来稿选登 | 学术委员易先学：以“标本兼治多赢共治”为纲合理定义汇票和供应链债务凭证的金融属性和职能边界

文摘 2025-01-09 09:19 北京

编者按

——如何破解新时代投资推动经济增长的融资困境？

——如何发挥银行信用和投资主体信用在中国商业信用体系建设中的主导作用？

——如何解决产业链供应链上中小企业融资难融资贵难题？

——如何建立监管部门、投资主体、产业供应商、银行等资金方多方共赢的长效机制？

——如何从有利于经济发展的角度看待并挖掘信单链等供应链债务凭证的金融价值？

这篇文章从全局的视角给我们提供了很好的参考思路，值得一读！

摘要：

破解投资推动经济增长的融资困局，必须对主要信用货币/金融工具（贷款/信贷货币、债权、凭证和汇票）的金融属性和职能进行科学定位和系统性分工，并以信用工具为载体，以“信用流动”代替“信贷资金流动”，大幅降低金融成本在各产业链经营成本中的占比，增强产业链供应链的整体竞争力，逐步化解系统性金融风险。

汇票（本文仅指商业承兑汇票或供应链票据）与债权凭证应职能互补，属性分清。汇票，要么回归支付属性，弱化融资功能，限定最长期限不超过3个月；要么将汇票从《票据法》三大支付工具中移除，按照《民法典》赋予其债务确权属性，突出其融资和流转功能，最长期限5年，以取代市场中的各种信证类凭证（该凭证的价值详见下文分析），并由人民银行牵头，建立全国统一的凭证债权基础设施平台；

在此基础上，将银行项目贷款全部转化为供应链债务凭证保理融资，监管思路由“贷款专用”转变为“信用专用”，建立监管部门、投资主体、产业供应商、资金方等多方共赢的长效机制，以系统性解决产业链供应链上四大参与主体面临的系统性问题。

2017年以来，党中央国务院对供应链金融及其平台化建设的重视前所未有，配套的法规政策密集出台，其中，最为重要的当属《保障中小企业款项支付条例》（以下称“《支付条例》”）以及相关部委推动其贯彻实施的政策文件。在这些法规政策当中，两个非常重要的金融工具——汇票（含商业承兑汇票和银行承兑汇票）和供应链债务凭证（也称应付账款电子债权凭证，以下称“凭证”）被频繁提及，但却忽略对其职能边界和金融属性进行合理定位和科学分工，政策执行效果定将大打折扣。

01丨 产业链、供应链上四大参与主体都面临哪些难题？

一、投资主体

即处于主导地位代表中央政府进行投资的大型国央企和各级地方政府的“城投平台”，以及民营投资（统称“投资主体”，也称“发包方或业主方”）。其中，作为国家队的投资主体又是整个投资主体中的绝对主力，也是本文重点所指。

投资主体是国家以投资推动经济增长的主力军，交通、能源、水利等基础设施、公共服务、市政建设等等，都需要投入巨量资金，然后再依靠投资带动经济增长实现税收和经营收益等还款，这是所有投资的共性逻辑。也就是说，投资主体缺钱，要寅吃卯粮、寅吃午粮，就是要贷款、发债，期间自然还要对项目承建商等形成大量应付账款。换言之，投资既是推动经济发展的重要手段，又是各产业链供应链的重要组成部分和发展源头，也是整个社会债务（城投债、项目贷及应付/应收账款）形成的主要原因。投资主体当前面临的融资困局，就是国办发【2022】19号文“关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见”（以下简称“《意见》”）出台的一个重要背景。

二、产业供应商

即承接投资主体项目的承建商（包括国央企）及其各级供应商（统称“产业供应商”）

长期以来，产业供应商的资金来源理所当然的应该是投资主体的投资资金，即投资主体从银行等资金方融资借钱，然后向产业供应商支付货物、服务和工程款项，古今中外，似乎都是这个“常理”，国内外有关监管和办法都在强调投资主体的及时付款责任。《支付条例》第七条“政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由施工单位垫资建设”、第八条“大型企业从中小企业采购货物、工程、服务，应当按照行业规范、交易习惯合理约定付款期限并及时支付款项”都是这个“常理”的具体体现。

但是，投资主体也靠借钱投资，如果仅考虑产业供应商的利益，而忽略投资主体的客观诉求和利益，注定会“上有政策、下有对策”，并且，投资主体均处在发包方的有利地位，主力还是国家队，政策执行效果可想而知，并且难以考核。

故，如果不做改革，可以肯定的是：

1、投资主体与产业供应商已经形成的庞大的债务规模和巨量财务成本的压力现状难以改变（据笔者估算，2021年主要投资主体债务余额约170万亿、可统计的应收账款余额约17万亿，汇票承兑余额约15万亿，合计约200万亿），并将随着新一轮投资计划推进，只会越来越大，举步维艰；

2、产业链供应链企业的整体竞争力和生存能力因债务成本不断高企而不断被削弱的状况难以改变；

3、项目建设都需要建设周期和结算周期，投资主体难免要对产业供应商形成大量应付账款，产业供应商之间也因此要形成大量应付/应收账款，一级一级传导，三角债、多角债严重的状况难以改变；

4、产业供应商为解决临时垫资需要又需要大量短期贷款或民间借贷，产业链中，大量中小微企业融资难融资贵的状况更是难以改变。

《意见》的落实还需要一个过程，等不急，并且也只能从一定程度上解决前两个问题。“意见”是否能从根本上解决问题，这一轮大规模投资过后，上述四大问题会不会积重难返？会不会最终让经济付出惨痛代价，都需要再研判。

三、资金方

即为投资主体、产业供应商提供融资的商业银行等资金方

以最主要的资金方银行为例，银行面临什么问题呢？

往往，产业链供应链中越是处在优势地位的投资主体越是有条件欠款，寅吃午粮的投资主体往往因负债比例过高、而难以获得银行新增信用贷款，而产业供应商中的中小供应商更因缺乏抵质押物，难以获得银行贷款，小微企业普惠金融更是难以有效落实，勉强放宽条件响应号召贷了，后续很可能又是一地鸡毛，问题的雪球很可能会越滚越大。

另外，监管部门实施多年的“三个办法一个指引”，因缺乏有效金融工具做抓手，一直未能实现“政（监管部门）、银、企”三方共赢而难以落实，为了绕监管和完成指标，银企之间甚至不得不经常联合“创新”，其实，都是在花钱买指标，最终都是增加企业和整个产业链的融资成本，比如，“养户”产业链的存在、贷款资金足额开银承付款等。往往企业资质越差，财务成本就越高，银行似乎想用高收益覆盖高风险，而这在债务市场绝对是一个伪命题，最终都将酿成银行的损失。

四、监管部门（人民银行、银保监会等）

监管者虽然不是产业链供应链上的直接参与主体，但其政策制定和金融工具管理都对产业链供应链各参与主体有巨大影响（具体不再赘述），所以，监管者也必须算作产业链供应链的一个重要参与主体。

从金融的视角，不仅银行是经营资金池的金融机构需要监管，其实，产业链上每一个投资主体和产业供应商事实上都在管理着一个资金池，规模越大、池子越大，监管也不能或缺。但现实经济活动中，监管部门对于企业资金池的监管都是缺位或是很弱的。

那么，有没有更合理、更科学的方案来系统性、一揽子解决产业链上投资主体、产业供应商、项目资金主要提供方（银行贷款、信托、资管理财等）及监管部门四大主体面临的系统性问题，实现多方共赢呢？

笔者提供的破局思路，就是对现有主要信用货币和金融工具（主要指贷款/信贷货币、地方债、企业债、凭证和汇票）的职能和金融属性进行科学的、系统的分工和管理上。限于篇幅，本文重点分析开篇提到的两个金融工具——汇票和凭证的职能定位和金融价值挖掘（关于“信用货币”的分类与管理，另文阐述）。先看这两个工具当前的职能定位及其存在的问题。

02丨 汇票的职能和金融属性定位存在的问题及优化方案

作为一度深受市场和监管欢迎的法定支付工具，近年来却饱受争议，人大代表连续多年在两会上呼吁取消汇票，市场、专家和监管的争议也从未间断，其核心原因就在于：在网银等支付技术如此发达的今天，作为支付工具，汇票已事实上改变了其支付属性，并被处于优势地位的企业用作变相延长付款时限的手段，加剧了中小企业的财务负担。具体的讲，主要存在以下问题：

一是，票据作为支付工具，原本是为买卖或交易双方在确认债权债务关系并约定“赊账账期”（以下简称“账期”）到期以后进行支付的创新工具，以解决在支付技术不发达情况下的付款安全性和便利性等问题，其基本属性就是持票人能够及时将其兑付成现金，即见票即付。但在实践中，人们越来越把汇票的付款期限与“账期”混淆运用，甚至直接把账期赋载到汇票上，以至于电子汇票的最长付款期限一度达到一年之久，从而滋生出很多矛盾，最近，虽在国务院常委会的干预下重回6个月，但6个月是不是还是太长？是不是仍与其支付属性相矛盾？问题显而易见！

二是，因为汇票的使用基本都是处于优势地位的买方在账期到期后给予卖方（主要是处于劣势地位的中小企业）的支付方式，相比于现金，卖方肯定是被动接受的，因为账期一般都会超过3个月（关于“账期”该如何合理确定，后文分析），加上卖方的备货期（或建设期或生产加工期）、交付期，采购方的验收期、结算期等，卖方的总垫款期限已经足够长，所以，作为支付工具的期限当然越短越好，最好都是见票即付的票据或者直接网银现付。

三是，汇票作为有价债券，到银行贴现融资一直记入贷款科目（不是投资科目），这既与其作为支付工具的金融属性相矛盾，并使得票据贴现屡屡成为银行调剂贷款规模的工具，影响一些信贷政策的统计和监测效果，对此，上海票交所有关领导等业界专家也多有呼吁。

四是，作为支付工具，汇票理应具有法定的追索权。但追索权的存在，不仅影响供应商接受票据的意愿，而且使票据背书转让未能从法律上解决企业间三角债问题，反而使企业的账务处理混乱，银行贴现票据转让后竟还要重复计提风险资产，产生很多管理矛盾。并且，一旦汇票到期不能兑付，连带追索，不仅弱化了社会对实际债务人（承兑企业）付款责任的监督，而且还大幅增加司法成本，浪费司法资源，并对所有已给付对价的背书企业产生不良影响，破坏信用体系建设。

据此，笔者对汇票的职能和金融属性定位提出以下优化方案：

一是，汇票继续作为支付工具

但要压缩其最长付款期限到3个月，更加突出其支付属性，同时，加强承兑人到期付款管理（比如全额保证金或到期不能付款即视为空头支票），减少或弱化其追索权的行使；按照人民银行有关文件定义，票据是债务证券，应允许其进行社会化平台化转让融资（即企企交易），不定义为“民间贴现”（这个定义和定性也没有法律依据）；银行贴现不再记入信贷科目，弱化其信贷属性。这样定位的好处是：

各级产业供应商更愿意接受汇票；持票企业通过有监管的平台进行债务凭证转让融资（如企企交易、银企秒贴），融资成本更低，普惠金融通过汇票也得到进一步落实；通过汇票的社会化平台化融资，补充社会监督，抑制开票人的融资冲动，承兑风险大大降低；银行降低用汇票做存款、调剂贷款指标等绕监管动机，有利于贷款资源的合理利用和信贷政策落实；汇票买卖套利和承兑套利空间更小，没有价值的汇票“创新”动力大大降低，银行和企业的账务处理更加顺畅，不同监管部门间关于票据的监管政策更加协同，社会融资成本和监管成本最低。

二是，将汇票从支付工具中移除

按《民法典》赋予其债权确权凭证属性，取代凭证的职能和金融属性（凭证的价值详见下文分析），像上海票交所一样，由人民银行牵头建立全国统一的债权凭证基础设施平台（凭证的开、转、融交易行为交给供应链金融服务平台完成，供应链金融平台就相当于证券交易市场的证券公司）。事实上，在支付技术如此发达的今天，票据作为支付工具的价值已越来越低。笔者以为，在现有法律框架下，央行与其推动“应收账款票据化”，不如推动“应收账款凭证化”。

03 丨“凭证”的职能和金融属性该如何界定？

凭证是近年来发展起来的金融创新工具，因其具有可拆分、可流转、可融资、无追索等优点，本可很好的解决产业链供应链链属企业的融资难融资贵难题，也被政府所推崇。然而，近一年来也被国务院及相关部委的红头文件所频繁提及要加强管制，究其原因，又是因为凭证履行了类汇票的支付职能，而成为优势企业延长付款时限的工具。并且凭证的支付工具属性，似乎已得到监管的默认和相关部委的支持（这在2021年12月，国资委“关于认真贯彻落实《支付条例》进一步做深做实清理拖欠中小企业账款工作的通知”等文件中都有体现）

一旦按照支付工具定位，不仅缺乏法律支持并有悖于监管要求，且与汇票职能重复，在供应链票据即将普及推广的大背景下，其金融创新意义大打折扣，并且各凭证多级流转平台的管理标准、管理能力不同，尤其是建平台的目的不同，监管风险和管理成本将很快凸显。

更重要的，债权凭证作为支付工具，不仅其优点不能有效发挥，还将大大弱化其解决产业链供应链中小企业融资难融资贵的职能，并增加企业融资成本。因为：

如果作为支付工具，投资主体或买方一定是在约定的合理账期到期之后，才像汇票一样作为支付工具进行“付款”，如此一来，产业供应商在账期内的融资难融资贵问题依然没有得到解决，并且还额外新增了新成本（《支付条例》规定机关事业单位的账期最长是60天，而对大型企业给予供应商的账期并没有具体要求，只要求按行业规范、交易习惯合理约定）。

那么，怎么定位凭证的职能和金融属性呢？

首先，凭证作为买方应付账款的电子表现形式，债权确权职能是凭证的最基本属性，即确认买方对供应商负有无争议支付款项的法律义务。

其次，作为供应商依法享有的应收账款债权，依据《民法典》第761条，其完全具备融资职能（银行保理融资及社会债权转让直接融资）。

再者，既然是债权凭证，依据《民法典》第557条、第569条，其还具备拆分转让和债务抵消后不被追索的职能以及原始债务人的信用链接职能；

最后，作为确权凭证，还应对其赋予约定付款义务时间的职能，即从确权开始到最晚付款日期的“账期”，也即约定付款时间的职能（当前的汇票期限就是把这里的账期加在了支付工具上）。

按照确权职能定位，凭证应该产生于“账期”开始之时，而不是在账期到期结束之日。

现在，最关键的就是如何“合理确定账期”了。

如果仅仅站在产业供应商的角度，账期当然是越短越好！

但是，如果：

站在整个产业链供应链企业共同利益的角度，站在整个产业链融资成本最优的角度，站在项目贷款资金必须专款专用不能挪用的监管角度；

再站在投资主体的角度，投资主体也是靠银行贷款或发债融资，也要有还款来源，这个来源只应是投资项目的未来收益（公共项目靠财政拨款，商业项目靠经营收益），业主方最终能不能还款，风险还是银行等资金方承担（最终可能都还是国家承担），而银行等资金方已经根据项目回款情况核定了项目贷款的还款期限（通常是1~3年，甚至5年），那么，这个贷款期限就应该是“账期”该有的期限。

04丨 与凭证融资相配套，将投资主体的项目贷款（包括发债和信托融资）全部转化为银行等资金方的项目保理融资

我们再来看，产业链供应链四大参与主体面临的一系列问题是否能得到一揽子解决？

主观上，投资主体不需要直接贷款付息，主要是发挥信用输出的作用，就不会因为贷款资金没到位或贷款被挪用、节省成本等客观情况而“上有对策、下有政策”延迟结算，反而可加快质检、验收效率，简化结算流程，尽快实现“无分歧债务确权”，甚至可以在承建方/供应商材料进场时就给予债务确权（取代给产业供应商的预付款或进场费等）；既然不是支付，财务部门就可不受之前的内部支付办法约束，在采购部门对商品/服务/工程验收合格后立即开立债务确权凭证，主动帮助产业供应商解决融资等问题，实现共赢。整个产业链的利益共同体观念得到强化，投资主体在产业链中的主导地位和社会责任得到加强。

客观上，作为具有融资和到期还款功能的确权工具，投资主体采购部门可以在签订采购合同时明确约定，项目授信银行明确要求，一级产业供应商必须是与项目相关的确权对象，即由“贷款专用”转为“信用专用”，每个项目的信用专用更容易做到封闭管理，投资主体没有直接贷款，也不能再挪用资金，银行也没有绕监管留存款增加产业链融资成本的可能，而各级产业供应商可以拆分流转抵扣货款，且不被追索，确需融资时，可以随时在供应链金融平台上向授信银行申请保理融资。

尤其是，在整个产业链企业“利益共同体”的作用下，各级产业供应商因为凭证账期而产生的融资成本可以由投资主体和授信银行进行明确约定：确需融资的财务成本可以由产业供应商与投资主体进行分摊，还可以在各级供应商之间的采购商品价格中体现，从而大幅降低整个产业链的融资成本。

同时，还可以鼓励投资主体对3年期以上的优质商业项目的债务凭证赋予“债转股”职能（在凭证上进行“标注”），既筹集了社会资金，让社会投资人分享优质项目发展红利，又实现国企、民企混改，增强国企项目的活力和市场竞争力。这与《意见》的精神完全吻合，但好处是这个措施大大提前了，政策效果肯定也大不一样。

总之，在凭证账期按照项目贷款期限锁定，银行项目贷款全部转化为项目保理融资贷款、长期凭证可以“债转股”的情况下，经过投资主体的信用链接和授信银行（信托资金等）的保理融资承诺：

整个产业链供应链链属企业“账期”内的融资难融资贵问题迎刃而解；《支付条例》第七条得到更好落实，即“投资主体不出资，施工单位不垫资”；投资主体带头确权，全产业链各级供应商之间拖延确权、延长账期没意义了，“上有政策，下有对策”的现象得到根本好转；凭证多级流转，实现物物交换，并互相抵消债务，金融价值凸显；保理融资取代项目贷款，保理融资总需求大幅降低，无论如何都将小于等于项目贷款核定额度，并且，经过多级流转，保理融资的平均期限也大幅低于投资主体直接贷款的期限，加上凭证及时确权、快速流转，整个产业链对流动资金贷款、抵押贷款的需求降低，最终，因项目投资而产生的总融资成本大幅降低；银行的贷款指标都用在了刀刃上，普惠金融得到有效落实，贷款效率大幅提升，贷款挪用问题得到根本好转；最终的结算变为以银行为主的凭证持有人与投资主体之间的债权清算，贷款不良率也必然大幅降低；监管部门的“三个办法、一个指引”得到有效落实，企业资金池得到有效监管，绕监管、做存款、套利等冲动降低并被限制，管理成本大幅降低。

最终，每个项目贷款的融资总成本都大幅降低，各个产业链的融资成本实现最优，全社会的金融成本、管理成本和融资成本大幅降低，产业链企业总体竞争力上升；商业信用有了实实在在的抓手，再加上对信贷货币等进行分类管理（下篇分析），假以年月，中国商业信用体系建设必将取得巨大成就，破解中小企业融资难融资贵这一世界难题也将水到渠成。

国家只要牢牢管住投资主体的信用兑付，尤其是以国央企/各级地方城投为主的国家队的信用兑付（这也是国家队必须承担的社会责任和义务），中国靠投资推动经济增长的这驾马车就能螺旋式循环下去。从这个角度来说，各级地方城投平台/国央企都应分级纳入国家信用兑付体系管理并考核，并调整“国家不救助”原则。并且，国家保障国家队信守承诺的手段最多，既可以从投资主体入手发地方债或特别国债，也可以从资金端入手发货币，终归要有办法解决。如此一来，通过一定时期的沉淀和制度完善，信用价值理念逐渐深入企业家精神，并且相互影响，中国商业信用体系建设才能逐渐形成，中国中小企业融资难融资贵难题也将得到最终解决。

作者：易先学

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