成果推荐 || 孟庆瑜、张思茵：论流域生态安全的法学逻辑与法治保障

现代社会，全球气候变化、生态危机的出现深刻影响着国家的安全稳定与长远发展。生态安全及其保障逐渐成为世界各国的国家目标与社会行动，包括国家生态安全、区域生态安全以及自然生态要素生态安全均被纳入国家治理体系之中，并以专门的组织机构和制度工具保障治理目标的达成。其中，流域生态安全作为一种特殊的区域生态安全，既承接国家整体生态安全的目标任务，又统领以水为核心的各种自然生态要素生态安全的方法要求，在国家安全体系中占据重要地位。党的十八大以来，国家相继确立了长江大保护、黄河流域生态保护与高质量发展等专门性流域生态保护与发展战略，对于流域生态安全的目标追求作出了重要部署和制度安排。当前，保障流域生态安全的价值目标已经获得普遍认同，但对于流域生态安全的概念、内涵等认识仍存在明显分歧，这进一步导致了在不同学科话语体系下生态安全维护的方法选择和实现路径等方面的差别，大大影响了流域生态安全治理效能。有鉴于此，在法学视野下就流域生态安全及其保障问题展开研究，以法学方法分析流域生态安全基本内涵，以法治路径回应流域生态安全保障需求，对于新发展阶段下的流域保护与高质量发展尤为重要。

随着生态安全和流域保护的理论与实践不断向纵深推进，有关流域生态安全的认识也逐渐拓展至更广泛的领域，在流域生态安全与国家安全、流域生态安全与区域发展、流域生态安全与人类文明演进等方面已然形成了广泛共识。

（一）流域生态安全是国家安全体系的重要分支

国家安全是国家存续和发展的基本前提。各国的国家安全体系建构都经历了由传统安全领域扩展至非传统安全领域的过程。其中，以1977年美国学者莱斯特·布朗的《重新定义国家安全》、1983年理查德·乌尔曼的《重新定义安全》等研究成果为先导，以1987年联合国世界环境与发展委员会发表的《我们共同的未来》报告、1989年国际应用系统分析研究所提出和阐述的“生态安全”概念为重要标志，生态环境问题与安全概念的联系不断加强，生态安全逐渐上升至国家安全高度，成为国家安全体系的必要组成部分。2014年，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出总体国家安全观，并系统阐释了由生态安全等11种安全所构成的国家安全体系，为我国生态安全建设提供了新的历史契机和时代坐标。在各项对国家安全具有重大影响的生态安全问题之中，又以与水相关的流域生态安全问题为首要。一方面，在国家间竞争与合作关系中，流域水资源开发和跨界流域水污染问题历来是纠纷与冲突的焦点所在，从1966年《国际河流利用规则》、1978 年《美加大湖水质协定》、1997 年《国际水道非航行使用法公约》等各项国际条约、公约和国际协定的签订可以看出，流域生态环境安全问题已不仅局限于个别区域，更是关涉国家安全和国际安全的不可回避的议题；另一方面，鉴于流域生态系统对于国家安全和发展的重要地位，各国均在环境立法的基础上制定了专门的水法和河流法，包括英国的《河流法》、美国的《清洁水法》、日本的《河川法》以及中国的《长江保护法》等，明确规定了流域生态安全保障相关内容。可见，对于国家来说，流域生态安全问题已然超越流域本身和生态环境部门自身，成为国家安全体系的重要分支。

（二）流域生态安全是区域发展战略的重要内容

在国家发展的整体进程中，不同地区自然禀赋和历史文化等因素的差异时常演变为发展失衡、失调、失序等区域性问题，进而成为影响可持续发展的重大阻滞因素。因而，各国政府纷纷确立区域协调发展、一体化发展等战略，并以政策法律手段保障区域发展目标的实现。在区域这一中观视域下，存在行政区、经济区、生态区等多种类型区，流域是一种特殊的自然地理区域，流域生态安全问题往往构成了区域安全和区域协调发展战略的重要内容。一方面，在理论研究层面，流域、流域空间、流域生态系统为区域发展理论提供了新的研究范式，包括流域综合管理、流域生态系统管理、整体主义方法论以及人与自然生命共同体的提出和运用，为区域发展研究注入了更加丰富的思想、理念、价值和方法，也进一步推动了区域发展战略科学制定和全面实施；另一方面，流域生态安全问题既是区域安全问题，也是区域发展问题，流域生态环境保护与区域安全、区域发展之间存在着相互建构的关系，各国在区域发展战略的制定和实施过程中大多将流域资源、环境和生态保护的内容纳入其中。例如，美国为了适应区域发展的特殊需要、处理跨界问题，实行“特别区”（SpecialDistrict）管理模式。其中，“水区”（Watershed）管理基于“恢复和维护国家水域化学的、物理的、生物的完整性”要求，不仅强调区域经济发展目标，还注重综合协调区域内人与自然关系，有力地促进了区域经济和社会可持续发展。韩国为了促进区域发展，在20世纪70年代的《第一次国土综合开发计划（1972—1981）》中提出了“流域圈”开发战略，实行以流域作为区域划分基础、兼顾资源开发和生态环境保护的区域发展模式。在我国，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》和《长江经济带发展规划纲要》均将流域生态安全作为基础性内容和重要目标。此外，在区域经济一体化合作过程中，还开展了大量有关流域生态安全的合作项目，如大湄公河次区域合作中的水资源、环境安全项目以及广泛存在于河流流域的生态区域环境治理协议等。

（三）流域生态安全是人类文明演进的重要支撑

“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”。习近平总书记关于生态与文明兴衰关系的论述，深刻揭示了自然生态环境在人类文明演进中的重要地位。从历史的视角来看，河流流域与人类文明的起源、发展、衰落甚至消亡息息相关，包括两河流域、恒河流域、黄河流域等在内的众多流域都曾孕育了伟大的人类文明，也诞生了“大河文明”这一独特的文明形态。文明，从语义上看，是指特定群体在特定时空范围内创造的物质财富和精神财富的总和。已有关于河流与人类文明关系的研究指出，流域分别从不同的方面为人类社会的存续和发展提供支撑。其一，人类自古逐水而居，流域的自然资源和生态系统为人的生存提供基本水源和其他物质资源；其二，河流的交通运输功能推动了人口迁徙、物质流动以及文化传播，由此形成了与河流自然形态相一致的城市群、产业带、文化圈，为生产力的提升和文化繁荣提供了重要的空间基础；其三，流域的自然景观与环境本身对文化创造、价值观念的形成提供了丰富的精神资源，不同流域形成了独特的文化传统和精神特质。在理想状态下，流域自然生态与人类经济社会的和谐共生关系能够为人类文明进步提供不竭动力，而这种状态的实现必须建立在流域自然生态系统安全、健康的基础之上。事实上，从原始文明、农业文明、工业文明到生态文明阶段，流域与人类之间的互动关系也存在明显差异，流域对人类文明发展的作用并不总是积极的，流域干旱、洪水等自然灾害以及因不合理开发、利用行为产生的各种报复性后果都对文明进程产生极大威胁，因流域洪水、水污染和水土流失造成的古巴比伦文明、玛雅文明、楼兰文明的消失，便是典型的例证。可见，人类文明的兴衰与流域生态安全紧密相关，人类与流域的和谐共生关系必须建立在河流生态系统的承载能力基础上。生态文明史观认为，人类史存在于生态史之中，文明发展的限度是生态容量。就流域而言，推动人类文明演进最基本的支撑条件就是生态安全。

作为一个学科交叉性概念，理论上对于流域生态安全概念与内涵的理解各有侧重，流域生态安全的研究仍存在明显分歧。

（一）分歧焦点

1.流域生态安全与流域环境安全。生态安全与环境安全是一对密切相关、并行存在的概念。目前，在政策话语和理论研究层面，既有对二者加以明确区分的观点，也有不加区分的现象，同时还出现了“生态环境安全”的表达，这直接影响了对流域生态安全概念、内涵的理解。关于流域生态安全与流域环境安全的争议，主要的焦点在于作为学科基本范畴的“生态”与“环境”的关系。一种观点认为，“生态安全”与“环境安全”并无本质性区别，主要涉及不同国家的表达习惯问题。另一种观点认为，生态安全是与环境安全存在根本区别的概念，前者同时强调生物与环境的整体性和互动关系，后者则属于“人类中心法则的解释”。由此，进一步产生了关于流域生态安全与流域环境安全的理解的分歧，即流域生态安全是指流域生态系统的安全还是人的安全。

2. 流域自然生态安全与流域复合生态系统安全。狭义上的流域生态安全侧重于从流域自身生态系统的需求出发，认为流域生态安全是指流域能够维持其服务功能、保持其完整性，并对外在压力存在一定的自我调节和修复能力。随着复合生态系统理论的提出和发展，对流域生态安全的理解同时考虑人的需求和自然系统功能两个层面，提出了可持续框架下流域生态安全的定义，即流域生态系统的功能处于能够持续满足人类需求的状态，人类活动与自然系统处于相对平衡状态，流域生态系统能够良性循环并持续不断地自我更新。这构成了广义的流域生态安全，既包括流域自然生态系统的安全，还包括流域自然系统与经济社会系统之间良性互动且具有可持续性的关系。

3.流域生态安全与水生态安全。在生态安全这一范畴之下，存在水生态安全、流域生态安全等具体领域或要素的生态安全概念。从现有研究成果来看，在流域生态安全、流域水生态安全、水生态安全具有高度相似性的一组概念中，对于各自的内涵及应用也存在不同的认识。例如，对流域生态安全的界定，既有突出流域的区域属性，将其界定为流域及其服务的区域的可持续安全发展不受生态破坏、生态退化等威胁的状态，又有突出流域的水域属性，将流域生态安全直接表述为“流域水生态安全”，但在具体内涵上仍然以流域生态系统为视角，认为是指在人类活动影响下，维持江河湖泊生态系统的完整性和保持健康状态，能够为人类稳定提供生态服务功能和免于生态风险的持续状态。此外，从价值目标层面，虽然《中华人民共和国长江保护法》明确规定了“保障生态安全”的立法目的，但理论层面也存在以“水安全”作为该法立法目的的观点，认为应当从饮用水安全、水资源安全、水生态安全三个维度保障流域的水安全。显然，在不同的语境下，对于流域生态安全、流域水生态安全、水生态安全的概念，既未作出严格的区分，又没有实现概念的统一。

（二）分歧的实质

流域生态安全认识上的分歧，反映了不同学科关注视角和话语体系的不同，分歧实质在于对“人与自然关系”认识的差异。关于“人的安全还是生态系统的安全”“流域自然生态系统的安全还是流域复合生态系统的安全”“流域生态安全还是水生态安全”等问题的不同认识，背后蕴含着人与自然主体性认识上的偏差、科学理性和价值理性之间的断裂以及空间思维对线性思维的超越。

首先，“流域生态安全”与“流域环境安全”的差异，并不仅仅是表达习惯的问题，还涉及更深层次的立场问题。前者站在流域生态系统的整体视角，强调包括人在内的生物与其所处的环境之间的相互关系；后者则立足“人类中心”的立场，强调人的主体性地位，作为生态系统组成部分的外部环境则居于从属地位。

其次，“流域自然生态系统的安全”与“流域复合生态系统的安全”分别指向于对流域自然生态系统的保护及其所代表的科学理性和对流域复合生态系统的保护及其所代表的价值理性，前者强调对流域自然科学规律和方法的准确揭示、量化分析，后者则注重探索流域自然、经济、社会的相互关系并在系统调控过程中实现对生态安全、人与自然和谐价值目标的追求。

最后，“流域生态安全”与“水生态安全”在内涵上因“流域”所代表的地理区域与“水”所代表的自然要素的差异而相互区别，前者强调以“流域”为单元的生态安全保障对流域空间属性、空间结构关系和空间格局等提出更高要求，需坚持空间思维；后者则并未指向特定的地理空间，仅包含了以“水”这一特定要素为中心的、体现中心—边缘结构关系的线性思维方式。

（三）分歧的法律投射

对流域生态安全认识上存在的分歧，源于不同思维方式和价值观念的影响，这些内在的因素投射到法律层面上则进一步导致了流域生态安全法律保护过程中的各种矛盾和问题。作为生态学、环境学、环境法学等多学科共同的研究对象，流域生态安全的基本概念和基础理论仍然尚未厘清，就环境法学而言，关于“生态”与“环境”概念的讨论由来已久，主题集中在“人与自然的关系能否纳入法律调整范围”“自然能否成为法律上的主体”等方面，对此产生的各种肯定或者否定性观点深刻影响了环境法律的制定和实施，也深深影响了流域立法的进程和格局。长期以来，在传统法学理论关于人的主体地位认识之下，流域立法凸显了“重资源、重环境、轻生态”的布局特点，立法领域、立法数量和具体条款的设置，充分体现了以流域资源开发利用为重点，以人的生产、生活需要为目标的导向。《中华人民共和国水法》第六条、第二十六条、第二十七条明确规定国家鼓励资源开发的内容。《中华人民共和国渔业法》《淮河流域水污染防治暂行条例》《中华人民共和国河道管理条例》等立法的共同特点就是均强调了保障、促进生产和生活需要的内容，却在流域生态系统安全保障、生物多样性保护方面的立法和条款设置严重不足。无独有偶，流域自然生态系统安全所代表的科学理性和流域复合生态系统安全所代表的价值理性之间的割裂，进一步导致了流域立法层面对经济价值的充分彰显以及对生态价值的过分忽视。一方面，科学技术的发展极大地提高了人们认识自然、改造自然的能力，维护流域自然生态安全有赖于科学技术的支撑，这使得包括流域立法在内的环境法普遍具有科学技术性特征；另一方面，对科学技术的过度依赖，容易陷入“非理性”误区，导致对价值理性的忽视甚至排斥，在立法层面则表现为充分挖掘流域的经济价值而甚少关注生态价值。从《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国防洪法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等为代表的流域相关立法中可以看出，经济社会发展的价值往往优先于生态环境安全价值，鲜有立法直接规定“保障生态安全”“生态优先”等内容。受到要素分割的线性思维影响，我国流域立法的整体进程仍然较为滞后，以“水事四法”为引领、辅之以单一事务领域的行政法规和综合性地方性法规的流域立法布局存在着明显的“空间失语”问题，并不能适应流域生态系统整体保护的需要，在保障流域生态安全方面也无法达到应有的效果。目前，随着生态文明建设的深入推进和流域保护理念的加强，以《中华人民共和国长江保护法》为代表的流域立法已经在保障流域生态安全方面作出了直接、系统的规定，但就流域立法整体而言，实现流域生态安全的目标仍然任重道远。

总体而言，流域生态安全与流域环境安全、流域自然生态系统的安全与流域复合生态系统的安全、流域生态安全与水生态安全之间的认识分歧，反映了不同语境下特定学科体系所遵循的逻辑思维的差异，在一定程度上符合其所属学科的知识原理并能适应实践应用的需要，从这一角度来看，不同的话语体系和概念界定均有其合理性和必要性。但是，流域生态安全问题作为典型的跨域议题，仅凭单一学科的知识原理或者单一制度工具并不能实现有效的治理，需要通过多学科交叉融合，方能提供可靠的理论和制度保障。

（一）法学视野下的“流域”和“生态安全”

从法律术语角度，“流域生态安全”属于边缘借域通用术语，法律上的流域生态安全与科学意义上的流域生态安全并不完全等同，在法学视野下理解流域生态安全，需要建立在流域生态安全科学概念的基础上，嵌入法律的逻辑和方法，实现流域生态安全概念的法律化。而作为一个组合名词，流域生态安全概念的法律化需要分别就法律上的“流域”和“生态安全”加以明确。

1.法律上的“流域”。一般而言，流域是指以分水线为边界的集水区域，是一个独立、完整的生态系统。作为一个自然地理概念，流域具有独特的时空特征。从时间维度上，流域水循环和生态过程相互作用，并始终处于规律性或非常规性的动态演化之中；从空间维度上，流域不仅是具有明确边界的物理空间，还是具有社会经济属性的功能空间。以此为基础，法律上的流域相较于自然的流域本体被赋予了更多主体、功能上的意义。一方面，流域是一个独立的法律单元，法律上的流域是综合流域自然属性、社会经济属性等多元面向的结果，例如，《中华人民共和国长江保护法》中所界定的长江流域，同时表明了长江所在的地理范围及所涵盖的行政区域；另一方面，法律上的流域，主要是基于人在流域范围内展开的社会实践而产生的各种社会关系，经由法律调整形成流域法律关系，包括流域资源配置关系、流域环境保护关系、流域生态修复关系等。在各种性质的流域法律关系的确立、运行过程中，形成了流域空间的法律秩序。

2.法律上的“生态安全”。生态学关于生态安全的定义一般是指生态系统结构、功能的完整性及其健康水平。由生态系统的开放性、层级性、复杂性所决定，生态安全也具有整体性、动态性、相对性、层次性等特征，并与生态风险、生态损害之间存在相互转化的可能性。有学者曾专门就生态学、社会学、法学意义上的生态安全概念进行比较分析，认为生态学语境下的生态安全强调的是生态系统自身健康、完整和可持续性，社会学语境下强调生态系统为人类提供完善的生态服务或人类的生存安全，法学语境下则指向于人的生态环境权利和无生态危险的状态。相对而言，法学界尤其是环境法学界仍然秉持着以人为主体和中心的立场，从国家安全、人的安全、人的环境权利角度界定生态安全，这体现了法律概念所特有的利益关涉性。事实上，法律对生态安全的界定，既无法超越科学技术的标准和水平作出更精准的描述，也无需在自然科学领域已有的概念界定基础上进行简单的重复性表达，这意味着法律上的生态安全应当是经过利益衡量和价值选择过程，能够为法律规范制定和实施提供逻辑基础的法律概念。基于此，从法律上界定生态安全应当考虑生态安全法治的需要，将生态安全概念与国家的生态安全保障责任、公众的生态安全权利以及生态系统自身安全状态相联系并实现有机统一，由此可将生态安全定义为：国家有效防范和应对生态风险，保障人类所处生态系统相对处于没有危险和不受威胁的状态，生态系统结构和功能具备持续支撑人类生存和发展的能力。

（二）流域生态安全的法学内涵

就理论上存在的流域生态安全共识与分歧而言，普遍共识的存在意味着流域生态安全事务的展开有了明确的方向，而认识分歧的存在则为流域生态安全的进一步研究提供了动力和契机。鉴于目前流域生态安全的学科研究主要集中在自然科学领域，研究的成果多停留在观念意识或者个案应用层面，还需基于治理的维度，从法学角度廓清流域生态安全的内涵，方能为流域生态安全关系的法律调整和目标的法律保障提供理论基础。

1.流域生态安全的多层次内涵。流域生态安全是以水为核心要素的流域生态系统的安全，从流域复合系统属性出发并结合生态安全的整体性和层次性特点，本文认为流域生态安全的内涵至少涵盖水安全、流域生态系统安全、流域空间生态安全三个层次的要求。

水安全是基础层次的要求。在河流生态系统中，水是占据主要地位的生态因子，水安全状况是流域生态安全的首要决定因素。从要素与生态系统的关系角度看，水量、水质、水域、水流、水生生物是河流生态系统的基本构成，其中描述水的自然属性的数量、质量、空间、连通性等内容是作为生态系统中的生境而存在，流域生态系统的结构、功能和生态过程都是建立在生态和水文交互作用的基础上。从生态系统管理和具体制度建构方面看，“以水而定、量水而行”科学揭示了处理人水关系的基本理念和准则，也表明了在流域生态安全管理和制度设计上的基本边界，即对于土壤、空气、生物等其他生态要素，以及人类对于生态环境、自然资源的各类开发利用行为，要依照与水的相关性程度来决定是否纳入流域生态安全治理的范畴。

流域生态系统安全是核心层次的要求。流域生态系统完整性是流域生态安全的支撑条件和重要表征。从系统与系统的关系角度看，作为复合生态系统的流域必然要在整合、协调生态子系统、经济子系统、社会子系统之间关系的前提下保障生态安全，流域生态安全一定意义上反映的是流域各系统间关系的协调程度问题。在流域生态安全中强调生态系统安全的要求，一方面是指在自然状态下的河流生态系统的结构完整、功能健全，能够维持河流生态系统内部生物地球化学过程的正常运行；另一方面是指在流域生态系统与经济系统、社会系统之间互动反馈机制下，流域经济社会系统对于流域生态系统产生的生态压力处于可承载的状态，以及流域生态系统对于流域经济社会系统提供的各种生态服务具备可持续的能力。反映到流域生态安全治理层面，则需要以必要的指标和标准、价值和制度等将流域生态承载力和生态系统服务功能予以规范化的呈现。

流域空间生态安全是应用层次的要求。流域空间属性在景观生态学意义上代表着空间尺度和空间格局。作为一种自然区域，流域生态安全强调在较大空间尺度上形成保护和恢复生物多样性、维持流域生态系统结构和过程的完整性、实现对流域生态环境问题有效控制和持续改善的区域性空间格局，这一方面是基于空间格局与生态过程的相互作用机理，从空间格局对生态过程影响以及流域生态风险与生态问题的尺度性特征角度，把握流域生态安全问题的症结与解决思路；另一方面，基于流域空间同时包含作为管理对象的空间实体以及作为管理方法论的空间整体观和空间分区方法，在管理和制度层面推进流域空间生态安全格局建构，也是将流域生态系统管理的观念、方法予以具体应用的重要路径。以流域空间生态安全格局的规划设计推进流域生态安全治理，在控制流域生态安全问题、实现流域整体生态安全目标上具有可实施性和重要应用价值，同时也是以流域空间安全统筹水安全和流域生态系统安全的综合体现。

综上，法学视域下的流域生态安全应当从广义上理解，其内涵是指国家保障人类所处流域生态系统相对处于没有危险、不受威胁的状态并具备可持续发展的能力。具体包含以下三个基本方面：一是作为一种相对性、动态性的状态和能力。从流域复合系统的角度出发，这种状态和能力主要是指自然生态系统对经济社会系统压力的可承载状态和能力，以及提供生态系统服务功能的可持续状态和能力，构成了目标维度上的流域生态安全。二是作为一种科学的思维方法与价值理念。水安全、流域生态系统安全、流域空间生态安全三个层次的要求包含在流域生态安全法治方面需要贯彻的人水和谐理念、综合协调方法、空间思维方法以及生态安全价值。三是作为一种特定的利益范畴和复杂的关系类型。不同于资源开发意义上的经济利益以及私法领域的个人利益，流域生态安全维护的利益是生态利益，具有公共利益属性。同时，流域生态安全维护涉及公法主体之间、私法主体之间、公法主体与私法主体之间多种性质的法律关系，需要依靠宪法、行政法、民法、经济法、环境法等不同法律规范予以调整和协调。

2.流域生态安全法律关系。法律关系方法是基于法治思维和法治方式解决法律问题，实现治理目标的重要途径。在“保障流域生态安全”这一宏大目标之下，分析并运用法律关系方法，是提高目标的可操作性并避免出现“泛技术化”“盲目交叉”现象的内在要求。

从性质上讲，流域生态安全法律关系属于环境法律关系，具备一般性环境法律关系的综合性、复杂性等特点。在既有的已经确定的法律关系中，直接关涉流域生态安全的法律关系包括流域自然资源国家所有、流域空间规划与管控、流域资源开发利用的行政许可与自然资源资产监督管理、水权交易与水资源用途管制、水利工程建设与监督管理、水污染防治与水环境质量改善、流域生态保护补偿与生态损害赔偿等方面，这些法律关系在法律规范的性质、类型、层次上均有不同，基于自然生态环境的整体性而彼此存在整体与部分、条件、因果等逻辑关系，相互叠加，共同存在于流域空间内，呈现综合性、复杂性和不可分割性的特征。从这个意义上看，流域生态安全法律关系可视为一种泛称，即泛指与流域内资源、环境、生态相关的各类法律关系。

需要注意的是，流域生态安全法律关系还具有衍生性特征。生态安全问题并非自始存在，从生态环境问题到生态环境安全问题，是一个长期演化的结果。而在流域尺度上，流域生态安全问题的产生，亦是流域生态问题不断累积、不断加深直至超越流域生态承载力的结果。因此，严格意义上的流域生态安全法律关系又不同于一般性资源、环境和生态法律关系，它一方面表明流域生态环境问题已达到威胁国家安全和人的生存的严重程度，甚至超越单一环境法部门的调整范围；另一方面，意味着需在生态安全价值导向下以更严格的技术规范和法律规范进行补救和恢复。

此外，流域生态安全法律关系还具有典型的跨域性，这种跨地域、跨层级和跨领域问题的解决，难以通过单一行政区域或部门完成，流域生态安全法律关系总是嵌套于各级各类行政区域法律关系之中。一方面，流域生态安全法律关系的调整和法律秩序维护，依托于行政区域内部、区域间各主体的协同合作；另一方面，流域生态安全法律关系与行政区域法律关系在主体、客体、内容上存在重叠、交叉以及依赖、冲突关系，行政区域法律关系的运行可促进或阻碍流域生态安全法律秩序的实现。进言之，在由政府、企业、社会组织和公众主体所构成的流域生态安全法律关系之中，尤其需要平衡、协调好流域与区域主体之间的资源与生态环境利益关系，基于空间正义价值建构完善流域管理体制和区域协调机制是实现流域生态安全的必由之路。

流域生态安全法律关系客体可从两方面理解：一是流域自然生态系统所包含的环境资源及生态服务；二是流域各主体所实施的影响生态安全的行为。由环境法律关系客体的特殊性所决定，作为流域生态安全法律关系客体的自然生态系统具有重要的内在价值和一定的主体性，承认自然生态的主体性是尊重自然规律、实现人水和谐的必然要求，而在法律规范层面则需进一步通过立法目的、法律制度、法律责任等方面加以实现。基于对自然价值和主体性的认识，法律在调整人水关系方面，除了赋予人们开发、利用、享受环境资源权利之外，还必须科学设置权利限制条款，强化监督管理，实现自由与安全价值的协调平衡。前文已述，严格意义上的流域生态安全法律关系具有程度上和价值导向上的特殊性，这种严格保护自然的理念、生态安全的价值追求与承认流域生态安全法律关系客体的主体性具有根本上的一致性。

至此，流域生态安全法律关系与一般性资源环境法律关系的区别已然清晰。从内在要求上，流域生态安全法律关系更加注重通过权利限制、利益协调的方式表达对客体主体性的尊重，进而实现生态安全目标；从外延展开上，流域生态安全法律关系限定在流域范围内，与水的相关性是流域生态安全法律关系和一般性环境资源法律关系的区别所在，亦是流域生态安全法律规范的边界所在。

流域生态安全作为一种“底座安全”，构成了人们生产生活和流域高质量发展的基础条件。当前，我国在流域保护与发展方面仍然存在水资源紧缺、水环境污染、水生态破坏、水灾害频发、流域生态空间挤压等生态“不安全”问题，全球气候变化和发展格局变迁进一步加剧了流域生态风险，防范和化解流域生态风险、保障流域生态安全成为事关国家总体安全和国家治理现代化全局的重要议题，必须通过法治方式予以回应，依法保障流域生态安全和国家长治久安。

（一）完善流域立法体系，推动流域法律的生态化变革

流域生态安全法律保障这一命题的提出，包含着流域法律生态化的要求。从一般意义上，法律的生态化是借鉴生态学原理和方法，对传统法律进行生态化改造，使法律能够更好地适应生态文明时代发展需要的过程和趋势。在环境法这一部门法视角下，法律的生态化包含两层含义：一是以生态学原理为指导，通过强化法律规范中有关生态环境保护的内容，促进可持续发展战略及人与自然和谐目标的实现；二是针对法律规范本身，强调以科学的理念和方法、整体和系统的思维，实现法律体系的协调统一。按照法律生态化的要求完善流域立法，不仅是解决流域立法“整体进程滞后”“轻生态”“空间失语”等问题的必然要求，也与实现流域生态安全目标具有高度契合性。

为此，应当首先完善流域立法体系，实现流域生态安全保障的“有法可依”。鉴于我国流域立法方面呈现的“上冷下热”“大冷小热”“单项多综合少”“旧多新少”等特点，还需从基本法依据、专门法保障、相关法支撑等方面建构协同完备的流域法律、法规体系。具体

来说，结合我国江河湖泊流域规划、立法以及相关的技术规范与管理实践，对流域生态保护与绿色发展中具有普遍性、共同性的内容进行归纳和总结，以环境法的法典化为契机，在自然生态保护部分重点设置包括流域在内的区域生态保护内容，推进流域保护、生态安全保障“入典”，为流域生态安全立法和制度建构提供环境基本法的依据；继续推动流域立法进程，包括大江大河的专门性法律制定、流域具体事务领域高位阶行政法规和部门规章的制定，流域内地方行政区域联合立法、协同立法，为流域生态安全保障中的权力—权利配置、利益协调提供全方位的行动依据；联动开展涉水法律的修改工作，结合长江、黄河等流域立法的趋势和内容，将水事立法与流域立法、涉水立法之间的交叉、重叠和冲突的条款进行系统化梳理、分析、整合，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代治水方针修改涉水法律规范，实现法律体系的协调，发挥各项法律规范的合力；推动流域生态保护规划、标准、评价、监测等政策规范与技术规程的法治化水平，以立法形式赋予上述各项规范的法律效力，明确相应法律责任，将流域生态保护的各项工作全面纳入法治轨道上来。

在此基础上，解决流域立法中的生态短板问题，应当进一步强化生态价值引领，实现流域生态安全保障“有良法可依”。要在立法中确立生态优先理念和原则，重塑传统环境法的利益观、安全观、公平观，确立生态利益、生态安全、生态正义等基本理念在流域法律中的主导地位，突出流域生态系统功能价值。在立法内容设计方面，需要遵循从科学机理到法学原理转化的思路，增加流域生态保护、生态修复、生态补偿、生态建设、生态系统管理、生态空间规划、生态风险防控、生态安全评价、生态损害赔偿等内容，弥合流域立法内容上的结构性缺陷。在法律关系调整方面，需要突出“严格保护”“权利限制”的要求，在流域生态安全的目标导向之下进行各治理主体的责任分配与考核监督，对政府主体保障流域生态安全方面坚持赋权与赋责相结合的思路，以流域生态承载力为标准实行定性和定量考核；对企业、公众主体保障流域生态安全方面坚持赋权与限权相结合的思路，以流域高质量发展为目标为权利行使设定“上限”和“下限”。

（二）以流域法治为载体推动法的生态安全价值客观化

在流域生态安全法治建设过程中，价值判断和价值选择贯穿始终。从学理上讲，法的价值反映了法在规范社会行为关系以及与社会主体的需要之间的特殊效用关系，这也是法律调整区别于技术规范的显著特征。在总体国家安全观引领下，法的生态安全价值得到了充分彰显，在流域法治方面确立并实现法的生态安全价值亦是题中之义。

法的生态安全价值同时指明了生态安全价值作为人的行为准则和评判标准的效力以及法所具有的确认、保护、实现生态安全价值的属性和功能。实现法的生态安全价值，需要从两个方面推动生态安全价值从应然到实然层面的“客观化”。一是生态安全价值的法律化，即生态安全价值必须以明确的法的形式加以确立，以生态安全价值统摄相应的法的制定活动。二是法的生态安全价值化，即作为生态安全价值载体的法，需要在法的适用的各环节践行生态安全价值，法的实现的过程就是法的价值实现的过程。由此，在流域生态安全法治保障方面推动法的生态安全价值“客观化”的具体路径包括以下四个方面。第一，在流域立法目的中直接规定“保障流域生态安全”。法的目的是对法所要追求的价值最直接的表述。通过立法目的的确立和立法目的条款的设置，可为法的生态安全价值提供载体并驱动价值目标的实现。第二，在流域法律中规定“生态优先”的基本原则。在具体的流域法律规范中确立生态优先的基本原则，既与生态安全价值存在高度契合性，又可以在法的适用过程中，对于价值冲突的解决予以指导和评判。第三，在流域法律规则设计中突出生态安全价值导向。针对具体的流域开发、利用等行为活动或者事务领域，制定符合生态安全价值要求的规则，可为各种利益调整、冲突解决过程中贯彻生态安全价值提供明确、可操作的依据。第四，在流域执法、司法、守法、法律监督等活动中实现法的生态安全价值。系统建构流域生态安全的利益衡量机制、沟通协调机制、风险防范机制、公众参与机制，在流域执法、司法过程中及时发现、惩处各类流域生态环境违法事件，提供流域生态安全的纠纷解决机制、损害救济和恢复机制，增强流域保护、生态安全、生态风险相关的教育和宣传，提升社会公众监督的意识和能力。

（三）以流域生态功能保护为核心建构流域生态安全法律制度体系

在流域生态安全法治保障体系中，除了从作为法治基本环节的立法、执法、司法方面强化对流域生态安全的保障外，还需着重建构流域生态安全的法律制度体系。法律制度可以理解为法律调整社会关系过程中所形成的制度或是经过法律确认并依法实施的社会制度。对于流域生态安全而言，法律制度能够从总体性、全局性和根本性的方面为包括政策、规划、法律、技术等在内的各类工具的统筹运行与功能发挥提供规范和标准，能够真正实现流域生态安全目标与工具的融合，构成了流域生态安全法治保障的重要基础。

我国当前已经建立的环境法律制度体系已经包含了诸多与流域生态安全相关的法律制度，但是从流域特性和流域生态安全多层次内涵出发，还应当考虑流域生态安全特殊性制度需求，建构更为精准、有效的专门性法律制度体系。为此，必须在现有制度的基础上，明确流域生态安全法律制度独特的内在逻辑。申言之，流域生态安全中的“流域”“生态”“安全”分别从水空间、生态系统、安全状态与能力三个方面限定了法律制度的边界，流域生态安全法律制度应当是以流域生态系统为客体、以流域生态功能保护为核心、以生态安全为目标的制度体系。综合流域复合生态系统原理、空间思维方法、生态安全价值、与水相关性四个方面的标准，流域生态安全法律制度体系的主体部分应当包括以下七项制度：流域生态功能区制度、生态流量制度、流域生态红线制度、流域环境应急制度、流域生态修复制度、流域生态安全评价制度、流域生态补偿制度。其中，流域生态功能区制度的核心功能在于识别生态系统功能，并依据生态系统的主导功能进行区域整体保护；生态流量制度通过协调流域水体的多元功能，控制资源环境开发利用限度，发挥生态用水保障的重要功能；流域生态红线制度以生态承载力为依据，核心功能在于防止生态功能退化；流域环境应急制度针对的是生态风险和突发环境事件，以风险预防原则为依据，功能在于减少和降低突发环境事件发生的可能性，控制、减缓、消除和救济由突发环境事件带来的生态损害后果；流域生态修复制度针对受到损害的生态系统，既承担着恢复生态系统功能的任务，又发挥着改善、提升生态功能的作用；流域生态安全评价制度以把握和预测生态安全现状及发展趋势为核心，功能在于为各项决策提供支撑，从而科学处理生态安全与生产发展的关系；流域生态补偿制度强调生态保护者、损害者、受益者、受害者间的利益协调，通过生态价值与经济价值的转化机制，为生态安全提供资金保障，并助力绿色发展目标实现。需要说明的是，这七项制度不仅相互之间存在功能上的差异，还基于特定的逻辑与已有的环境法律制度之间存在交叉和相互联结的关系。这意味着，在流域生态安全法律制度的具体建构方面，需要以整体和系统的眼光处理好制度内部、制度之间的关系：以现行环境法律制度体系为基础，对于存在制度空白且属流域生态安全保障需要的，予以先行建构，填补制度空白；对于已经建立的制度但需适应流域属性进行调整的，予以具体建构或特殊建构，优化制度体系。无论是填补空白还是优化调整，流域生态安全法律制度体系的建构都必须始终遵循与现行法律制度体系协调融贯的基本原则，如此，方能避免制度之间的重叠、冲突，最大限度发挥制度效能。