PPP新机制下政府与社会资本合作路径 ——《基础设施和公用事业特许经营管理办法》修订解读

楼市 2024-05-31 17:21 北京

导读

2024年4月8日，国家发展改革委、财政部等六部门联合印发修订版《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2024年第17号令，简称“新管理办法”）。《新管理办法》对标《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，简称“新机制”）改革要求，对特许经营领域突出存在的问题做出了制度设计，进一步明确并规范了特许经营模式下的实操要点。增修内容提示如下：

1.厘清特许经营模式的内涵与外延

《新管理办法》第3条明确将商业特许经营、不涉及产权移交的公建民营、公办民营等排除在政企合作的特许经营项目范围之外。

新增第4条，明确基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作(PPP)模式，政府就项目投资建设运营与社会资本开展合作，不新设行政许可。

2.明确禁止BT模式

《新管理办法》第7条明确禁止在建设工程完成后直接将项目移交政府，或者通过提前终止协议等方式变相逃避运营义务。

3.特许经营最长期限延长至40年

《新管理办法》第8条将特许经营权期限从原来的 “最长不超过30年”改为“原则上不超过40年”；投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长。需要提示的是，根据《新管理办法》第12条规定，特许经营期限拟过40年的，应当在特许经营方案中充分论证并随特许经营方案一并报请批准后方可施行。

4.明确政府部门责任分工

《新管理办法》第9条明确了特许经营模式管理责任分工，即地方政府负主体责任，发改部门牵头推进、综合协调，财政部门严格执行预算管理制度，其他有关行业部门按照政府授权以及各自职责，依法开展特许经营项目相关工作。

为加强政府和社会资本合作项目的信息管理、监测分析和公众监督，国家发改委依托全国投资项目在线审批监管平台建立并上线全国政府和社会资本合作项目信息系统。2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均需在信息系统内进行填报。特许经营方案审核通过、实施机构启动特许经营者选择程序后，将通过信息系统向社会公开相关项目信息。

5.公开竞争方式依法选择特许经营权者

《新管理办法》第16条强调实施机构根据经审定的特许经营方案，应当通过招标、谈判等公开竞争方式选择特许经营者。因此，今后对于单一来源采购、直接委托等规避竞争、直接选定的方式不再适用。

6.调整选择特许经营者的具体标准

《新管理办法》新增第18条，旨在鼓励民营企业参与。根据新机制的要求，专设项目类型清单，将项目分为应由民营企业独资或控股的项目、民营企业股权占比原则上不低于35%的项目、积极创造条件、支持民营企业参与的项目。

第19条增加了选择特许经营者时考虑的具体标准，将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要标准。

7.完善特许经营协议涉及内容

根据《新管理办法》第20条，因法律法规、标准规范、国家政策等管理要求调整变化对特许经营者提出的相应要求，以及成本承担方式；以及实施环境变化、重大技术变化、市场价格重大变化等协议变更情形，提前终止及补偿，需提前在特许经营协议中进行约定。

8.关于收费、补贴等问题

《新管理办法》第22条新增了特许经营者通过获得与特许经营项目相关的其他开发经营权益等方式取得收益。

明确了由政府向用户统一收取后再向特许经营者支付的费用，政府应当主动公开收支明细，保证专款专用，按照特许经营协议约定定期支付。

强调政府可以在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式使用财政资金弥补项目建设投资和运营成本。将专项债券用作项目资本金的，应当按照国家关于资本金管理的规定和专项债券有关规定执行。

9.根据特许经营项目资金来源选择适用实施投资管理程序

《新管理办法》第25条针对实践中特许经营项目应履行何种固定资产投资管理程序问题做出专门回应。实施机构根据审定的实施方案先公开选定特许经营者，之后再根据项目资金来源依法履行审核备程序，政府投资项目按照《政府投资条例》有关规定，履行审批手续；企业投资项目按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定，履行核准或者备案手续。

10.明确特许经营者的退出方式

《新管理办法》第21条新增规定，选定的特许经营者及其投融资、建设责任不得调整，确需调整的，应当重新履行特许经营者选择程序。这也意味着建设阶段投资人通过项目公司股权变更退出项目的方式已经不可行。

《新管理办法》第40条新增规定，要求特许经营项目涉及运营主体实质性变更、股权移交等重大事项的，应当及时书面告知相关行业主管部门。由此可知，投资人运营阶段可通过股权转让方式实现退出。值得注意的是，根据《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》第四部分第六条，特许经营项目应明确“正常运营情形下，不得转让项目股权的最短期限限制”。因此，建议在协议中对股权锁定期、锁定期满后转让条件等事项提前约定，并根及时履行书面告知相关行业主管部门的义务。

11.完善争议解决制度

《新管理办法》第54条规定，特许经营者认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除特许经营协议的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。针对特许经营项目相关协议各方因协议约定的权利义务产生的民商事争议，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼。

12.明确新管理办法的适用范围

《新管理办法》第64条规定，2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的特许经营项目，以及后续新实施的特许经营项目，按《新管理办法》执行。

《新管理办法》自2024年5月1日起施行，原管理办法同时废止。

责编：郭海霞
核校：陈鹏飞
审核：周晓辉张志伟
素材来源：法律事务部

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