国务院办公厅发布了《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）（以下简称“《意见》”），积极推进地方政府专项债发行工作。深圳市作为《意见》下首批“自审自发”试点地区，2025年第一季度计划发行300亿元地方政府专项债券。
除了下放审核权限的“自审自发”试点，《意见》还提出了一系列优化完善政府专项债券现行管理机制的意见，涵盖了专项债的发行、使用、管理以及偿还等关键环节，旨在进一步规范地方政府专项债券的运作流程，防范潜在的财政风险，提升资金使用效益，确保专项债券在促进地方经济社会发展的同时，保持健康、可持续发展。
作为专项债发行的法律服务者，律师肩负着保障地方政府专项债券合规发行的重要职责，需以严谨的法律思维和专业素养，精准把握该《意见》的核心要义与关键细节。笔者及团队自2020年起为深圳市专项债券发行提供法律服务，深度参与城中村改造、水污染治理、公立医院升级改造等重大项目，积累了丰富经验，见证了专项债券对地方经济社会发展的推动作用。
全国通用禁止类项目
(1)党政机关办公用房、技术用房
(2)党校行政学院
(3)干部培训中心
(4)行政会议中心
(5)干部职工疗养院
(6)其他各类楼堂馆所
(1)城市大型雕塑
(2)景观提升工程
(3)街区亮化工程
(4)园林绿化工程
(5)文化庆典和主题论坛场地设施
(6)其他各类形象工程和政绩工程
(1)房地产开发
(2)一般企业生产线或生产设备
(3)用于租赁住房建设以外的土地储备
(4)主题公园等商业设施
相较于过往的专项债投向领域负面清单，本次新规主要作了如下修改：
专项债44条使用负面清单全梳理总结
一、项目申报和投向方面
1. 不得超越项目收益实际水平过度融资。（《中共中央办公厅、国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》厅字〔2019〕33号，以下简称：厅字〔2019〕33号）
2. 将专项债券严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。（厅字〔2019〕33号）
3. 市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。（厅字〔2019〕33号）
4. 严禁新增专项债券资金用于商业化运作的产业项目。（《财政部关于提前下达2020年第2批新增地方政府专项债务限额的通知》财预〔2020〕4号、《财政部关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》财预〔2020〕94号，以下简称：财预〔2020〕94号）
5. 严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务，严禁将专项债券资金用于楼堂馆所、形象工程、面子工程和不必要的亮化美化工程等。（《财政部关于提前下达2022年新增债务限额和下达2021年剩余新增债务限额的通知》财预〔2021〕177号，以下简称：财预〔2021〕177号）
6. 坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。（财预〔2020〕94号）
注：最新的政策已调整，可以用作土地储备项目。
7. 地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途。（《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发〔2014〕43号）
8. 不得违规用作项目资本金。《财政部关于支持各地用足用好地方政府专项债务限额的通知》财预〔2022〕120号）
专项债券资金可用于资本金的领域：铁路、收费公路、干线和东部地区支线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾收集处理、供排水、新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施13个领域。
9. 不得安排融资平衡方案不合理不科学的专项债项目。（财预便〔2021〕8号）
10. 不得安排申报不实、打捆申报无法对应到具体项目的专项债项目。（财预便〔2021〕8号）
11. 严禁跨地区申报项目。（财预便〔2021〕8号）
12. 已纳入城镇棚户区改造计划、拟通过拆除新建（改建、扩建、翻建）实施改造的棚户区（居民住房），以及居民自建住房为主的区域和城中村等，不属于老旧小区范畴。（《住房和城乡建设部办公厅 国家发展改革委办公厅 财政部办公厅关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》建办城函〔2019〕243号）
13. 高风险地区（上年度债务风险等级评定为红色的省本级、市本级和县区）禁止类项目：
● 一是 城市轨道交通项目；
● 二是 除卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）、教育（学前教育和职业教育）、养老以外的其他社会事业项目；
● 三是 除供排水、供热、供气以外的其他市政基础设施项目；
● 四是 棚户区改造新开工项目；
● 五是 新型基础设施：除公共服务信息化以外的其他新型基础设施项目。
（《财政部 发展改革委关于印发<地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单>的通知》财预〔2021〕115号、《国家发展改革委关于盘活地方政府专项债务限额存量做好专项债券项目有关工作的通知》发改投资〔2022〕1440号）
14. 严禁包装项目，包括虚增或扩大项目收入收益、虚列已通过审批事项等。（《财政部办公厅 国家发展改革委办公厅关于申报2022年新增专项债券项目资金需求的通知》财办预〔2021〕209号）
15. 加强对债券项目投向的审核和监管，严谨用于楼堂馆所、形象工程和不必要的亮化美化工程。
二、资金使用和管理方面
16. 新增债券资金不得用于偿还债务（财预〔2021〕177号）。不得使用债券资金偿还隐性债务。（《财政部办公厅关于指导督促地方做好2021年地方政府专项债券资金使用管理情况核查整改工作的通知》财办预监〔2022〕55号）
17. 新增专项债券资金依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、社保缴费等人员支出、公用支出，单位运行经费、发放养老金、支付利息、发行服务费、企业补贴等。（《财政部关于提前下达2020年第2批新增地方政府专项债务限额的通知》财预〔2020〕4号、《财政部关于2020年1-6月新增专项债券发行和资金使用情况的通报》财预〔2020〕87号、财预〔2020〕94号）
18. 债券资金原则上在当年全部安排支出，不得在财政部门和业务主管部门结转使用。
19. 各级财政部门和业务主管部门应当严格按照自治区财政厅审核确定并予发行的债券项目使用债券资金，无特殊原因不得调整。
20. 严禁擅自随意调整专项债券用途，未经自治区政府同意不得擅自随意调整专项债券资金用途，严禁先挪用、后调整等行为。
21. 不得采取定期存款、购买理财产品等方式存放债券资金。（《财政部关于进一步加强财政部门和预算单位资金存放管理的指导意见》财库〔2017〕76号）
22. 严禁将债券资金滞留国库或沉淀在部门单位，同时严禁“一拨了之”、“以拨作支”。（《财政部关于2020年1-6月新增专项债券发行和资金使用情况的通报》财预〔2020〕87号）
23. 坚决制止债券项目资金挤占挪用、违规拨付、长期闲置。严禁截留挤占挪用债券资金。
24. 应当加快债券资金使用进度，在规定的时限内将资金拨付到项目。
25. 各地区、各部门切实履行政府债务管理主体责任，加强项目组织实施管理，加快债券资金支出进度，及时办理资金支付手续，避免债券资金在各级国库和项目单位闲置浪费。
26. 各地区、各部门要按照“资金跟着项目走”要求，抓紧梳理专项债券项目立项、用地、环评等审批手续完成情况，不具备开工建设条件的项目暂不予安排发行。
27. 严禁违规用于归垫除国库垫款以外的前期支出。（财预便〔2022〕991号）
28. 严禁违规用于支付贷款利息。（财预便〔2021〕8号）
29. 严禁违规用于支付各类保证金、诚意金等。（财预便〔2021〕8号）
30. 严禁违规用于回购收购已竣工或拖欠工程款的项目。（财预便〔2021〕8号）
31. 棚改专项债券资金只能用于棚改项目建设，不得用于偿还棚改债务，不得用于货币化安置，不得用于政策性补贴。（财办预〔2020〕46号）
32. 不得盲目举债铺摊子。（财预〔2021〕177号）
33. 坚持举债与偿债能力相匹配，尽力而为，量力而行。聚焦国家和自治区重大区域战略和盟市重点项目，不“撒胡椒面”，把有限的资金真正花在“刀刃”上。
三、偿还本息方面
34. 专项债券利息必须通过地方政府性基金收入和专项收入支付，禁止借债付息，避免债务“滚雪球”式膨胀。（《财政部关于支持做好地方政府专项债券发行使用管理工作的通知》财预〔2018〕161号）
35. 专项债券对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照该项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的项目收益偿还到期债券本金。（《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》财预〔2017〕89号）
36. 各地区要严格控制限额内政府债务，加强政府债务化解。安排一定比例资金用于偿付到期本金，原则上不得全额发行再融资债券。
四、其他方面
37. 严禁将专项债券对应的资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保。（《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》财预〔2017〕89号）
38. 年度预算中，未足额保障“三保”、债务付息等必保支出的，不得安排资金新设基金。（《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》财预〔2020〕7号）
39. 对巡视、审计发现有问题的项目，停止接续发行，整改到位后再考虑支持；对巡视、审计发现有问题和PPP未完全履约的地区，视情节不予安排或者扣减发行额度。
五、其他要求
40. 已发行专项债券资金实际支出比例过低的项目，以及审计监督检查发现问题尚未全部整改完毕的项目，不得继续申报下一年度新增专项债券需求。
41. 不得重复申报建设项目，严禁将已申报过专项债券资金的项目内容纳入其他项目再次申报。
42. 严禁通过虚构项目收入来源、依赖财政补贴等方式虚增夸大项目收入收益，严禁将没有客观必然联系、不属于项目自身收益的收入作为偿债来源，不得为包装项目出台任何与项目相关的财政补贴政策。
43. 审批制项目申请专项债券资金原则上不超过项目可研批复总投资的80%，已批复初步设计的原则上不超过初步设计概算总投资的80%。
44. 不得通过签订补充协议预付专项债券资金提高支出进度，不得通过设立第三方资金账户“以拨代付”提高支出进度。
专项债投向禁止类项目清单（2024年版）
1.楼堂馆所。包括：（1）党政机关办公用房、技术用房；（2）党校行政学院；（3）干部培训中心；（4）行政会议中心；（5）干部职工疗养院；（6）其他各类楼堂馆所。
2.形象工程与政绩工程。包括：（1）城市大型雕塑；（2）景观提升工程；（3）街区亮化工程；（4）园林绿化工程；（5）文化庆典和主题论坛场地设施；（6）其他各类形象工程和政绩工程。
3.房地产等其他项目。包括：（1）房地产开发；（2）一般企业生产线或生产设备；（3）用于租赁住房建设以外的土地储备；（4）主题公园等商业设施。
4.交通基础设施。地方高速公路新开工项目；城市轨道交通和城（郊）铁路。
5.社会事业。除卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）、教育（学前教育和职业教育）、养老托育以外的其他社会事业项目。
6.市政基础设施。除供水、供热、供气以外的其他市政基础设施项目。
7.棚户区改造。棚户区改造新开工项目。
其中：对于楼堂馆所、形象工程与政绩工程的把关，由于目前缺乏统一、明确的认定口径，分三种情况处理：①对于国家发改委审核通过的项目，原则上以国家发改委审核通过意见为准，视为项目整体不属于禁止领域。②对于虽经国家发改委审核通过但在部分建设内容上明显属于禁止领域的，对该部分建设内容不支持使用专项债券，可使用其他资金解决，项目发行资料应根据专家组意见将对应的具体内容从专项债券资金对应的建设内容中剔除后申请。坚持零容忍，有就要剔除。③对于未经国家发改委审核通过的项目，以评审专家组意见为准。④对文字精准把握内涵，不作扩大解释。如：
街区亮化，项目合理配套的、必需的照明设施，不视为中央禁止的“街区亮化”。如智慧城市项目涉及城市道路中的路灯，如果标准不高（指建设成本）、申请使用债券部分投资规模不大，不视为中央禁止的“街区亮化”。
园林绿化，项目建设合理配套、必需的绿化，不视为中央禁止的“园林绿化”。如综合管廊中管廊上方的绿化复建，乡村振兴、城镇基础设施建设项目、旅游基础设施建设项目涉及园林景观的绿化，如果标准不高（指建设成本）、投资规模不大，不视为中央禁止的“园林绿化”。
“地方专项债券可用作资本金的行业”对比表：
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