2025年，低空经济将必然在全国的很多地区蓬勃发展，有关地方政府应未雨绸缪，为开展VOD模式做好前瞻性准备，有计划地迎接令人期待的低空经济的明天。

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