一年处理2600件案子，开庭拖10年，法官流泪了

与高速增长的律师数不同，中国法官人数在20年中没有增多，并且减少。2002年，时任最高法院长肖扬说，当时从事审判的法官有15万人左右，而2023年初，员额法官约12万人。

近些年，最高法的工作报告中常有“案多人少”“人案矛盾”等表述。2024年也不例外，最高法研究室主任周加海称，法院受理案件数量逐年攀升，“案多人少”的矛盾日益突出。2013年以来，全国法院案件总量年均以13%的增幅快速增长，10年增加了2.4倍。

2023年，全国法官年人均办案量已达357件，有的法院人均结案数量超过500件，还有的超过600件——内蒙古呼和浩特赛罕区法院。两年前的数据是，全国12.7万名员额法官，人均受理案件240件，人均结案188件。

“案多人少”的问题早已存在，员额制改革后，人均办案量的上升，一方面是案件量上升，另一方面是法官数减少。值得注意的是，改革中一些地方为争取更多的员额法官名额，人为扩充案件数。之后这类案件，还可应对一些考核指标。

与世界其他面临“案多人少”的国家相比，中国法官的人均结案数并不算高，但中国法官的工作量并不单由案件量构成，他们还承担着许多非审判工作。

一项2020年对全国1千多名法院司法人员的问卷调查显示，受访者把“非审判工作耗时过多”，视为仅次于“案件数量太多”的造成工作负荷过大的原因。

员额制改革的初衷是，将原有法官队伍中不从事审判工作的人剔除，优化审判资源，实现法官的专业化、职业化。目前来看，改革效果尚未完全实现，或还须进一步的调整、改革。

世界各国法院普遍面临“案多人少”的处境，和由此引发的司法能力危机——法官的巨大工作负荷，终将影响司法公正和效率。

印度法院或是最夸张的一个，据2016年外媒报道，印度首席大法官向莫迪呼吁，要求雇佣更多法官，在说这些时他情绪激动，几乎流泪。他说，印度最高法院的一名法官每年需要处理2600个案件，且目前印度的2万余名法官，根本无法处理成百上千万的案件。印度司法系统的运作非常缓慢，开庭时间可能拖上数年甚至数十年。

美国法官在上世纪末，就承担着较大的工作压力。曾有美国联邦上诉法院的法官描述自己的工作时间表：早上4:30起床，在家工作到7:00，8:30到办公室，下午6:00回家，晚上9点休息，每个周六都加班，有时还要搭上周日的部分时间。

尽管多次作出研究报告、提出改革举措，但并未引发联邦法院系统实质性的大改革，这一问题继续存在。近年相关研究与改革降温，也因为美国司法系统适应了这种常态，并通过增加联邦法官职数减缓了问题的紧迫性。

近年，美国实施了“法官互助”项目，让退休的资深联邦法官作为志愿者，到其他法院任职，帮助解决案件或法官空缺所积压的工作。

同样，上世纪末始终在高位的诉讼案件，让日本法官有人均“负责三百件”的俗称，法官没有时间深入思考案件，被视为辛苦的“知识工人”。

解决的方法是，增加法官数量和质量。1952年到2000年，日本法官职数增加了700个左右，而之后的20年，职数增加了800多个。同时2003年后，日本全国法院案件量持续下降，导致法官年人均立案数下降。不过，近年日本法官人均案件量仍在800件以上。

尽管在员额制改革后，中国法官人数缩减，数量仍远超美、日，但人均案件量却不及，对一些国家而言也较低，比如，巴西近年每个法官年均作出1600个判决，意大利、西班牙和葡萄牙分别为，960件、690件和400件。

不过案件量并不等于工作量，两者的差异在于，中国法院系统中，法官需要做不少与审判无关的工作，或者法院之外的工作。

2020年，上海交通大学凯原法学院教授程金华，对1099名法院司法人员的调查中发现，76.98%的受访者认为每周工作40小时或更长，员额法官是加班最多的群体，其次是法官助理——有82.87%的员额法官认为每周工作40小时或以上、46.02%认为45小时或以上，15.74%认为55小时或以上。

同时，有64.15%的受访司法人员认为工作负担较重，有8.29%的认为工作负荷难以承受，两者比例达72.44%。“非审判工作耗时过多”是一个重要原因。

有学者归纳了中国法官的两种角色：裁判员和社会工程师，后者需要承担大量诸如维护社会稳定和促进经济发展的“中心大局”工作。例如，越是中西部地区与相对不发达地区，法官参与社会治理的事务越多——协助拆违和扶贫工作等。

过去中国的法官是一种广泛的称呼，其中直接从事审判工作的比例不大。时任最高法院长的肖扬在2002年就指出，当时20多万名法官中，真正从事审判工作的只有15万左右，有近5万名法官不在审判岗位，并且他强调，“这是最高法院统计的，我估计不在审判岗位的法官人数更多。”

此前进行的员额制改革，正是要解决这一问题，通过制度革新，吸引优秀法律人才，优化审判资源，实现法治专门队伍的专业化、职业化，并解决法院审判工作及管理的行政化。

员额法官的类似概念，最早出现于1999年的《人民法院五年改革纲要》，要求确定法官编制。2001年，《法官法》修订时，也增设了相关条文。

不过，由于这一改革是对法院工作人员利益格局的重新洗牌，被视为“动自己‘奶酪’的硬仗”，进行的并不顺利。

直到2013年，中组部分别与最高法、最高检联合下发了，两院工作人员分类管理制度的改革意见，对审判人员和检察人员分类，各级法院、检察院司法人员的比例等都作了初步的规定。

2014年，中央全面深化改革领导小组通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》第一次明确提出“建立法官、检察官员额制”。

改革规定，法官、检察官人数不能超过中央政法专项编制的39%。当时认为，以这一比例，若按“入额者必须办案”并配备一定比例的辅助人员执行，不仅不会降低一线人员办案数量，反而可能优化人员结构，增加一线办案人员数量。

试点中，不同地方计算出的比例不尽相同。如上海根据案件受理情况、未来发展趋势等，确定法官、审判辅助人员、司法行政人员的比例为33%、52%、15%。贵州确定员额法官占中央政法专项编制的26.75%。

对比2013年，全国法官19.88万名，占法院人员总数34万人的58.5%。后中央政法委又明确可根据基层法院实际情况，适当扩大基层法院员额比例。

这是由于近些年，全国法院受理的案件有80%以上在基层法院。2023年，最高法审判管理办公室主任廖向阳，解读最高法工作报告时说，2022年基层法院办案数量占全国法院办案总量的比例约为88.5%；结案最多的前24家法院均为基层法院，其中上海浦东法院、北京朝阳法院、东莞第一人民法院结案量超过10万件。

2017年，经过考试、考核等程序，从全国21万法官中选拔出12万入额法官，标志着全国法院员额制改革完成。2021年，员额法官人数12.7万，2023年，廖向阳在上述场合称，目前全国法院约12万多名员额法官。几年中，员额法官人数没有显著变化。

2017年最高法工作报告称，法官员额制改革全面铺开后，全国法院85%以上的司法人力资源得以配置到办案一线。员额制法官对案件拥有更大自主权，同时对办案质量终身负责。

改革后，各地法院人均结案数量普遍提升20%以上。上海、广东、海南法官人均办案数量分别同比增长达21.9％、22.3％和34.8％。这一增长，是法官人数减少与案件数量增多的结果。

在这期间，“案多”的另一层面是，人为扩充案件。

员额法官的改革意见中提出，根据基础数据和辅助数据确定法院的员额人数，其中最易被量化的是案件数或审判工作量，这成为最重要、最关键的数据。于是，部分法院为了争取更多员额法官名额，不断扩充案件数。

中国社会科学院大学法学院的孙琳，在对我国东部某市一郊区法院的调查中发现，员额制改革后，该法院新收物业服务合同和供用热力合同案件数大增。

2014-2021年新收和已结的这类案件，呈现三种特点：结案方式以撤诉为主，2014-2019年每年新收的物业服务合同、供用热力合同案件中，当年以撤诉方式结案的案件数均占总结案数的74%以上，尤其是2017年、2018年，以撤诉方式结案的这类案件占总结案数的比重分别高达88.48%、95.51%。

其次，平均审理天数较短。2014-2016年该法院审理这类案件的平均天数在72天以上，而2017-2019年的平均审理天数明显缩短，2017年、2018年平均审理天数为42天左右。

最后，串案占比大（注：一个月内涉及同一原告或被告10件以上的案件）。2014-2019年该法院这类案件的串案案件数占比均在50%以上。结案方式上，2014-2021年，当年新收这类案件中，以撤诉方式结案的串案案件数，占串案总结案数的57%以上，且2014-2020年当年新收的这类合同案件中，以撤诉方式结案的串案案件数量，占当年各类合同以撤诉方式结案的34%以上，2017年、2018年占比超过50%。

且2017、2018年，当年新收、结案的这类合同案件中，10日内结案的串案案件数占总结案数的63%以上，并有超过10%的串案当天立案、当天撤诉。2019年，当年新收、结案的这类合同串案，在10日内结案的比重有所下降，但3907件的结案数仍明显高于2014-2016年和2020-2021年的结案数。

孙琳认为，这部分案件实际上就属于法院为争取员额法官名额，人为扩充的案件。另外，受结案率、平均审理天数、长期未结案清理率等多项指标考核的压力，法院在短时间内将这些案件以原告撤诉的方式结案，既不损害原、被告的利益，又能实现审判“量”与“质”的提升。

在员额法官人数、案件量之外，还有一些方面会影响法官的工作量。如，孙琳说，虽然院庭长办案制度已实现常态化运行，但由于院庭长存在挂名办案、委托办案等形式化办案现象，以及部分院庭长出于自身利益考量，缺乏办案主观能动性的问题，导致这一制度被扭曲，削弱了法院的审判力量。

2017年，最高法下发的《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见》中规定，基层、中级法院的庭长应达到本部门法官平均办案量的50％－70％；基层法院院长办案量应达到本院法官平均办案量的5％－10％，其他入额院领导应该达到30％－40％。中级法院的院长应该达到本院法官平均办案量的5％，其他入额院领导应该达到20％－30％。

另外，当前法院运作的行政化、社会化，使员额法官过多承担非审判事务。其中，尽管目前各庭室配有专职内勤，但这一部分人员多为员额制改革后，退额和年纪较大未入额的法官。如果他们不愿承担这些工作，最终这些行政事务仍由法官助理或书记员分担。

员额制改革似乎尚未实现预期中司法资源的有效配置。孙琳建议应进一步细化员额比例测算方式，例如，用美国联邦中心的“案件权值”计算法，根据不同类型案件，测算法官工作量。还应健全与完善院庭长办案机制、集约化处理庭室内部行政事务。

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