荐读｜社会保险稽核管辖权“谁主沉浮”

随着社会经济发展，参保人员流动性增大，工伤保险异地就医增多，对社会保险稽核管辖提出新的要求，亟待在法律法规规章中予以明确。

现行规定。《社会保险稽核办法》第三条规定：“县级以上社会保险经办机构负责社会保险稽核工作。县级以上社会保险经办机构的稽核部门具体承办社会保险稽核工作。”

存在问题。当前国家针对社会保险稽核管辖权划分的法律规定相对单一，仅通过《社会保险稽核办法》规定了地域管辖、层级管辖原则。地域管辖和层级管辖属于社会保险稽核管辖权归属的基础性原则，也是当前具有明确法律依据的管辖权归属原则。但现行的《社会保险稽核办法》自2003年4月1日起施行，历时已久，社会保险稽核的形势已发生了较大改变，《社会保险稽核办法》适用上面临一些问题。

一是处罚主体与执行主体不一致。《劳务派遣暂行规定》明确要求，劳务派遣单位跨地区派遣劳动者的，应当按照用工单位所在地的规定缴纳社会保险费。在实际经办中，存在劳务派遣单位为职工在劳务派遣机构所在地参保的现象。当涉及类似投诉时，法律无明文规定，社保经办机构难以受理，责令劳务派遣单位补缴，涉及跨地区等问题，难度较大。当劳务派遣公司与员工发生跨省纠纷时，按照《劳动保障监察条例》第十三条的规定，对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。用工所在地与劳务派遣公司注册地不一致时，存在外省用人单位在本省用工且不为员工参加社会保险、本省责令用人单位办理社会保险登记而外省社保经办机构不认可的问题。需要说明的是，山东省明确，只有劳务派遣公司在用工地有分支机构，才能从事劳务派遣业务。

二是违法行为发生地与违法结果发生地不一致。第七次全国人口普查数据显示，2020年我国流动人口总量为3.76亿人，与2010年第六次全国人口普查（2.21亿）相比，增加了1.55亿人，增幅为近70%。由此导致，违法行为发生地和违法结果发生地不同一的情况大幅增加。比如，参保人员在A地违规补缴后，转移至B地领取待遇；又比如，参保人员亲属在A地开具虚假死亡证明，在B地冒领死亡待遇。目前，社保稽核异地管辖和异地稽核尚未有明确规定。同时，异地稽核也面临着一些问题，从经济成本角度而言，在经费支出逐年压缩的情况下，异地稽核的费用难以得到保障；从时间与人力成本角度而言，实地稽核须两人以上，基层编制难以保障。

三是核查主体与支付主体不一致。当前，异地长期居住（工作）职工、出差期间、确因治疗需要转诊就医等工伤职工在异地就医的情况有所增加。人力资源和社会保障部、财政部、国家卫生健康委印发的《关于开展工伤保险跨省异地就医直接结算试点工作的通知》规定，各地要对异地就医参保人员在各省工伤协议机构的就医、康复、辅助器具配置行为和相应费用纳入就医地工伤保险基金稽核、监管和审计。就医地要尽可能提供便利条件，积极配合参保地开展事后稽核监管工作。

该规定一定程度上解决了异地工伤稽核问题，但工伤稽核难度较大，就医地为核查主体，但参保地才是支付主体，两个主体不一致，核查发现问题缺乏有效对接机制。同时，又与行政处罚主体不一致，案件移交流程不够明确。此外，异地工伤稽核还存在信息不对称、报销量较少但需大量人力核查等问题，且由于工伤职工非就医地参保，就医地对其相关的医疗信息掌握较少，缺乏有效的约束措施。

针对上述问题，湖南省社保中心充分研究了相关法律法规，并结合公安、税务等外部门和各地相关经验，以更好地应对社保稽核的现实需要。

法律法规。《行政处罚法》第二十二条规定：“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。”

外部门经验。比如，公安部门由违法行为地管辖。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条明确，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。又比如，税务部门按执法主体与案件性质相匹配原则管辖。《税收征收管理法》为税收征管异地管辖提供了依据。《税务稽查案源管理办法（试行）》第二十八条明确，案源部门对立案的案源，应当合理地分配到检查部门，实施检查。实行稽查层级与管理对象相匹配，即对纳入全国、省级和市级重点稽查对象名录库的案源，按照分级管理的原则，由国家税务总局和省、市税务局稽查局分别组织或者实施检查；执法主体与案件性质相匹配，即按照案源的涉税违法数额大小、情节轻重、案情复杂程度、涉案地区多少、社会影响情况等因素，分别由国家税务总局和省、市、县税务局稽查局组织或者实施检查；稽查力量与检查任务相匹配，即案情复杂的案源可以采取“项目式管理、团队化作业”的形式组织检查；办案能力与案源特点相匹配，即根据案源所属行业和税收违法类型等特点，合理搭配检查人员力量或者采取竞标等形式选派检查人员。

实践经验。北京市实行地域管辖与指定管辖相结合的办法。《北京市社会保险稽核实施细则（试行）》第三条规定，社会保险稽核实行地域管辖，各级经办机构负责本行政区域参保缴费单位的稽核。因管辖发生异议的，由市社会保险经办机构指定具体的管辖单位。

天津市实行本地管辖为主、异地积极协助的办法。《天津市工伤保险跨省异地就医直接结算试点经办管理办法》第四十一条和第四十二条规定，发现疑点问题，或受理投诉举报线索反映的问题，需要就医地社会保险经办机构协助调查核实的，应主动联系就医地社会保险经办机构协助调查，必要时可以赴工伤职工就医地现场调查；异地工伤职工参保地社会保险经办机构需核查工伤职工在本市就医情况的，本市直接结算协议机构应予以配合，本地社保中心应予以协助；异地工伤职工在本地就医存在严重违规行为的，应暂停其直接结算，并上报人力资源社会保障部社保中心协调工伤职工参保地社会保险经办机构按照相关规定处理。

按照《行政处罚法》违法行为发生地管辖的基本框架，对稽核管辖权提出以下建议。

关于处理原则，根据从法律上寻求认定管辖权归属依据的不同思路，归纳为4个基本原则：一是违法行为地管辖为主。诉讼上的“两便原则”是指诉讼管辖权的归属应当既便于当事人诉讼，也便于人民法院审判和执行。在“两便原则”下，需要考虑地点的选择是否能够最大程度地实现当事人就近诉讼与受案法院调查取证、审判和执行的平衡。按此原则，违法行为地是稽核管辖的主体。二是指定管辖为辅。出于对提高效率、确保公平的考虑，行政诉讼中规定了指定管辖。在管辖权发生争议时，通过协商解决，协商不成的由上级单位对某一案件的管辖权归属作出指定的规定，有助于规避单位间推诿塞责的问题。三是兼顾案件性质。考虑区县经费与人员保障相对不足，处理重大问题能力不足等客观问题，有必要对金额巨大、参与人数众多、波及范围较广等案件提级核查或组成专案组核查。四是明确异地协查或第三方机构协查。为解决人员流动性增大、异地核查难度较大等问题，明确规定异地协查结论的效力，允许引入第三方机构按规定开展协查，具体流程和规定可另行出台文件明确。

综上所述，建议对社会保险稽核管辖权有关条款明确如下：

对参保单位稽核。对参保单位开展的社会保险稽核，由社保关系所在地社会保险经办机构管辖。参保单位存在跨地区迁移的，由现社保关系所在地社会保险经办机构管辖。未参保单位由应参保地社会保险经办机构管辖。

对参保人稽核。对参保人开展的社会保险稽核，由社保关系所在地或待遇领取地社会保险经办机构管辖。参保人存在跨地区转移社会保险关系的，由违法行为发生地社会保险经办机构管辖。

对协议机构稽核。对社会保险服务机构开展的社会保险稽核，由与之签订服务协议的社会保险经办机构管辖。发现问题线索不属于本统筹区支付待遇的，应及时告知参保地社会保险经办机构处理。

指定管辖和提级管辖。对违法行为发生地存在两地及以上的且管辖权发生争议的，由上级人社部门或共同上级社会保险经办机构指定稽核。本级社会保险经办机构稽核确有困难的，可以报请上级社会保险经办机构督办。上级行政部门或社会保险经办机构下发的督办案件未经批准，本级社会保险经办机构不得转给下级社会保险经办机构查处。对涉案金额超过50万元、涉案人数超过50人、涉及单位3个以上的，应实行提级管辖，由市级以上社会保险经办机构稽核。

异地协查或委托第三方机构协查。具有管辖权的社会保险经办机构需核查相关情况的，可按规定程序申请异地协查或委托第三方机构协助核查，协查结论可直接作为行政处罚依据。