成果推荐 || 孟庆瑜、刘婷婷：生态环境法典视域下生产者责任延伸制度的规范供给和配套完善

近年来，我国针对电器电子、汽车、铅酸蓄电池和包装物等四类产品探索实施了生产者责任延伸制度，并逐步在《固体废物污染环境防治法》《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》等法律中作出相应规定，要求生产者不仅要在产品的生产环节避免资源浪费和环境污染，在包装设计、流通消费和废弃物回收利用与处置等阶段均要考虑对环境资源的影响，担负起促进固体废物源头减量和资源化利用的特殊使命和重大责任。但是，由于前述法律对生产者责任延伸制度的规定各有侧重，尚未从整体上构建起较为严密的规范体系，规范供给有限、配置失当同实践需求不断增加所产生的矛盾和问题，导致该制度的深入推进遇到明显阻滞。根据联合国发布的第四版《全球电子废弃物监测报告》显示，2022年全球产生了创纪录的6200万吨电子废弃物，只有22.3％的废弃物得到了有文件记载的回收再利用。中国物资再生协会发布的《中国再生资源回收行业发展报告（2023）》指出，2022年，我国废弃电器电子产品、报废机动车、废玻璃等十个品种再生资源回收总量约为3.71亿吨。废弃物产生与回收的差量问题是摆在面前的全球性议题，大量难以及时处置的产品废弃物，不仅造成严重的资源浪费，也极易引发环境二次污染。面向“实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，加快构建废弃物循环利用体系”的重大部署，生产者责任延伸法律体系必须做出创新性的更为严密的制度设计，以便充分发挥该制度对于废弃物污染和资源浪费的规制作用，为加快构建高质量现代化经济体系，实现人与自然和谐共处提供有力支撑。

目前，生态环境法典编纂已经进入实体性编纂阶段，在当下关于法典体系结构和条款设置的讨论中，生产者责任延伸制度被普遍认为是生态环境法典的重要内容。依循生态环境法典由总则、污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展和法律责任等构成的篇章结构安排，服务于生产者责任延伸制度之目标定位，该制度与污染控制编、绿色低碳发展编等均存在直接关联。由此，如何抓住法典编纂带来的系统整合与编订纂修契机，推动生产者责任延伸制度相关立法形成具有内在逻辑联系与价值连贯的有机整体，实现其在法典内外的科学设计，就成为必须着力加以研究解决的一项重要课题。 

生产者责任延伸制度并非我国首创，但在我国发展迅速。在企业社会责任的观念出现以前，生产者责任主要表现为产品质量责任。随着生态环境保护意识的提高，生产者责任延伸思想的出现契合我国希冀减少废弃产品环境影响的现实需要，并真正体现《里约宣言》第十六条的污染者付费原则，因而一直随着立法的进步和实践的探索不断朝向制度形式跃升。

（一）生产者责任延伸的理念认知、政策实践和立法确认

生产者责任延伸思想诞生之初仅是作为一种环境管理策略，自进入我国以来，在理论研究的推动下，很快上升到国家政策和立法层面，形成了一条清晰的演进路径。

１．生产者责任延伸思想的本土化

长期以来，废弃物回收处理责任由政府部门承担，这种模式不仅加重了政府的财政负担，而且使得生产者在设计和生产产品时丝毫不考虑资源环境影响的做法变得顺理成章。1975年，瑞典首先关注到生产者在废弃物治理方面所具有的天然优势和应然责任，在关于废物循环利用和管理的议案中提出生产者在制造产品前有责任考虑产品废弃物处置问题。1990年，瑞典环境经济学家托马斯·林赫斯特（Thomas Lindhqvist）向瑞典环境局提交报告，进一步明确了生产者责任延伸是指生产者的责任贯穿产品整体生命周期，应当负责对废弃产品进行回收、循环和处置。在此背景下，1998年经济合作与发展组织（OECD）出版《EPR框架报告》 ，并进一步围绕产品全生命周期将生产者延伸责任划分为上、中和下游三个阶段，鼓励生产者积极减轻环境影响。

21世纪初，我国学者受生产者责任延伸思想影响，围绕延伸责任的理论基础、责任主体、责任内容等方面各抒己见，并针对延伸责任的范围问题产生了“限缩”和“扩张”解释之争。2014年新修订的“史上最严”《环境保护法》的正式实施进一步表明我国生态环境保护正在从末端治理向源头控制转变，从强调生态环境保护与经济发展相协调向强调经济社会发展和生态环境保护协调统一转变。受源头控制和过程控制思想的影响，支持生产者延伸责任范围应当界定为产品全生命周期的“扩张”解释逐渐成为主流观点。

２．生产者责任延伸理论的实践化

我国生产者责任延伸理论是在吸收借鉴国外思想的基础上，结合本国实际形成的，已经成为生产者承担产品全生命周期责任的重要依据。受这一理论影响，我国政府开始认识到生产者责任延伸制度的独特价值和重大意义，高度重视该制度在实现废弃物回收和循环利用方面的应用实施，制定出台了诸多政策措施，并选择在电器电子产品、包装物等领域率先开展试点工作。

特别是在电器电子产品领域，生产者责任延伸实践形成了可复制、可推广的经验。以《关于限制电池产品汞含量的规定》（1997） 、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》（2009） 、《家电以旧换新实施办法》（2009）、《废弃电器电子产品处理资格许可管理办法》（2010） 、《废弃电器电子产品处理目录及调整规定》（2010） 、《废弃电器电子产品处理基金征收管理规定》（2012）、《关于完善废旧家电回收处理体系推动家电消费更新的实施方案》（2020）等文件陆续发布和2010年“家电以旧换新” 政策推出为前提，废弃电器电子产品回收机制和回收处置市场开始建立形成。2016年，工信部联合其他部门共同印发《电器电子产品生产者责任延伸试点工作方案》 ，引导行业基础较好、具有一定影响力和示范作用的生产企业建立产品全生命周期生产责任延伸管理体系。《2022电器电子产品生产者责任延伸实施情况年度报告》表明，截至2021年底，参与调研的生产企业共建覆盖全国回收网点32360个，成绩显著，生产者延伸责任中的回收、利用和处置责任得到了有效践行。

３．生产者责任延伸政策的法制化

在政策的支持和试点的实施下，生产者责任延伸制度在实践层面取得了较好的效果，但是由于大多数政策主要集中在个别产品领域，普适性、规范性和稳定性存在明显欠缺，以明确的法律条文将政策加以规范化、定型化便成为进一步强化制度功能发挥的迫切需要。自1989年《环境保护法》颁布以来，该法的第二十四条和第二十五条在强调生产建设环节“三废” 污染防治，推动生产者采用有助于废弃物综合利用和污染物处理技术的设备、工艺和技术方面发挥了关键作用，我国生产者责任延伸制度法律体系的构建进程也由此开启。

“预防为主、防治结合” 的立法原则指引下，《固体废物污染环境防治法》（1995）这一标志性立法使生产者责任延伸有了明确的法律指引。该法第十七条指明产品包装物应当达到易回收利用、易处置或者易消纳的要求，要求产品生产者、销售者、使用者均应当承担回收利用责任。第四十四条则规定了危险废物识别标志的设置责任。概括而言，上述条文所涉及的生产者延伸责任可以归属于源头预防责任、回收利用责任以及信息披露责任范畴，并且对销售者、使用者回收利用责任的规定也打破了以往关于生产者延伸责任的主体就是生产者的固有认知，实现了生产者责任延伸思想从政策至法律的成功转化。

2002年《清洁生产促进法》的实施使产品上、中和下游的生产者延伸责任法律规范数量有了明显增加。该法第二十条、第二十一条、第二十六条、第二十七条和第二十八条对企业在产品和包装物设计、废物回收利用、资源消耗以及废物产生情况监测等方面的责任均作出了更加具体的规定。2004年《固体废物污染环境防治法》 作出全面修订，修订后的第十八条在原第十七条的基础上增加了关于生产者源头预防责任的规定，还要求对于依法被列入强制回收目录的产品和包装物，生产、销售、进口的企业都要承担回收责任。2008年《循环经济促进法》进一步丰富和完善了生产者延伸责任条款。例如，第十五条要求生产者加强对列入强制回收名录的产品或者包装物的利用和无害化处置。不仅如此，该法还设立“激励措施”专章，力求通过财政性资金支持、税收优惠、政府采购政策等手段配合生产者延伸责任的履行，标志着该制度在法律层面已初步建立。

（二）我国生产者责任延伸制度的立法延展和体系建构

生产者责任延伸制度在立法上的初步建立并不代表其立法发展就此止步。在已有的法律规范基础上，在理论和实践的持续深化下，相关规范性文件的制定颁布和相关法律的修改实施都推动了这一制度的不断细化和优化。

１．生产者责任延伸制度的内涵逐渐明晰，核心制度日益完善

2016年12月，国务院办公厅印发《生产者责任延伸制度推行方案》（以下简称《推行方案》） ，从国家层面明确了生产者责任延伸制度的概念、实施目标、实施范围和保障措施。虽然《推行方案》效力层级不高，但却是当前该方面最具指导意义的规范性文件。《推行方案》将生产者责任延伸制度概念界定为“生产者对其产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废物处置等全生命周期的制度”，并提出应当引入信用评价制度和生产者责任延伸情况的报告和公示制度，推动生产者责任延伸制度有效落实。同时，聚焦不同产品的各自特点，《推行方案》还指出，对于电器电子产品应该继续推行基金制度，铅蓄电池和饮料纸基复合包装要试行目标制，汽车产品要做好生产者责任延伸制度政策指引。

２．生产者责任延伸制度获立法确认，延伸责任内容更加丰富

2010年全国人大常委会将《清洁生产促进法》实施情况列入执法检查重点工作，并于2012年对该法作出了修正，进一步细化了第二十条第二款关于企业对产品的合理包装的要求。2020年4月，新修订的《固体废物污染环境防治法》颁布，除了在第六十六条中明确规定国家实施生产者责任延伸制度，还增加了关于生产者延伸责任的其他内容。例如，第五条第二款要求生产者承担固体废物污染环境责任；第二十九条补充了相关单位对于防治信息的公开责任；等等。

３．生产者责任延伸制度建设持续深化，立法领域不断拓展

经过对理论和实践的长期探索，包装物、电器电子、机动车等产品领域的生产者责任延伸制度立法不断取得新突破。从整体上看，生产者责任延伸制度法律体系已经形成了具备一定体系性的纵向结构（见图1）。申言之，自生产者责任延伸思想首次出现在立法层面以来，我国用近30年的时间创造性搭建了一个生产者责任延伸制度法律体系，而且，以立法的详略程度为标准，这一法律体系是以《固体废物污染环境防治法》为核心的。

我国生产者责任延伸制度的法制建设成就突出，但是面向入典带来的体系重构挑战以及实践的长期检验，我们需要正视现行立法愈发凸显的不足，及时认识到法典化对其立法完善的重要意义。

（一）我国生产者责任延伸制度立法发展的现实阻滞

近年来，我国立法和修法工作步伐不断加快，但是对于生产者责任延伸制度来说，并没有得到立法的充分关注，立法空白依旧存在。而且，尽管《固体废物污染环境防治法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等法律都进行了不同程度的修改和完善，在缺乏统筹考虑的情况下，生产者责任延伸制度法律规范的体系效应始终未能得到有力彰显。

１．立法定位不清晰：生产者责任延伸的制度目的错位

制度目的决定制度价值的发挥。生产者责任延伸制度兼具环境保护和资源节约利用双重目的，但现行立法似乎并未特别关注这点。相较于《固体废物污染环境防治法》《清洁生产促进法》 对于环境污染防治的侧重，统领循环经济发展全局的《循环经济促进法》自立法之时便从可持续发展的高度对资源节约综合利用和环境保护作出同步考虑。从这个角度来说，将生产者责任延伸制度的主要条款置于《循环经济促进法》中更符合其立法定位。然而，囿于三部法律在调整对象上存在的交叉和重叠，生产者责任延伸制度的规范条款十分分散，制度地位更是通过《固体废物污染环境防治法》第六十六条才得以确认，这在一定程度上直接减损了生产者责任延伸制度的价值，也偏离了该制度立法的初衷。

２．立法体系不完备：生产者责任延伸制度的立法体系存在断层

对现行立法梳理发现，我国生产者责任延伸制度的立法体系初显，既有多部综合性法律的整体设计，又有结合不同产品特征的特别关照，特别是电器电子和机动车领域的实践，使废弃物的回收处理向规范化、体系化迈进了一大步。但是，限于各地区、各领域的情况各异，生产者责任延伸制度在实践中并没有普遍建立起来。一方面，地方立法没有围绕该制度发挥出凸显地方特色、提高可操作性的能动作用。地方立法作为地方治理的重要手段，可以修改、补充和完善尚有不足或者需要改善的制度，推进地方治理的法治化，但只有部分城市在个别条例中对延伸责任作了或多或少的规定。另一方面，实践获得的经验也并没有及时推动立法的发展，适用于不同产品的单行法和实施细则一直处于空白状态，具体工作的开展还是不得不更多依靠大量软约束的政策性文件推动。

３．立法衔接不顺畅：生产者延伸责任制度的关联立法关系处理不当

多年来，环境法律在“立改废释” 过程中没有充分考虑环境立法体系的整体性。数量庞大的立法规范拘泥于过于细分的环境领域，缺少统一的价值衡量标准，与生产者责任延伸制度相关的法律自然也不例外，主要表现为以下两种情况：一是关联条款规定不周延。立法目的不同导致《循环经济促进法》与关联法律之间存在衔接不严密现象，例如，在《固体废物污染环境防治法》 第六十八条第三款已经规定企业承担生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物时的回收责任的情况下，《循环经济促进法》第十五条虽然对生产者回收处置、销售者受托回收废弃产品或者包装物提出了更为详细的要求，但忽略了对进口者的行为规制。对于进口产品的国外生产者而言，尽管要求其在我国承担废弃物回收责任是不现实的，但进口者作为产品流通至国内的首要一环，理应对废弃物进行回收或者委托销售者回收。二是转致条款规定失宜。基于规制对象的部分重合，立法者通常选择直接转致其他法律规范的做法来规避重复立法问题。例如，在生产者加强产品生态设计方面，《固体废物污染环境防治法》第三十八条、第六十八条第二款，《清洁生产促进法》第二十条和《循环经济促进法》 第十九条均要求生产者应当注意设计方案及原材料选择，避免过度包装。由此，为避免重复立法，《固体废物污染环境防治法》 第六十八条第一款在规定生产者生态设计责任时，仅简单表述为“应当遵守国家有关清洁生产的规定” 。但是，从内容上来讲，《循环经济促进法》第十九条要比《清洁生产促进法》第二十条更加完整和具体。因为《循环经济促进法》第十九条除了对产品、包装设计设置条件，还涵盖了对在拆解和处置过程中可能造成环境污染的电器电子等产品设计的特殊考量，完整契合《 固体废物污染环境防治法》第六十七条第三款中关于防止拆解、利用、处置过程中产生环境污染的立法原意。

４．立法实效不理想：法律规定的刚性不足和配套措施的跟进不力

生产者延伸责任的承担是环境负外部性成本内部化的过程，既需要立法的刚性约束，也离不开激励性条款对生产者积极性的有效调动。就促进型立法而言，一方面现行法律中的大部分责任条款，特别是信息披露、产品生态设计等条款都是原则性、宣示性规定，在生产者不主动履行又没有相应罚则的情况下难以落实。另一方面，由于缺少配套措施的及时跟进和有效支撑，造成不少法律规定在执行或实施力度上的弱化。长期以来，生产者责任延伸制度在个别产品领域的顺利实施一定程度上掩盖了对相关法律中一般性配套立法的整体反思，尽管短期内不会带来突出影响，但是一旦制度适用对象有所扩充，各种问题便会纷至沓来。特别是在《推行方案》的任务安排中，应当于2018年制定完成的“强制回收的产品和包装物名录”至今仍未公布，直接导致《循环经济促进法》 第十五条第一款和《固体废物污染环境防治法》第六十八条第三款成为空壳条款，严重阻碍生产者责任延伸制度向纵深发展。再如《循环经济促进法》 第十九条中“应当采用无毒、无害或者低毒、低害的原料”的规定也由于缺乏具体的材料种类和标准指导徒增了落实难度。此外，立法中激励性条款的实际效果十分有限，虽然相关法律通过设立专章或者专条的形式规定了生产者促进资源利用可以享受税收优惠和政策支持，但是并未形成稳定运转的市场运行机制，一些关键制度如政府绿色采购制度等都亟须建立和完善。

（二）我国生产者责任延伸制度体系的法典化因应

按照《全国人大常委会2024年度立法工作计划》 ，生态环境法典草案的编纂将在一年内完成，并提请审议。当前，在法典编纂模式已经达成共识，各编框架初现的情况下，各类环境法制度的精准定位和规范表达逐渐成为研究重点。在此基础上，面对生产者责任延伸制度立法发展遭遇的现实阻滞，法典编纂亦为其提供了实现体系化整合的难得契机。按照“ 适度法典化” 的理论要求，现行法律中的生产者责任延伸制度已经具备适度整合的实证法基础。生产者责任延伸制度的科学入典，正是一个在现有立法基础之上，使其定位更清晰、权责更完备、法与法关系相协调，进而提高立法实效的过程，是生态环境法典编纂无法回避的理论议题。

１．制度功能契合生态环境法典可持续发展的根本目标

“可持续发展可以作为环境法典的精神内核，也可以成为构建环境法制度机制的方法指引。”进入生态文明建设阶段，人与自然和谐已经成为生态文明的核心思想，其精神实质体现在经济社会发展中就是可持续发展。自1987年联合国世界与环境发展委员会发表《我们共同的未来》报告并对“可持续发展”作出系统阐述以来，可持续发展理论逐渐成为能够平衡经济发展、环境保护和社会发展的全球共识。然而，市场主体天然具有唯利本性，对自然资源过度利用甚至造成生态环境脆弱或退化的结果足以表明市场主体很难做到在满足既得利益的同时又真正维护生态系统服务的可持续性。生产者责任延伸制度的提出预示着将深刻改变“高投入、高消耗、高污染” 的生产模式和“资源－产品－废弃物”的线性经济，向着可持续发展大步迈进。不过，生产者责任延伸的本质不是无限扩大生产者的责任，而是通过物质闭环流动带动整个产业体系的革新，既体现了高质量发展背景下对经济效率的追求，也通过资源的节约和循环利用落实了人与自然的和谐，能够最大限度地实现对当下及未来生活环境的保护。经过多年实践检验，推动该制度入典可以更加有力地推动生产企业落实资源环境责任，促进可持续生态、可持续经济、可持续社会齐头并进。

２．制度框架搭建推动相关法律关系协调

《民法典》的编纂与施行引发了部门法法典化的热潮，也展现了法典编纂给法律规范体系化带来的正向推动作用。生态环境法典的编纂同样具有明确的体系化、规范化追求，可以实现将既有与生产者责任延伸制度相关立法科学系统全面整合的目的。随着对资源再生利用和综合利用的认识逐渐加深，现行环境法体系不断为“资源－产品－再生资源”的理想经济模式提供规范支持，生产者责任延伸制度入典已经具备制度已入部门法的基础和前提。然而，尽管生产者责任延伸制度逐渐塑造出了一个持续向纵深发展的法律体系，但是同法典化思维下所追求的层次分明、无相抵触、价值融贯的法律体系相比，尚有不小的距离。现行立法中存在的内容不协调、范围不统一、要求不一致的现象，不仅削弱了《循环经济促进法》《清洁生产促进法》等促进型立法的法律属性，更严重影响了《固体废物污染环境防治法》等相关法律的实施效果。在《循环经济促进法》修订工作持续开展和《资源综合利用法》制定呼声不断的时代背景下，以入典的高标准、高要求整合生产者责任延伸制度的相关法律规范，为系统考虑各个法律之间的关系，限缩法律之间的冲突空间找到了切入口，也为统合生态环境法典各编内容提供了逻辑理路。

３．制度主体定位促进“生态人”的权责厘清

主体及其权利义务规定是生态环境法典的重要内容。生产者责任延伸制度涉及政府、企业和公众等多元主体，其相关主体的权责的厘清与生态环境法典如何在高质量发展全局下，更好地实现人与自然和谐共生直接挂钩。人类反思传统粗放式发展模式的重要表现就是开始注重资源循环利用，在科学认识人与自然关系的基础上，实现由“ 经济人”转变为“生态人”。马克思认为人的发展要经历“自然人－经济人－生态人”三个阶段，第三个阶段对应的“生态人”会在处理人与自然关系和人与社会关系时有意识地、自觉地、主动地追求人与自然、人与社会、人与人之间相对平衡的和谐状态。为确保实施效果，生产者责任延伸制度高度强调生产者的主导作用，其规制的主体行为是以盈利为目的的生产者私人行为，而所追求的生态利益是为满足人民日益增长的美好生活需要为面向的，属于社会公共利益，由此决定了这一制度在整体推进时将始终呈现出私人利益与公共利益的交织共存。当生产者能够自觉将环境负外部性成本内部化时，便能够称之为“生态人” 。此外，基于政府在废弃物循环利用体系中的主导地位，同时考虑到企业社会责任缺失的归因中消费者具有一定作用，促进生产者责任延伸制度的实施，还需要包括政府、消费者在内的各个主体自觉承担起应承担的责任，向“生态人”方向努力，发挥协同力量。由于目前企业、政府、消费者等主体在产品全生命周期中的大部分行为都难以追责，因而在生态环境法典编纂过程中，我们应当意识到法典作为表达生态利益诉求的最高层次载体，在重塑生产者责任延伸制度时，除了将主要的责任给生产者承担，还要基于政府、消费者等主体的功能定位，对各自责任加以明确。

生态环境法典编纂的关键意义在于实现法典体系的科学化。其中，法典体系的内部科学化要求立法者基于立法自身规律，通过对体系的内部观察达到法典体系内部逻辑层面与价值层面协调统一。由于生产者责任延伸制度立法的分散性，其面临的局限难以通过逐一修改单行法实现突破，需要借助生态环境法典实现体系化目标。在生态环境法典编纂背景下，生产者责任延伸制度的定位和设计方案应当与生态环境法典的编纂理念和体例架构相契合。在此基础上，按照法典的体系化要求，鉴别出当前立法中的“优秀成分” ，调整和弥合存在的不足，以系统整合思维和规范表达方式摆脱当前立法中的“形式感”和实施中的“无力感” 。

（一）生产者责任延伸制度的典内定位

生产者责任延伸制度在生态环境法典中的内容安排十分特殊，不仅要统合源头预防责任，清洁生产责任，回收、利用与处置责任和信息披露责任等现有法律规范，同时还要补足政府、企业、个人等主体的权责规定，做好各编协同。

考虑到生产者责任延伸制度一般适用于“ 产品”这一特定对象，在环境法中不属于基础性地位的法律制度，因而不能被纳入“总则编”中的“基本制度章” ，但是应当在“一般规定”一章中体现生产者延伸责任的思想。与此同时，污染控制编、自然生态保护编和绿色低碳发展编分别与可持续发展观的“三大支柱”——可持续经济、可持续环境、可持续社会相对应，生产者责任延伸制度给发展方式和消费模式带来的变化回应了绿色低碳发展的基本需要。由此，面向绿色发展和“双碳”目标，基于现有立法规范的体系性，生产者责任延伸制度的主要内容应当归属于“ 绿色低碳发展编”中的“循环利用”一节。此外，生产者责任延伸制度入典还要细化“ 生态环境法律责任编” 中的责任规定，并与“污染控制编”有关条款做好衔接。这就要求生产者责任延伸制度在入典时不能只简单地在“污染控制编”“绿色低碳发展编”择一融入，而是应当在厘清两编逻辑的前提下，明确核心条款位置，同时紧扣两编特色，理性处理类型化条款，以此重构生产者责任延伸制度的规范秩序，正确宣示该制度的立法价值。

（二）生产者责任延伸制度的典内设计

首先，对于生产者责任延伸制度在总则编的安排，主要应当通过主体义务条款体现。法典化成败与总则能否成功提取有着很大关系。生态环境法典中的总则规范具有对分则所有法律规范的统摄功能，能够奠定生产者在绿色低碳发展编的主体地位，明确政府、公众等相关主体的责任，并为加强“绿色低碳发展编” 规范间的逻辑引领性、内在关联性和价值融贯性提供顶层依据。具体来说，应当在现行《环境保护法》内容的基础之上，吸纳《循环经济促进法》的立法目的，在“总则编”之一般规定中实现对主要责任主体行为的全面覆盖，内容为：“一切单位和个人都有保护环境、节约资源的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，促进循环经济发展。企业事业单位和其他生产经营者应当防治、减少环境污染、生态破坏和资源消耗，提高资源利用效率，对所造成的损害依法承担责任。 公民应当增强环境保护意识，采取绿色、低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护和资源节约义务。”

其次，由于循环经济法律制度众多，生产者责任延伸制度的核心条款不宜占据“循环利用”一节过多篇幅，通过设立一条涵盖制度定义、延伸责任类型和先行实施领域等基本内容的规定便足以体现其要义。根据理论界和实务界已经形成的统一认知，可以在简化《推行方案》表述的基础上，完整阐明该制度的概念，内容为“生产者责任延伸制度是指由生产者对其产品承担全生命周期的资源环境责任的制度。”随后，将“生产者应当承担绿色原材料选择、产品生态设计等源头预防责任，清洁生产和废弃物回收、利用与处置责任以及贯穿全过程的信息披露责任。” 作为第二款，以使生产者延伸责任的范围具象化；将“国家先行建立电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者责任延伸制度，在总结试点经验基础上，适时扩大产品品种和领域。”作为第三款，为该制度的实施领域和深入推进预留空间。

另外，对于前述三部法律之间存在的衔接不畅缺陷，可以在系统梳理整合法律规范的过程中，改进立法技术，对具体的内容冲突予以回应与矫正。由于相关法律的相似条款主要集中在生产者的源头预防责任，废弃物回收、利用与处置责任两类，因而在纳入法典时应当重点考量这两类责任功能。源头预防责任和回收、利用与处置责任兼具提高资源利用率和预防环境污染的双重功能，均应当在“循环利用” 一节中作出统一规定，而“清洁生产”和“固体废物污染防治”两节在涉及生产者的原材料选择和生态设计时，便可直接使用转致规定。同时，对于回收、利用与处置责任，“循环利用” 一节还需要结合《固体废物污染环境防治法》第六十八条第三款的内容，对《循环经济促进法》第十五条作出补充，增加进口者的相关责任。此外，基于信息披露责任在产品全生命周期的重要性，“固体废物污染防治”“清洁生产”“循环利用” 等节都应当予以体现，按照不同的立法目的和规制范围完善并衔接好现有关于产品材料标识、废物交换信息、固体废物污染环境防治信息的规定，形成联动效应。

最后，为增强生产者延伸责任条款的实效性和可执行性，必须结合“生态环境法律责任编” 中的“环境行政责任” 一章的规定，填补现行立法在法律责任方面的空白。针对违反信息公开、违反强制回收要求、违反绿色采购、违反绿色低碳消费等情形，应当追究相关单位和个人的行政法律责任。需要注意的是，这里的“个人”不包括普通公民，但是应当涵盖行政机关工作人员和相关单位责任人员。只有这样，才能真正实现源头预防强化约束，过程管理强化效能，责任追究强化精准。 

基于“当前生态文明体制改革还在进行、环境法律体系尚处于不断健全与完善过程中的现实”，我国生态环境法典编纂坚持理性的“适度法典化”模式，采用“法典＋单行法”形式。因而，尽管生产者责任延伸制度立法体系的健全有着最高的法典化追求，但不可能仅依靠法典编纂实现，还需要加快制定专门领域的单行法，出台实施细则，推动地方立法。在此之前，必须解决桎梏单行法制定所存在的突出问题，即配套制度的完善已经成为当务之急。

（一）建立产品回收名录制度

产品回收名录是指由国家发展改革委牵头，工业和信息化部、生态环境部、住房和城乡建设部等部门参与，根据回收的必要性和可能性确定强制回收的产品和包装的名单。针对当前阻碍产品强制回收名录缺失的问题，必须加快设立标准，对产品风险重新开展全面评估并建立常态化调整机制，这是决定生产者责任延伸制度实施效果的重要条件。综合考虑环境影响程度、回收利用价值、循环利用难度，强制回收的产品废弃物应当包括以下有毒、有害的产品，含有氟利昂等危害全球环境物质的产品，含有各类汽油、润滑油等不回收将产生危险物质的产品，含有放射性物质的产品，以及由纸张、钢铁等材料制作的常用包装物。而对于环境影响较小、回收利用价值不高且循环利用难度较大的，可以根据实际情况，通过政府补贴或者其他优惠手段激励生产者自愿回收处置。

（二）健全政府绿色采购制度

政府是生态法治建设的重要主体。政府绿色采购制度对于规范政府采购行为和生产者的生产行为，引导大众绿色消费、促进环保产业的发展具有深远意义。《固体废物污染环境防治法》第一百条第二款、《清洁生产促进法》第十六条第一款和《循环经济促进法》第四十七条虽然都要求政府绿色采购，但是这些规定过于原则和抽象。我国《政府采购法》也仅在第九条将保护环境规定为“政府采购应当助力实现的目标” 随着一些关于政府绿色采购的实施意见和采购清单先后公布，例如，《节能产品政府采购实施意见》《节能产品政府采购清单》《关于环境标志产品政府采购实施的意见》和《环境标志产品政府采购清单》 ，政府绿色采购活动有了实施细则。不过，整体看来，这些文件效力十分有限，缺乏法律的强制性。 因此，为强化政府绿色采购制度的合法性基础，提升政府绿色采购效率，建议尽快制定《政府绿色采购法》，为政府绿色采购落地提供法律依据，具体内容应当包括明确政府绿色采购的基本原则、限定政府绿色采购的执行主体、细化政府绿色采购的程序、完善绿色采购的组织体系和监督方式。另外，绿色采购清单的制定还应当结合《政府采购协议》和WTO相关法规，尽量与国际标准接轨，为形成更加紧密稳定的全球经济循环体系奠定基础。

（三）细化经济激励制度

以推进经济社会高质量发展为目标，在优化营商环境的“十四五”规划总体要求下，“环境法典必须克服原有环境立法‘重惩罚轻合作’ 的缺陷，避免对企业负有‘环境原罪’的偏见”。生产者责任延伸制度实施的核心在于减损生产的负外部性影响，促使产品外部成本内部化为企业成本。该制度的务实高效管用，不但需要依靠法律责任的强制作用，还需要健全激励保障机制，为企业提供外源性动力。我国虽然已有相关财政和税收方面的经济激励手段，但是并没有完全覆盖产品全生命周期。为促进生产者责任延伸制度更好地落实，一方面应当根据我国的《立法法》的规定协调中央和地方立法给予生产者财政补贴的权限，注意财政补贴的限度，适时拓宽财政补贴范围，使财政补贴更多地针对产品材料维度，着力实现源头控制的产品生态设计目的；另一方面，中国立法仍要采取经济理性路径，积极探索拓宽税收优惠的主体，例如，可以对特定的专用于处理废弃产品的设备采取免税或者减税和对购买再生产品或者具有绿色标识产品的消费者实行减征或者免征消费税，明确对生产者积极进行产品生态设计或者使用再生原料的行为给予一定的资助和奖励，以充分调动相关主体的积极性。

（四）完善行业协会制度

生产者责任延伸制度具体实施过程中，作为第三方团体的行业协会作用不可或缺。行业协会既可以将政府的相关政策规定传达给企业并进行相应监督，也能够将企业的诉求统一向政府反馈，为政府与企业沟通提供桥梁。具体来说，行业协会应当在其内部以行业内信息共享平台的建立为前提，通过发布产品绿色设计指南、行业白皮书等方式督促行业内生产者履行生态设计、信息披露等责任，条件成熟时可探索形成生产者责任组织，发挥废弃物回收、利用和处置方面的监管作用。我国《报废机动车回收管理办法实施细则》 第六条规定了报废机动车回收拆解行业协会、商会等主体的相关责任，例如，应当制定行业规范，提供信息咨询、培训等服务，开展行业监测和预警分析，加强行业自律等。从该条看出，立法实践中已经明确了行业协会的责任和义务，但并未设立相应的监督和法律责任条款，实施效果难以估测。为进一步完善该制度，形成可复制、可推广经验，必须细化立法规定，推进废弃电器电子、报废机动车等大型废弃产品先行先试，并经实践检验后及时推动成果转化。

生态文明建设的过程伴随着生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的根本性变革，必须充分依靠制度和法治。飞速发展的制造业已成为促进我国高质量发展的重要引擎，但其也面临着原料循环利用和能量阶梯级利用的现实要求。遵循减量化、再利用、资源化的循环经济理念，以提高资源利用效率为目标，生产者责任延伸制度的出现符合可持续发展需要，是生态环境法典编纂背景下实施全面节约战略、解决人与自然冲突的有效途径。面向新发展阶段，立法依然要坚持生态利益优先导向，理清思路，在推动生产者责任延伸制度入典这一更高站位的同时，也要规划好当下的立法与实践走向，尽快构建起一个完备的法律体系。除了建立完善上述四项配套制度外，环境信息公开制度、废弃物回收制度、基金制度等相关制度也有待进一步强化落实，需要在充分把握实践需求的基础上妥善处理。