2016年以来，地方政府专项债券发行规模和发行只数显著上升，对于稳增长、惠民生发挥了重要的作用。
但是地方政府债券的申报发行过程中也存在一些问题：优质项目储备需要增加、前期准备与审核流程较为复、付息支出与政府性基金收入之比上升等问题。
国务院办公厅印发的《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》(简称“国办发〔2024〕52号文”)，针对上述问题对专项债管理机制进行改革，更好发挥专项债券强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用，助力经济高质量发展，同时也体现了政策层面对政府融资用途的方向性引导。
一、国办发〔2024〕52号文的政策解读
根据意见全文，国办发〔2024〕52号文的要点主要是体现在如下几个方面：
（一）申报端方面
国办发〔2024〕52号文扩大了专项债券投向领域和用作项目资本金范围，此举使项目申报不再严格受到投向领域分类限制，且降低了债券申请门槛，将对项目单位资本金筹措困难的问题起到缓解作用。
同时，国办发〔2024〕52号文完善了“一案两书”编制制度，规范了中介机构职责。
1、国办发〔2024〕52号文实行专项债券投向领域“负面清单”管理。
“负面清单”新增了完全无收益的项目，楼堂馆所，形象工程和政绩工程，除保障性住房、土地储备以外的房地产开发，主题公园、仿古城（镇、村、街）等商业设施和一般竞争性产业项目。
同时，《意见》指出专项债券依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金及支付单位运行经费、债务利息等。未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。
同时，国办发〔2024〕52号文也明确实施“正面清单”制度，即专项债券用作项目资本金范围纳入了信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施，高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造，以及卫生健康、养老托育、省级产业园区基础设施等。
此外，专项债券用作项目资本金的比例也得到了提高，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限，由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。
2、国办发〔2024〕52号文规范“一案两书”编写，制定专项债券项目实施方案标准化模板，统一项目实施方案要素和内容，简化财务报告和法律意见书。
中介机构应履职尽责做好项目资料审核工作。
（二）审核端方面
国办发〔2024〕52号文开展专项债券项目“自审自发”试点，下放专项债券项目审核权限，提升了各经济大省和国家重大战略地区的自由度。
同时，对“自审自发”试点地区以外的省份打通续发专项债券“绿色通道”并建立“常态化申报按季度审核”机制，缩短了通续发专项债券的周期，规范了审核周期，缓解了挤兑压力。
1、“自审自发”试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券，项目清单同步报国家发展改革委财政部备案。
其中，试点地区有：北京市、上海市、江苏省、浙江省(含宁波市)、安徽省、福建省(含厦门市)、山东省(含青岛市)、湖南省、广东省(含深圳市)、四川省和河北雄安新区。
2、“自审自发”试点地区以外的省份，已通过国家发展改革委、财政部审核且需要续发专项债券的在建项目，无需重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行专项债券，同步报国家发展改革委、财政部备案。
各地专项债券项目经省级政府审核批准后依托国家发展改革委、财政部两部门信息系统常态化报送。
其中，应在每年10月底前完成下一年度项目的集中报送，并在次年2月底、5月底、8月底前分别完成该年度第二季度、第三季度、全年项目的补充报送。
两部门全年向各地开放信息系统，每年3月、6月、9月、11月上旬定时采集地方报送数据，并于当月内下发审核结果。
（三）发行端方面
国办发〔2024〕52号文明确专项债券的额度分配管理坚持正向激励原则，根据各地区具体情况分配额度，使资金流向更为合理。
1、额度分配管理坚持正向激励原则，统筹考虑党中央、国务院确定的重大战略和重大项目支出需要，根据各地区债务风险、财力状况、管理水平，以及地方项目资金需求等情况合理分配。
2、加快专项债券发行进度，根据项目实际情况，综合考虑项目建设运营周期、到期债券年度分布等因素，科学确定发行期限，均衡分年到期债务规模。
允许专项债券用于在建政府投资项目，优先保障在建项目资金需求；加快专项债券资金使用和项目建设进度，省级财政部门督促市县财政部门及时拨付已发行专项债券资金，督促项目主管部门和项目单位加快资金使用。
省级发展改革部门要会同有关方面则推动项目加快开工建设，尽快形成实物工作量。
（四）偿还端方面
国办发〔2024〕52号文明确做好专项债券项目融资收益平衡，为专项债券资金按时还本付息提供保障。
专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，允许地方依法分年安排专项债券项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还。
确保专项债券实现省内各市、县区域平衡，省级政府承担兜底责任，确保法定债务按时足额还本付息，严防专项债券偿还风险。
（五）监管端方面
国办发〔2024〕52号文从全流程管理、加强使用监管、加强监督问责和强化保障措施等方面加强对专项债券的监管。
1、加强专项债券项目资产管理，建立专项债券项目资产明细台账，分类管理存量项目资产，防范以项目资产抵押融资新增地方政府隐性债务和国有资产流失等风险；
建立专项债券偿债备付金制度，完善专项债券偿还机制，抓好专项债券项目收入征缴工作保障专项债券偿债资金来源。
对收入较好的项目，允许动态调整全生命周期和分年融资收益平衡方案，支持提前偿还债券本金。
2、加快完善专项债券资金监管机制，实行专户管理、专款专用，严防挤占、截留和挪用，地方各级财政部门要依托信息系统，对专项债券资金实施穿透式监管。
动态掌握资金使用、项目运营、专项收入、资产等方面情况，将所有专项债券项目全部纳入信息系统覆盖范围。
加强发展改革、财政部门信息系统互联互通，及时共享项目开工建设进度.安排债券规模、资金支出进度等信息。
3、对新发生违法违规使用专项债券资金问题的“自审自发”试点地区，情节较轻的，限期整改;情节较重的，停止试点。
财政部要对试点地区加强跟踪检查，定期核查专项债券使用情况，对发现存在违法违规问题的行政事业单位和国有企业等，会同相关监管部门按照职责分工依法实施惩戒，选取典型案例公开通报。
对不符合发行要求但已发行专项债券的地区，在以后年度新增专项债券额度分配时予以扣减，省级政府要暂停相关市县在建项目续发专项债券“绿色通道”。
各级财政部门要对违规使用专项债券资金的地区，依法依规采取扣减限额、约谈通报、考核监督等方式严肃处理，并定期通报典型问题案例，发挥警示教育作用。
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