成果推荐 || 宋阳、顾思存：迈向多元共治:现代国际法治理体系的构建逻辑

当今世界正在经历百年未有之大变局,国际经济、科技、文化、安全、政治等格局都在发生深刻调整,世界进入动荡变革期。现有的国家关系以及大国治理关系,呈现出较为明显的政治极化现象与西方中心主义的特征。导致了国际法规则对中国等新兴大国严重不友好,西方国家长期把控国际法的解释权。西方反华势力制造的“中国威胁论”,已被验证是一种虚幻的政治解释。习近平总书记提出的“人类命运共同体”理念,一定程度上回应并纠正了“中国威胁论”这一歪曲论调。从国家治理的现实叙事来看,应该对原有的国际法治理体系进行重塑,构建更为公平、有效的现代国际法治理结构和国际法治理体系。

从整体来看,传统的国际法治理结构,仍然建基于传统的威斯特伐利亚国际法体系,植根于“均势”“隔离”与“共存”的价值体系。在这样的价值体系下,国家之间既相互博弈,又保持相对和平的状态。弱肉强食的基本态势与利益冲突的潜在趋势,构成了这种法律体系构建的逻辑前提。但“二战”后,在国际经贸等领域,各国也展开了“共进式”合作,促进了国际社会公共福利的增长。有学者认为,国家会将“普世价值”逐渐固化为各国的法律制度,并通过国际司法审查来保障在人权等方面的国际合作。但有学者反对这一观点,认为该理论缺乏实践基础,实际上仅基于对国际法不切实际的幻想。国内学者普遍从国际法的南北矛盾视角,认为国际法发展于殖民国家与被殖民国家、发达国家与发展中国家的矛盾之中,南北国家之间的相互斗争也会催生出利益交换与妥协。显然,传统的威斯特伐利亚国际法体系建立在“国家主权中心主义”之上,国际法的价值观念与规则制度难以在此基础上发挥出足够的功能,必然导致实践中的多重弊端。

(一)难以有效协调全球化治理中的“条”“块”关系

从国际法的效力范围上来看,国际法的效能不仅以主权国家为界限,同时也存在着不同层级、主题和对象。如果过度强调国家在国际事务中的地位,国际法难以有效协调全球治理中呈现条块状的各个领域,无法从源头上解决实际问题:一方面,虽然国际法对主权国家有直接影响力,但只有在国家自愿接受的前提下,国际法规则方可产生约束力;另一方面,国际法只能间接影响非政府组织、跨国企业等主体,不能有效约束这些可以在国际治理中产生重要影响的非国家实体。在这种情况下,国际法本应作为法律体系发挥出治理作用,却被严重限制于狭窄的范围之内,这就减弱了国际法在全球治理过程中所能发挥的实际功效。例如,公共卫生是国际法可以协调各国制度、发挥重要功能的领域,却未能达到理想的治理效果,甚至被美国学者葛斯汀称为一种“失败”。可见,传统的国际法规则体系很难涉及更多主体与更广领域,难以体系化地处理公共卫生等复杂的全球问题,无法构建起有效的多元治理体系。

(二)为制度规则的价值取向贴上了污名化标签

在强调国家主权的国际法秩序下,一些法律先发国家利用其在法律制度与法律规则上的优势,结合其经济实力向外渗透,将自身追求的价值取向与价值目标“政治化”“极端化”“标签化”,作为攻击其他国家的工具。长久以来,西方国家以“文明国家”自诩,将其认同和宣扬的价值上升为国际法的价值,要求世界各国必须遵循。其中,最为明显的就是《国际法院规约》第38条第3项对国际法渊源的规定,其将“为文明各国所承认”作为“一般法律原则”的条件。在起草阶段,建议文本认为,国际法院裁决应被“人类文明良知所应察觉之法律原则”所限制,但遭到美国代表的强烈反对。美国代表宣称,这样的表述不利于法律适用与限制法官自由裁量权。最终,常设法院采用了美国代表的意见,规定只有“文明国家”承认的法律原则才能被认定为国际法渊源。

从曾经的国际法文献可以看出,“野蛮”“落后”等词语常与非西方国家相联系,而“文明”“先进”等词语则被西方国家用于形容自身。即使如今的国际法律文件中不再采用“文明各国”这一明显过时的用语,但文明等级观及具有歧视性的国际实践尚未完全消失。“文明”这一概念衍生出的人权、民主和市场经济等新标准,如今成为西方国家“排除异己”的工具。在未来的发展中,国际法应该改变二元对立的思维模式,突破“文明”与“非文明”的极化认知,接受多种文化共存的现状,以多元共治的模式防止国际法被政治所裹挟。

(三)造成国际法隶属国家间关系的单一化趋势

从规则的形成上看,国际法长期以来被认为是主权国家间相互妥协、让步的协议,其与国内法的关系问题并没有明确的结论。虽然在一些情况下,国家有义务将国际法内化为国内法,但在更多情况下,国际法并不能直接触及国内问题。例如在国际卫生领域,治理成效依然依赖各国政府主动履行通知义务等国际义务。在国际法与国内法的关系层面,一方面,国际法学者们强调国际法的优先效力,主张国际法规则应该被世界各国普遍接受;另一方面,由于国家主权原则,国际法无法对国内法施加直接的影响,只能通过公认的原则、准则,而非具体清晰的国际法规则体系强化国际法的一体性。这样的矛盾为法律先发国家提供了便利,使其可能将自身认同的价值观念转化成国际法原则,再对法律后发国家施加压力,使其服从既有的价值体系;同时,法律后发国家为了换得发展利益,往往不得不融入其并不认可的国际法价值体系。因此,各国应以多元视角,来理解和对待不同国家与国际法的关系,而不应借助自我强化,不断佐证国际法既有的价值观念。

国际法作为一种治理国际关系的制度体系,必然存在国际法治理结构有效性的价值导向,具体体现为,各种值得保护的价值应该有序且和谐地嵌入国际法的治理架构之中。然而,近代以来,世界政治格局不断演变,如今,更是面临百年未有之大变局,国际法的治理权力架构也在发生急速转变,这种转变势必导致国际法价值保护体系也随之发生转换。在此背景下,多元共治的治理模式,成为能让国际法内在相互冲突的价值实现共存的可行路径。

(一)国际法价值体系的动态性失衡

在传统国际法看来,由于各国之间的交往较为简单,国际法所要保护的最为核心的价值可以说只有国际和平。在这种情况下,国际法的价值目标比较单一,因而也就没有失衡的问题。如今国际政治经济局势不断发展,各国的交往随之深入,国际法价值体系也就面临动态性失衡的风险。无论把是“发展、安全、人权”作为国际法的价值目标;还是将“正义、公平、平等、善意、和谐”作为国际法的基本价值,这些观点大都从统一的角度来探讨如何协调国际法价值体系问题。但问题在于,国际法的运行过程中,不同价值的权重处于动态的变化之中,在此过程中的价值“极化”,使得国际法的价值体系处于动态性“失衡”的常态之中。

(二)国际法价值体系失衡的典型表现

国际法的发展过程与政治活动须臾不可分开,国际法是国际政治的产物,国际法的实施也需要国际政治和国内政治的辅助。但是,国际法需要协调更多主体的利益,不能屈从于只服务于少数西方国家的政治,尤其是当这种政治活动中的某些价值出现极化现象,进而形成所谓的“政治正确”之后,会极大地破坏国际法价值体系的平衡。国际法价值体系失衡的表现主要有以下几个方面:

其一,去殖民化过程中发展中国家自然资源永久主权原则相对于私人财产保障的过度极化。二战结束后,殖民地国家纷纷获得政治独立,产生了新的政治需求:在经济上切断其对原宗主国的依赖。当时美苏两大强国出于自身利益考虑,对发展中国家的这种诉求持支持态度。于是在1962年,联合国大会几乎一致通过了《关于自然资源永久主权的宣言》,宣布由各国人民及各民族行使对自然财富与资源的永久主权。在随后的1974年,联合国大会又通过了《建立新的国际经济秩序宣言》,重申了发展中国家自然资源永久主权原则,并将之拔高为与“国家主权平等原则”并列的基本原则。这样,国际法的构建出现了严重的“政治极化”现象。在抽象的国际法领域,如此强调政治优先倒也无伤大雅,但在国际投资法领域的具体应用,便会产生意想不到的负面效果。例如,对于东道国征收位于本国的外国企业的问题,新独立国家通过援引联合国文件,主张对自然资源的永久主权,因而可以根据本国法律及政策,在给予外国投资以“适当”补偿之后,有权实行国有化或将所有权转移给自己的国民,而不适用发达国家所强调的国际标准。这就导致发达国家投资者利益受损,进而引发了资本输入国与资本输出国之间的对立。

其二,WTO 规则下自由贸易与生产本地化的极化矛盾。WTO 所倡导的核心价值是自由贸易与贸易的便利化,而这种价值实现的核心方法,是国际争端解决的效力超越各国的国内立法,从而让国内的贸易保护主义受国际机制的约束。但是,这种方法会在很大程度上使政府的政治治理与民意相差巨大,从而产生民主赤字:国家政府可能面临国内社会保障义务与国际贸易义务的两难选择,而公民在经济利益和社会福祉受到侵害时,会认为政府满足其需求的能力不足。特朗普政府上台后,通过“退群”的方式,对既有国际法的经济、环境规则提出挑战。特朗普声称 WTO 已经被中国等国家控制,美国成为了诉讼中的失败者。2018年,特朗普更是利用美国民众对贸易的不满,向中国等国家发起贸易战,这种行动却使美国的产业链严重受损。特朗普政府对国际贸易体系造成的破坏,恐怕还需要很长时间才能修复。由此可见,如果国际法不能在多元共治的治理体系下发挥作用,就无法协调好贸易大国之间的分歧,最终将会导致现有的国际法制度体系分崩离析。

其三,人权保障相对于国民安全的过度极化现象。欧洲是两次世界大战的策源地与主战场。在受到两次战祸的蹂躏后,欧洲人大多相信,唯有尊重并保护人权,方可避免20世纪的两次惨祸。因此,相对于美国,欧盟更加注重对所谓“普世人权”的保障。2011年“阿拉伯之春”运动后,欧盟接收了大量穆斯林难民,以宣扬“人权”与“博爱”的“政治正确”。但欧盟没有为接纳这些难民做好充分准备,由于工作、生活、社会服务以及文化上的一系列问题,难民与欧盟的本土居民产生了激烈冲突,甚至出现极端暴力事件。可以说,出现这种恶果,也是由于欧盟没能以多元、中立以及共治的思路,来处理国际法所要保护的两种价值之间的关系,让“政治正确”代替了务实的国际治理策略。

上述三个方面只是国际法价值失衡的典型表现,相对于国际法价值的平衡与和谐状态来说,国际法体系中的价值失衡恐怕才是一种“常态”。因此,国际法规则应该始终强调,利用在多元共治思想对国际法进行制度设计,以多元的方式调和各种价值,防止出现国际法制度的“政治极化”现象。

(三)国际法价值体系重构进程中的中国主张

中国在维护和建设国际法、确保国际法得到切实遵守,以及和平解决国际争端等方面的作用,得到了广大发展中国家的认可与支持。中国是国际法的坚定维护者和建设者,积极维护以联合国为核心、以国际法为基础的国际体系。中国维护现有的国际规则成果,包括《联合国宪章》的基本原则,以及以 WTO 规则为基础的多边贸易体系,善意履行国际义务。中国支持多边主义,促进更多发展中国家参与国际规则的制定,进而推动国际法得到自愿遵守。

中国认为,和平、发展、公平、正义、民主、自由是全人类的共同价值。因此,构建人类命运共同体是世界各国人民前途所在。对于一些国家不断退出各种国际组织和国际条约、破坏多边主义的行为,中国主张通过国际合作,解决经济社会发展、气候变化等人类面临的共同挑战。中国坚守国际法维护公平正义、促进和平发展合作的核心价值,反对借国际法之名行霸权强权之实,挑动、加剧分歧和冲突,主张和平解决国际争端。中国积极参与全球治理体系改革和建设,秉持共商共建共享的全球治理观,推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展。中国应该继续发挥在国际组织中的重要作用,提出国际治理的“中国主张”“中国立场”,平衡国际法的各种价值,以多元共治的思路处理国际问题,让其他国家能够享受到中国发展带来的切实好处,从而巩固中国与其他国家长久的友好关系。

长期以来,正统的实证主义理论认为,国家是任何社会制度演进的终点,国际法只能适用于国家之间的问题,也只能为国家这一主体设定权利和义务。认为国际法的主体仅限于国家及其授权者,实际上以简化国际法主体的方式简化了国际社会的法律问题。过度强化国家在国际法中的地位,无疑将其他影响国际法制定与执行的主体排除在国际法主体之外,从根本上将国际法与国内法、国家行为与个人行为对立起来,严重不符合国际社会发展的现实需求;对国际法理论的不断修补,也不利于国际法学说体系的健康发展。因此,必须用多元共治的国际法思维模式对国际法理论进行修正。

(一)不应以形式的二分法来僵化“国际法主体”这一概念

在形式上,国家及其政府依然扮演着国际法制定者、执行者的角色,国家的地位是不可替代的。但不可否认的是,跨国公司、国际组织、个人等非国家实体也在国际法的制定和实施过程中,扮演着越来越重要的角色,甚至有学者指出国家在国际法中的相对撤退趋势。如今的国际法和国际社会受到私人公司的深刻影响。在美国,跨国集团、金融巨鳄等往往通过资助选举等方式,对国家的外交政策加以影响,从而改变现有规则或形成新的国际法规则。政府间国际组织参与起草、编纂各种国际条约,与成员国一同制定各种决议、规则、指南、标准,在国际交往中起到越来越重要的作用。政府间国际组织的权力来源于国家权力的授予和让渡,从而使国际组织获得了一种被主权国家授权而产生的“法律人格”,能够以国际法主体的身份参与到全球治理之中。在国际刑法领域,为了惩治二战中纳粹德国、日本等国的战争罪行,使以国家名义实施犯罪的个人承担刑事责任,国际法突破了国家为主体的规则,通过借用公司法理论,使个人在有限范围内,具有国际法主体地位,个人成为国际法效力的直接作用对象。

可见,除了国家以外的多种国际法主体,在国际法中的作用日益加强,甚至能起到限制国家主权的作用。这就更需要在今后国际法发展过程中,放开对国际法主体的限制,打通国际法制度壁垒,弥补由国家单独治理国际事务的不足,从不同主体所能够承担的义务与享有的权利出发,来分析国际法行为者的法律地位,这样才能让国际法的理论体系更具适配性,以应对新情况、新问题。

(二)应强调“对世义务”与“人类命运共同体”理念的内在契合性

传统国际法更多处理双边关系,国际关系建立在“互惠”的基础之上,国际法的约束力以国家之间的“相对同意”为前提,这就忽视了国际社会的整体利益,以及作为个体的国家对国际社会整体的共同义务。而“对世义务”承认了不同制度、不同国情的国家之间存在共同价值,国际社会是一个利益攸关,甚至利益一致的共同体。“对世义务”超越了国家个体,受益者是国际社会,代表了全球治理规则与理念的进步。

人类命运共同体”理念亦是在考虑到人类整体利益的基础上,结合中国的传统价值理念提出的。该理念以一种多元、平衡、共治的思维模式,探讨和处理国与国之间的经济、政治和法律关系。这一理念不局限于以国家为本位的制度体系,而是试图破除国际上“以邻为壑”的政策取向,兼顾他国合理关切与国际社会的整体利益。“人类命运共同体”理念与“对世义务”都强调,一国在谋求本国发展的同时,要促进世界各国共同发展,维护人类社会的整体利益。由此可见,二者存在高度的内在契合,符合多元共治的国际法治理思维。

(三)国际法主体的体系架构应皈依“人”的全面发展

传统的国际法理论将主权与人权视为一种对立关系。一些国家主张国家主权至上,拒绝履行保护国民人权的国际义务;还有一些国家过度宣扬所谓自由民主,借口保护人权实施“人道主义干涉”,侵犯他国主权。无论是强调国家主权至高无上的地位,还是强调所谓自由和人权的绝对性,都是将主权与人权对立起来,陷入了“主权高于人权”或“人权高于主权”的极端化思维。人类社会追求的最高社会理想是实现人的自由全面发展,这也是人类社会发展的最高目标。国际法也应以“人”的全面发展为最终目标,治理成果应由国际社会成员公平地享有。一国应该在尊重他国发展道路的前提下,谋求人的自由全面发展。因此,通过多元共治的国际法思维,可以妥善处理国家与人民,以及作为群体的“人民”与作为个体的“人”之间的关系,保障人类的共同价值,又保护个体的“人”的利益,从而在国际法制度保障下,实现“人”的全面发展。

为了避免传统国际法治理结构的局限性,以及修正国际法价值的动态性失衡,进而迈向多元共治的国际法治理体系,需要正确认识国际法渊源的效力层级关系,妥善处理国际法与国内法规则之间的动态关系,并在国际投资等领域构建和运用多元共治的国际法效力体系,不断丰富和发展国际法效力的多元治理实践。

(一)对国际法渊源效力层级制度体系的批判性反思

在以主权国家为主体、以国家主权为原则的国际法框架下，国际法主体过度强调各自的国家利益，就难往只是原则性的。各国为维护自身利益,在解释原则时以协调各国不同的利益诉求,各国能够达成的共识往强制力难以保障。这样区别于国际法的规则特征，使国可以任意加入其主张，导致国际法规则的细致程度和际法渊源也有区别于国内法渊源的特珠性。法律渊原这一概念是大陆法系最为重要的理论基石之一，其根据效力层级整合不同种类的法律规则，从而构建起系化的法律规则体系。但法律渊源与国际法渊源是两个不同的概念,这种区别化的国内法规则效力的做法,并不适用于带有罗马法基因的、具有“水平”特征的国际法体系。《国际法院规约》第38条的规定没有对三种国际法渊源设定层级，而仅是为法官寻找规则提供指引。忽视这种区别的反面教训,就是WTO寸度拔高了国际法的效力层级，从而超出了美国加人WTO的根本利益预期,最终导致上诉机构陷入了停摆的窘境。

(二)妥善处理国际法与国内法之间复杂的效力关系

国际法与国内法相互补充、相互影响,一直处在互动之中。各国在处理两者关系的问题上,既有将国际法的效力无条件置于国内法之上的做法,也有将国际法效力置于国内法之下的做法,远远没有形成一致和共识。例如,在确定国际商事惯例在国内法院中的效力问题上,英国法院采取的方法是听取专家证人的证言,来确定“相关商业群体”是否已然默示对相关国际商事惯例产生了共识。在确认了这种共识态度后,便承认国际商事惯例有优先英国国内法的效力,反之,则应无条件地适用英国国内法。所以,在判定国际法与国内法之间的效力关系时,要分析具体规则的性质,不能将国内法区分不同法律渊源与法律效力的思维模式,套用到国际法规则体系上,笼统地得出国际法效力更高或者国内法效力更高的结论。因而,国际法治和国内法治的良性互动与衔接是全球治理的应有之义。

(三)构建多元共治的国际法效力体系

在多元共治的国际法制度构建思路下,应妥善处理国际法与国内法的效力关系,灵活、务实地分析国际法规则的适用问题,处理好不同主体的利益关系。例如,在国际投资仲裁中,裁判者不仅要处理投资者的私人利益,还要面对东道国的公共利益,这就决定了裁判者需要兼顾不同的利益和法律规则。适用国际投资协定更偏向保护投资者的利益,而适用东道国国内法可以保护东道国规制权,以及环境、人权等公共利益。国际法和国内法的适用并不是要争出短长,而是平衡东道国与投资者母国之间的利益关系。在“CMS天然气输送公司诉阿根廷案”和“西方勘探诉厄瓜多尔案”中,仲裁庭均认为,国际习惯法、东道国国内法与投资条约,都与投资争端密切相关,因此仲裁庭需要适用这些不可分割的规则。一般而言,涉及国际投资的东道国国内法与国际投资协定的价值导向应该是一致的,国际投资协定反映了东道国的诉求,国内法是东道国国际义务的内化。因此,对国际法与国内法之间的关系,不宜先验地确立所谓“层级关系”,在国际投资仲裁中,无论是适用国内法还是国际法,对最终裁决结果没有实质影响。

当前,随着世界格局和国际体系的深刻调整,新的价值体系正在形成,全球治理体系随之发生深刻变革。传统的威斯特伐利亚体系以国家为主体,以主权为依托,已经无法满足当今国际社会发展的需要,国际法也势必要通过多元共治进行体系化重构。应当认识到,人类社会作为庞大的社会体系,其结构必然是复杂的,而国际法作为治理该体系的规则,必须回应这种复杂的结构问题。因此,国际法的制度体系必须是“多元”的。同时,人类社会结构的相互关联与相互影响,决定了国际法必须在维护人类共同利益的前提下,兼顾不同国际法主体的合理利益关切。所以,国际法的体系又必须是“共治”的。在国际事务中,中国应该以负责任的大国角色,发挥更为积极的作用,通过多元与共治这两种国际法的构建思路,推动建立更为公平合理的国际法新秩序,让国际法作为治理国际关系的法律框架,为实现构建“人类命运共同体”这一目标提供可靠的制度支撑。