国土空间调整重构导向下城镇开发边界的“划”与“用” ——以佛山市为例

1.1 城镇开发边界的内涵演变

城镇开发边界是优化国土空间资源配置、提升国土空间治理现代化的政策工具。其政策演变主要经历了以下过程：

图1 我国城镇开发边界相关法律法规与政策演进历程[1-3]

上述概念演化中，开发边界从“城市”拓展至“城镇”，需要解决更广泛的区域空间发展与保护问题，以此规范和引导城镇型开发建设活动[6]，在图面上表达的用地形态是城市未来空间增长预期的大致状态[12]。城镇开发边界的具体形态与城镇发展阶段、土地利用条件等密切关联，具有政策与技术、综合与协调、约束与引导、区域与辐射、刚性与弹性等性质[20]。

1.2 城镇开发边界的划定思路与技术方法

与生态保护红线、永久基本农田相比，城镇开发边界面向的对象更为多元、复杂，难以形成普适性的划定方法。如2014年全国首批14个试点城市划定工作中，就存在四类内涵认知、三种边界内容和体系设计、反向和正向两种划定思路等差异[4]。自然资源部在《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》中提供了一种城镇开发边界划定与校核的技术方法，将城镇开发边界内的空间分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区，但仍面临技术细节上的困惑，如“城镇弹性发展区”的具体划定方法、“特别用途区”与自然保护地的关系等尚未明确[5]。

图2 城镇开发边界空间关系示意图[5]

学界亦对城镇开发边界开展了大量研究，包括以“双评价”为基础进行划定探索，设置经济、人口、政策、规划、设施、交通和区位等条件参数，包括结合城镇边界的演化特点等进行预测分析，运用耦合神经网络、元胞自动机等城市土地利用动态演化模型，模拟城镇用地范围从而确定开发边界。根据自然资源部的政策导向，城镇开发边界首先要考虑保护生态、符合资源和环境承载能力和规避安全风险，从底线入手先设定禁建和限建区域，再划定可开发利用范围，也即“反向划定”的思路；同时，也要考虑城市发展的动态特点，尤其是当前已进入存量优化的城市，大部分属于发达地区，社会经济发展需求旺盛，不少仍处于高速增长阶段，边界划定在“保底线”同时应为发展预留一定空间。此外，还包括结合城市设计思维、空间活力模拟等作辅助分析，对划定结果进行修正优化。

1.3 城镇开发边界的管控

通过城镇开发边界划定倒逼控制城市蔓延，如建立管控措施及机制引导边界内外空间有序弹性转换，推动边界外“三生”空间优化提质[21]。波特兰市城市增长边界实施机制给我国的启示[9]包括：一是清晰区分城市集中建设区域与非建设用地，和其他空间管控边界形成统一体系，如在界外划定城市和农村保留地，明确用地的规模、时序，提供未来一定年限的土地供应信息，有利于土地开发与保护；二是开发边界内外应通过下位规划、基础设施引导、项目审批、密度控制、城市更新、税收等手段，分别采取鼓励建设与抑制建设的措施，如界内鼓励内城更新，管控用地密度、倡导TOD，界外划定农林保留地、控制建设密度、并采取差别化的税率等做法值得借鉴；三是考虑形成不同时段边界相结合的体系，采用20年用地预期增长边界配套划定50年的远期增长备用空间（城市保留地），城市保留地是远期城市增长边界扩展的空间，也是边界调整时优先考虑的范围。

在国内，《北京市生态控制线和城市开发边界管理办法》是较早出台的开发边界管理政策文件。北京采用反向法划定城市开发边界，边界以内为集中建设区，规定新增建设项目原则上应在区内布局建设。在生态控制区和集中建设区之间的区域为限制建设区，重点推动城乡建设用地减量腾退还绿，实现开发强度和建筑规模双降、绿色空间比例提升。《办法》强调动态管理，要求结合年度城市体检和五年期评估对生态资源及时更新，动态增补到生态控制区；对按规划实施的城市集中连片建设地区，则结合五年期评估增补到集中建设区[10]。当前，《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》已明确，在规划实施期内，城镇开发边界可基于五年一次的规划实施评估，按照法定程序经原审批机关同意后进行调整[3]。

1.4 存在问题

一是划定不够精准，存量地区用地功能、国有集体权属、历史批文等情况错综复杂，如采用模拟城市动态增长的模型方法，预测结果与现实诉求往往差异较大；二是实施路径缺位，管控手段偏虚偏弱，与所在城市特点、既有的国土空间治理政策工具结合不足，缺乏相应的政策实施细则与保障机制。《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》对划定提出了相对具体的要求，但对边界内外的要素管理未提供细化指引，对于划定后如何使用亦未明确[4]；三是系统引导不足，管控政策缺乏关联，更多关注边界内城镇建设控制而缺少边界外区域的管控和引导，开发边界政策与其他空间治理政策联动不足。

为此，本文以既有研究为基础并结合佛山市案例，探讨存量地区城镇开发边界的划定思路与管控应用，建议采取综合性技术方法开展边界划定，并结合本地实际推动城镇开发边界与其他各类空间政策共同作用，以促进城市空间布局优化，提升治理效能。

佛山市位于珠三角西岸，是广东省第三大城市。据“七普”数据，2020年佛山市常住人口近950万人，属特大城市。2023年地区生产总值（GDP）1.33万亿元，在全省经济发展中处于领先地位。早期村镇工业化带动城镇化快速发展，建设用地增长迅猛，开发强度超过37%。此外，大量村镇混杂区域导致空间碎片化、均质化和无序化，建设用地蚕食耕地和生态用地，进而威胁生态结构的完整性。佛山市划定了1953平方公里的生态控制线，但其控制范围内仍有约170平方公里现状建设用地，同时市域生态结构内现状建设用地高达535平方公里，占生态空间近1/4[7]。“三生”空间高度杂糅，各类功能混杂、用地相对低效。同时，作为利益关系错综复杂的存量地区，在空间治理上亟需刚弹结合的机制设计，分类、统筹、协调的治理思路，动态的治理过程成为显著特点。

2011年至今，佛山市在编制系列总体规划的过程中，逐步探索从初步融合“多规”保护性要素落实统一的空间管制要求、到聚焦生态空间管控的反向划定、再到夯实底线同时兼顾统筹各级发展诉求的综合划定，至现阶段着眼于2035年乃至更长远的发展阶段谋划城市发展理想格局、以“政策+行动”引导开发边界布局优化的划定思路，为推动格局重构、优化国土空间布局提供支撑。

3.1 《佛山市城市总体规划（2011-2020年）》阶段划定思路

2016年12月国务院批复的《佛山市城市总体规划（2011-2020年）》（下称“城总规”），在城市规划区内（佛山五个区均为市辖区，故城市规划区为全市域）划定禁建区、限建区和适建区（“三区”），其中适建区和限建区发挥了类似城镇开发边界的作用。

划定方法：将自然保护区核心区、一级饮用水水源保护区、永久基本农田等“多规”核心保护要素范围纳入禁建区，将“多规”其他保护要素范围纳入限建区，同时把包括现状建设用地范围、《佛山市土地利用总体规划（2006-2020年）》（下称“土总规”）规划建设用地范围以及省、市、区重点项目用地范围等纳入适建区。适建区与限建区重叠部分，协调保护管控要求、权属情况和地方发展意愿后形成“三区”空间管制图，并提出“三区”准入要求作为监管依据。

城总规提出的“三区”管控弥补了空间管制的缺位，但由于“多规”尚未合一，城总规“三区”与土总规的“三界四区”（规模边界，扩展边界，禁建边界；允许建设区，有条件建设区，限制建设区，禁止建设区）存在较大差异。城总规严格对应土总规永久基本农田等刚性内容，适建区范围基本覆盖当时的建设诉求。但在2017年后土总规开展中期调整完善，调整永久基本农田布局，导致原规划部分建设用地布局也产生变化，同时新建项目布局诉求使得部分项目位于城总规限建区内。城总规“三区”属于规划督察的重要依据之一，其调整程序十分严格，难以短期内与土总规调整相匹配，导致部分控制性详细规划方案难以同时满足“两规”空间管制要求，不利于项目落地实施。

3.2 《佛山市空间规划》阶段划定思路

《佛山市城市总体规划（2011-2020年）》提出建立生态控制线保护制度，在禁建区、限建区的基础上根据部门职能进一步梳理各类控制线，解决控制线范围重叠、管控冲突等问题，识别核心保护要素，对生态空间实施分级管控。2017-2018年，逐步建立起生态控制线管理制度，控规需开展生态控制线符合性审查，为优化全市空间格局打下基础。

2017年启动《佛山市空间规划》研究，结合《省级空间规划试点方案》以及首批14个试点城市开发边界划定工作，开展相关探索。针对城镇密集地区特点，编制团队依托佛山市生态控制线制度，借鉴北京、厦门等城市“一线两区”模式，提出指导国土空间布局优化、分步有序实施的“两线三区”空间治理体系，强调刚性控制和弹性引导的双轨思维。

具体为：“两线”指城镇开发边界和生态控制线。城镇开发边界内为城镇集中建设区，比例约为40%，控制城镇建设用地蔓延；生态控制线内为生态控制区，是保障城市生态安全必须严格保护的空间，比例约为50%（与生态控制线的划定比例基本一致）。两线之间划定“结构优化区”，属于弹性控制区，比例约为10%，属于城乡结合地区，现状为城乡混杂地区，是本次空间管控的重点区域。对该区域开展减量化和结构优化，推动城乡建设用地减量腾退还绿，远期逐步纳入生态控制区，最终实现生态控制线与城镇开发边界两线合一。

图3 “两线三区”与“三区三线”的关系示意图

结构优化区是一个随区内建设用地逐步减量的动态变化范围，由此也将影响生态控制线和城镇开发边界的范围。参照北京市的管理办法，可结合五年期评估将结构优化区内的相关地区根据实施情况分别划入城镇开发边界（集中建设区）或生态控制线（生态控制区）内，其中生态要素可在达到一定标准后动态增补到生态控制区。

在与国家“三条控制线”的对应上，生态控制线内可进一步划分出生态保护红线、永久基本农田。在用途管制上，“三区”内可进行土地用途的细分。

优势：一是结构上符合佛山形成基本共识的“三屏两脉两环六楔”生态格局，通过生态控制区实施保护控制、结构优化区实施复垦减量等政策引导，进一步落实理想生态结构；二是较好结合了正在实施的生态控制线管理制度，形成了推动开发边界外用地腾退减量的政策抓手；三是聚焦主要矛盾，针对佛山城乡混杂、生态空间内存在较大量建设用地的现状，将建设/非建设两类空间先作区分，引导建设用地向集中建设区（城镇空间）集聚。

不足：生态空间分级相对粗放，结构优化区内部包含大面积已建成用地，实施难度较大，缺少有效的减量政策支持。如未能从顶层解决永久基本农田碎片化等问题，则难以实现整体布局优化。

3.3 衔接广东省城镇开发边界划定工作

2018年6-8月，由广东省住建厅牵头开展全省城镇开发边界试划定工作。佛山在《空间规划》探索基础上，结合地方发展诉求，进一步细化和调整边界划定。具体包括：

1、夯实底线基础。结合生态安全与保护重要性评价模型，纳入灾害风险、水土保护重要性等评价内容，同时对照各相关部门管控类要素范围，针对空间上破损的廊道、斑块等提出修复建议，纳入保护范围。

2、评估发展诉求：

（1）预测2035年和2050远景年佛山市人口和建设用地规模，结合“双评价”试评结果，明确城市发展的极限规模与适宜规模。利用元胞自动机城市增长模型，模拟2035年和2050年全市城镇用地边界范围，分析得到空间增长的适宜范围与极限边界；

（2）研判城市空间发展战略，明确发展方向及空间资源投放重点。收集国家和省、市县区各级重大发展片区、平台和基础设施项目，根据预测建设用地规模和项目优先级纳入；

（3）深入开展公众参与。征求相关市直部门、各县区和街镇意见，开展协调沟通，综合考虑地方建设用地诉求。

本轮划定优化重点在“正向”的划定思路上进行了尝试，由于受机构改革影响，最终停留在方案层面。

3.4 《佛山市国土空间总体规划》阶段划定思路

《佛山市国土空间总体规划（2021-2035年）》在反向、正向等划定探索的基础上，进一步结合“双评价”、城市高质量发展格局、现行管控边界和其他控制线划定情况、地方发展实际需求等持续优化城镇开发边界划定。

3.4.1 进一步明确底线要素，做细划定的“底板”

一是做实“双评价”，明确农业生产、城镇建设的最大合理规模和适宜空间，提出国土空间优化导向；二是优化自然保护地体系，同步优化生态保护红线布局，最终明确生态保护红线和自然保护地范围，规定开发边界不得与之重叠；三是落实永久基本农田保护，开发边界不与永久基本农田及其储备区产生交叉；四是梳理现行管控边界，落实需要予以保留原貌、限制开发建设行为的自然区域，如“三线一单”中的生态优先保护区；五是结合“双评价”与城市风险评估，明确城镇开发边界应避让地质灾害风险区以及其他重大危险源等区域。

3.4.2提出生态、农业、城镇、产业空间集中布局方案，分类引导总体格局优化

针对佛山空间破碎混杂的现状特征，构建生态、农业、城镇、产业“四集中”的空间格局。以“双评价”为基础明确生态空间布局，突出生态廊道保护与修复；以“组团式、多中心、网络化”城镇空间结构引导城镇紧凑布局；以产业集聚区和主题园区引导产业集聚入园；以耕地集中区建设、乡村农业地区分类整治等引导农业空间连片发展。

3.4.3 衔接国土空间开发现状、现有法定规划及近期开发建设意向

一是纳入第三次全国国土调查（“三调”）基数转换成果，将转换后现状连片城镇建设用地纳入城镇开发边界。同时，将位于现状城镇建设用地内的村庄以及周边具备发展为城镇空间可能性的村庄也纳入开发边界；二是衔接现有法定土地利用总体规划、城市总体规划的建设用地规模和范围，将“两规”协调后的规划城镇建设用地纳入城镇开发边界；三是衔接近期开发建设意向，梳理已批和在编控规，统筹已批和储备用地、已入库“三旧”用地、近期重点项目等用地，综合考虑各项中长期建设需求，将相关用地纳入开发边界。

3.4.4 合理划定城镇弹性发展区

城镇弹性发展区是未来可与城镇集中建设区进行布局腾挪的区域，区内原则上只安排非建设用地。城镇弹性发展区调整为集中建设区后，同时相应核减城镇建设用地规模。划定弹性发展区，要与城镇集中建设区充分衔接，按照集中连片建设原则将与之关联的非建设用地纳入，形成闭合的城镇开发边界。此外，可通过神经网络用地概率计算、元胞自动机用地演变模拟等技术方法，结合“双评价”城镇开发适宜性结论，将预测的未来城镇增长空间适度纳入开发边界范围。

3.4.5 “图底联动”反馈修正布局

面对用地高度混杂、权属关系复杂的存量地区，应在“先底后图”的基础上进行“图底联动”，反馈修正开发边界范围。如对于现状城镇建设用地周边零散分布的村庄建设用地、重点项目用地、飞地型园区用地等，其是否纳入城镇开发边界，则需要从用途及其空间管控规则入手方能判断。《城乡规划法》规定，“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”，总体规划中用地规划总图的建设用地边界，就是一条法律意义上的“城镇开发边界”[8]。这同时也说明，要形成准确的、可实施的城镇开发边界，除了自上而下的“先底后图”，还要确立一系列空间用途管控规则并由此形成空间腾挪、结构优化的可实施路径，最终将达成共识的空间布局总图进一步明确下来，其边界反馈至城镇开发边界进行修正，实现“图底联动”。

4.1 明确开发边界内用途管制，严格管理边界外建设用地

2024年6月，广东省自然资源厅印发《关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》，明确城镇开发边界内原则上按城镇建设用地管理，城镇开发边界外实施“总量管控+类型准入”。城镇开发边界外布局新增城镇建设用地原则上不得超过当地城镇开发边界内规划新增城镇建设用地规模的20%。城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，不得规划建设各类开发区和产业园区，不得规划城镇居住用地，具体建设项目应符合《城镇开发边界外布局建设项目准入目录（试行）》。

在此基础上，文章提出以下建议：

一是加强城镇开发边界内三类区域的界定与管理，包括：引导城镇建设用地规模向城镇集中建设区集中，城镇建设用地规模原则上只能布局在集中建设区以内；城镇弹性发展区仅纳入非建设用地，区位上与城镇集中建设区尽量毗邻，形成相关联的集中连片地区，在满足特定条件下方可进行城镇开发和集中建设；特别用途区内可兼容既有公用设施用地、公园绿地、交通运输用地、特殊用地、水利设施用地等地类，但不得新增城镇建设用地。

二是严格管理边界外建设用地。城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，严格控制新增城镇建设用地规模，鼓励对零散的城镇建设用地进行腾挪、整合连片。

三是明确将土地划入开发边界的优先级。波特兰明确了城市保留地、非资源地、边缘用地、农地或林地等土地调入开发边界的优先级。在规划实践中，可探索把边界外连片整理的城镇建设用地，与开发边界相邻的乡村用地等作为开发边界调整时可优先调入的“城市保留地”，同时也要明确不可调入开发边界的地类。

4.2 边界内外实施差异化的开发引导政策，促进城镇集中建设、土地高效利用

开发边界内开展用地布局整理，针对城乡用地混杂现状，划定历史保护地区、产业集中区、TOD站点区、社区服务中心、城市更新区等类型分区并配套空间政策，如工业集聚区内可结合开发权转移等政策创新加强低效零散工业用地整理，TOD站点区、社区服务中心等结合国集置换等政策创新整理碎片化的集体用地，提升设施配套水平，以政策优惠等鼓励城市更新区实施“三旧”改造等。开发边界外开展农业生产、实施乡村振兴和加强生态保护，落实产业项目准入清单管理。边界内外城乡建设用地实现增减挂钩，如通过“地票”制度，以“垦一补一”方式实现建设用地规模的异地置换和腾挪。

如佛山在开发边界内，基于现状产业基础和未来发展需求，按“保优保量、集中连片、分级分类、弹性预留”原则和“三减二补”的布局优化思路，优化划定产业发展保护区，聚焦重大产业战略平台、产业集聚区和主题园区，明确产业功能定位、发展主题和负面清单，引导零散村级工业园分类整治提升与集聚入园。

4.3 重视边界外用地实施机制与政策设计，实现空间政策联动，提升治理成效

开发边界外建设用地减控措施不明确是影响实施成效的关键因素之一。因此，需重点明确生态空间、农业空间的管控要求。

生态空间内建设减量：借鉴上海经验，将市域生态空间分级，对开发强度、准入功能等进行差异管控，强调区内建设用地规模“只减不增”、生态用地“只增不减”，并以此指引生态修复与国土综合整治项目安排、相关专项规划编制，逐步实现复垦复绿、固碳增绿。可探索建立生态空间内外建设用地增减挂钩机制，促进生态空间内影响生态功能的用地逐步清退，其余零散、低效建设用地向城镇开发边界内腾挪。

引导农业空间集中连片：划定耕地集中区，开展耕地整治，引导碎片化零散耕地向区内腾挪；鼓励农业生产适度规模经营，允许优化调整零碎图斑，促进耕地集中连片。

4.4 实施阶段可调整边界策略

参考波特兰经验，对开发边界进行周期性调整和非周期性调整。周期性调整衔接国土空间规划“五年一评估”周期，对城市空间发展战略、土地供应需求等进行系统分析，编制相关报告作出是否调整的决策和具体的调整方案建议，启动开发边界调整程序。非周期性调整是因国家、省重大建设，或公共服务设施及其他特殊需要，在周期性调整之外进行的边界修订，应慎重开展，保持开发边界稳定、权威。

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