（一）BBNJ协定的制定历程

       
BBNJ国际造法是随着人类开发利用和影响海洋的程度不断加深以及科学认知与技术水平的迅速提升，从“分而治之”的碎片化国际机制逐渐向系统性、整合性规则治理演进的重要法治进程。BBNJ协定历时近二十年的谈判磋商和制定工作，涵盖了五个发展阶段：（1）2004年至2011年为议题形成阶段，联合国自2004年起将BBNJ问题纳入议程，并设立特设工作组展开专门讨论，逐渐将相关科学共识转化为政策问题，并于2011年第四次特设工作组会议上确立了包含海洋遗传资源、划区管理工具、环境影响评估、能力建设与技术转让四项核心内容的“一揽子”议题框架。（2）2012年至2015年为议题发展阶段，各方深化关键问题的科学认识，进一步发展了四个议题下的技术性要素，2015年联大第69/292号决议确立了启动BBNJ国际法律文书谈判的政治共识。（3）2016年至2017年为预谈判阶段，召开了四次预备委员会会议，进一步将四个议题所涉实质性法律问题形成BBNJ协定框架共识，2017年联大第72/249号决议确认了案文条款框架。（4）2018年至2023年为正式谈判阶段，各国基于案文框架展开五届实质性规则谈判，以确立四个核心议题及体制安排的原则、规则和程序框架，并于2023年3月4日达成了协定文本草案。（5）2023年6月19日，BBNJ协定正式获得通过，开启了新规则的生效准备及运行发展阶段，未来BBNJ协定生效，其将成为BBNJ全球治理领域的关键性国际法律文书。

       
BBNJ协定是调整和规范主权国家在BBNJ养护和可持续利用方面相关行为及法律关系的原则与规则合集。BBNJ 协定延续了《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）“一揽子协议”的造法模式，包含四个主要议题以及相关跨领域事项的具体规则创制与演进过程。具体而言：（1）海洋遗传资源（marine genetic resources, MGRs）规则，旨在通过确立遗传资源获取和惠益分享的原则和规则，促进其可持续利用及公平公正的利益分配；（2）划区管理工具（area based management tools, ABMTs）规则，旨在为公海ABMTs（包括海洋保护区）网络建设确立新的国际法依据，整合重塑多元利益冲突下的公海空间治理秩序和格局；（3）环境影响评价（environment impact assessment, EIA）规则，基于预防性方法，将在落实UNCLOS环评相关义务基础上确立国家管辖范围以外区域（areas beyond national jurisdiction, ABNJ）协调适用的环评法律框架，平衡海洋环境保护与资源可持续利用两大发展目标；（4）能力建设与海洋技术转让（capacity building and technologt transfer, CBTT）规则，旨在补正UNCLOS相关机制的规则缺陷，支持面向发展中国家的BBNJ相关能力建设和技术合作，促使发达国家增强对发展中国家和欠发达国家的知识与技术等资源投入及能力转移，协助发展中国家有效履行BBNJ协定。在当今全球海洋治理格局深刻复杂变化的形势下，BBNJ协定的制定既是以“执行协定”名义对UNCLOS法律框架的补充与完善，也是对传统海洋治理秩序及其微妙利益平衡的调整与重塑，BBNJ协定的生效及实施将开启海洋生物多样性治理国际合作与法治化进程的新篇章。

       
（二）BBNJ国际造法中的国家因素

       
国家是国际规则制定的主导性主体，其他政府间组织、非政府组织、社会团体和个人等非国家行为体也是国际规则制定的参与者。各国的广泛参与和普遍接受是确保国际规则正当性与有效性的重要基石。主权国家通过参与国际事务，塑造国际社会认同的身份，影响国际规则的形成与运作过程，既体现了国家的能动性，也是其影响国际治理法律体系发展历程的重要途径。

       
1.国家角色的差异性

       
BBNJ协定的制定体现了主权国家在协商一致基础上通过订立条约或发展习惯法进行的国际造法原理。主权国家既是BBNJ协定的制定者、实施者，也是规则约束的主要对象。各行为体参与BBNJ国际规则形成与运行的过程实质上是为实现自身利益或价值而参与和影响有关规则创制、修改与适用的过程。各国在BBNJ养护、利用和惠益分享领域主导利益和价值诉求的多样性决定了在国际造法中国家所扮演角色的差异性，诸如以欧盟为代表的“海洋保护派”、以美日俄为代表的“海洋利用派”和以多数发展中国家为代表的“惠益共享派”等类别。造法主体通过利益群组的形式集中起来，先行内部协调、弥合分歧，厘清各方关注点及核心利益，使谈判议题更加聚焦，客观上有助于降低多边国际谈判的复杂性，为后续规则运行提供共识基础。国家角色差异性通过行为层面的政策立场和行动表现，反映着主体与规则之间的互动关系。不同国家通过对具体议程的引领、协调、跟随或阻滞等方式，扮演着规则制定的领导者或推动者、阻碍者、摇摆者或旁观者等角色。随着国际规则制定和实施的形势变化，国家立场和行为会不断调整，国家角色也呈现出多样性和动态变化的特征。

       
国际规则对各国权利义务的设计通常需要考虑不同国家发展水平与治理能力。与各国扮演的角色多变性不同，国家的身份地位具有相对稳定性，主要由其自然条件和实力水平决定。BBNJ协定中涵盖的权利义务主体基本沿用了UNCLOS对缔约国身份地位的区分逻辑，文书中较少提及“发达国家”，而是从多个方面明确规定“考虑到发展中国家的特殊利益和需要”，在此基础上，特别强调发展中国家内部亚国家群组的差异性，如兼顾“最不发达国家、内陆发展中国家、地理不利国家、小岛屿发展中国家、非洲沿海国家、群岛国和中等收入发展中国家”的特殊情况，还强调尊重、促进和考虑土著人民和当地社区相关权利。这种划分方式一方面体现了BBNJ协定追求平等的特征，考虑到对不同发展水平、地理条件和特殊利益国家个体区分的必要；另一方面也反映了多边谈判利益格局的复杂性，即两大基本阵营的界限逐渐模糊，加剧了发展中国家阵营的利益分化，甚至催生出发达国家与发展中国家混合组建的谈判集团，淡化不同类型缔约方义务和责任的界限，潜在地为强化新兴发展中国家的义务和责任提供依据。受地区主义和国家主义影响，小岛屿国家在参与BBNJ国际造法中始终“抱团合作”，形成了较为活跃的小岛屿国家利益团体，如小岛屿国家联盟和太平洋小岛屿国家，并以其相对独立的身份，明确保护者和惠益者的地位，谋求本国及其所在地区利益的最大化。

       
2.影响国家行为的主要因素

       
国家或利益集团参与规则制定过程、作出承诺并履行国际责任的行为方式各异，且受到多种复杂因素的影响。从国家主体视角来看，规则制定中合作或竞争行为选择的影响因素可简化为意愿和能力两个基础维度。意愿是指承担义务或责任和获取权益的需求和期望，体现了国家利益和价值观念主导的内在动因；能力是指承担义务或责任和获取权益的条件与力量，包括认知能力、谈判能力和履约能力等方面，主要基于国家的总体社会经济实力、科技水平、领域优势和创制能力等。这两个维度受国内、国外因素及其相互作用的影响而不断变化，合作能力和意愿的不同组合情形也会对国家在国际造法中的行为方式产生不同影响。以小岛屿国家为例，虽然其参与BBNJ国际造法的意愿不断提高，是最为积极活跃的群体，但是在支撑谈判的人力资源以及履行国际承诺的技术和管理方面存在能力局限，因而对于某些具体问题的解决有时采取与其他国家协作配合的方式，而有时又表现为较为激进、难以协调的强硬立场，需综合各方面因素分析识别影响其行为选择的主因。

       在同一问题领域，不同主体的意愿和能力对其行为方式的影响亦不尽相同。如欧美发达国家具有较高的经济实力、科技水平和谈判及履约能力，因而其意愿对其参与谈判和遵约行为的影响更大；而包括小岛屿国家在内的发展中国家，受制于各方面能力差距，呈现出对不同议题的认知水平受限、参与度不均衡、关注焦点相对集中、行为方式不灵活等现象，这也制约其全面、深度参与国际造法并作出强有力的承诺或提出有说服力和可行性的方案。另外，由于议题领域特性会影响新制度的决策权分布和利益分配效应，尤其对于具有“碎片化”及多中心、网络性结构特征的BBNJ治理问题，在重叠功能领域具体规则创制时，“守成国”与“崛起国”等各方力量可能采取不同的策略处理新旧规范的兼容性与合作预期，以免造成新旧制度冲突、资源争夺或规范不一致等问题，进而谋求在新的国际制度中最大化维护或增进自身权益，因此，国家的行为差异还需要综合考虑不同议题的领域特性。具有特定领域优势的国家行为体，如小岛屿国家等新兴力量，能否充分利用有利因素，增加谈判筹码，对于能否推动达成更加公平合理的分配性制度安排具有重要意义。

       
3.国际造法中国家的作用路径

       
国家在国际造法中的作用具有强弱之分，主要国家行为体围绕核心规则的利益立场及其互动关系对法律制度构建发挥着关键作用。各国在BBNJ国际规则制定与实施中发挥的作用可以通过参与度和影响力来简明衡量。

       
参与度，是指在规则形成与发展过程中（包括酝酿讨论、议题设定和规则制定等不同阶段）的参与程度，分为一般参与、积极参与和深度参与等不同程度，是国家行为体发挥规则影响力并确保规则有效运行的前提。一般而言，参与度越高，意味着影响规则制定走向的机会越大。在BBNJ协定国际谈判过程中，一些国家仅一般性参与政府间会议并表达立场和观点，某些国家则通过积极提案或与通过存在分歧国家的协调磋商推进达成共识，还有一些国家通过引领具体议程的设置或提出具有创新性的条款方案深刻影响规则制定。小岛屿国家在BBNJ协定的整个造法进程中都是积极参与的一方利益团体。影响力，是指影响国际规则制定与形成的权力大小，主要通过一般原则的确立由谁引领、具体规则适应何种利益需要、技术标准对标哪方执行主体、规则实施的主要受益者是谁等体现。影响力的核心决定因素是规则优势，规则制定权从根本上取决于国家的优势地位，包括总体结构性权力优势、具体议题领域权力优势和在互动关系中获得的情景性权力优势等。例如，欧美发达国家凭借其在深海科学研究和开发利用领域的科技、资源、经济、制度等软硬实力方面的传统优势，在大部分议题领域的相关原则、规则和标准制定及实施中具有较大权威。但是，由于不同领域具有不同的规则形成环境，在特定问题领域拥有一定实力地位的其他新兴海洋国家以及具有特殊国际身份（如土著人民）和潜在自然性权力（如地理有利沿海国）的小岛屿国家并非规则制定的旁观者，其也可以在复合性议题谈判过程中利用隐性话语影响或道义感召力形成“弱者优势”，有时甚至产生以小制大的效果。另外，从国家权力来源看，由于某一规则框架通常内嵌于由诸多国际制度构成的网络体系中，规则的形成与发展涉及多方面因素，因此，规则制定权不仅取决于国家个体实力，还与网络性权力有关。在多边国际造法进程中，弱国可通过抱团取暖方式积累网络性权力要素，如小岛屿国家、非洲沿海国家等积极通过与其他发展中国家合作（如77国集团）或建立利益联盟方式将自身利益诉求融入全球性问题的解决方案中。