行政举报的宪法依据到底是什么？

摘要：为保障行政举报法律体系的融贯，破解因权利模糊所导致的实施难题，有必要通过法律解释确立行政举报的宪法依据。关于行政举报宪法依据的诸多争论中，主流观点是将《宪法》第41条的“公民监督权”解释为权源基础。但由于行政举报不具有纠错的基本意涵以及权力制约的核心功能，且将此视作监督权会脱离宪法权利的功能定位，故从该条款进行推导值得商榷。行政举报的本质是公私合作背景下的信息规制工具，其作用是为相对封闭的行政科层制提供违法信息与民主资源。依循人民主权、表达自由等基础理论的推演，可将《宪法》第2条“参与管理”条款、第27条“国家机关倾听意见”条款以及第35条“言论自由”条款解释为行政举报宪法依据的规范群，构建举报人与行政机关受宪法支配的参与性秩序。

关键词：行政举报；检举；宪法依据；公民监督权；言论自由

目录

一、引言：探讨行政举报宪法依据的背景与必要性

二、行政举报宪法依据的争论及其反思

（一）行政举报宪法依据的争论

（二）行政举报宪法依据的争论之评述

三、确立行政举报宪法依据的理论基础

（一）人民主权是行政举报的逻辑起点

（二）表达自由是行政举报的实现途径

四、通过法律解释确立行政举报的宪法依据

（一）“公民监督权”条款不宜扩张解释为行政举报

（二）“参与管理”条款：行政举报的功能目标依据

（三）“言论自由”条款：公民实施行政举报的权利依据

（四）“国家机关倾听意见”条款：保障行政举报实现的职权依据

五、结论

一、引言：探讨行政举报宪法依据的背景与必要性

近年来，社会公众向行政机关举报的现象非常突出，政府规制活动日益重视举报所反映的违法线索。例如2018年崔永元实名举报演员范某冰偷税漏税，国家税务总局督促有关部门开展调查；经调查，税务机关依法对范冰冰进行处罚。又如，多地交警部门创设了“随手拍”微信小程序，市民通过手机拍摄举报包括闯红灯、违停等各类机动车违法行为，经查实的可以获得奖励。由于举报事项涉及行政机关的介入处理，不妨用“行政举报”对这类法律现象加以概括。此类行政举报之所以能得到行政机关的鼓励与认可，主要是因为众多法律规范进行了授权，且契合政策导向的理念。在政策文件方面，2021年8月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确提出：“畅通违法行为投诉举报渠道，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员依法予以奖励和严格保护。”在法律规范层面，《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国生物安全法》《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》等都对行政举报作了规定。需要说明的是，鉴于不少法律规范中“举报”易与“投诉”等概念混用，为明确行文论域，本文所述“举报”是指公民等私主体为维护公共利益去披露第三人的违法行为，举报事项一般不牵涉举报人自身权益。

理论与实务界围绕行政举报的法律要点展开了激烈讨论，其中观察视角大多着眼于司法审查维度。其实，有必要将视野提升至宪法层面，而宪法依据即是一项亟待研究的课题。一方面，确立行政举报宪法依据是实现法律体系统一的需要。宪法规范能够通过成文法形式确立最高法律效力，对不同主体起到价值观的规训功能。宪法作为改革的框架秩序，可持续检视不断发展的法律实践。虽然诸多法律规范对行政举报作出了明确规定，不过目前我国欠缺统一的《举报法》，行政举报类规范体系的内在协调与位阶融贯还有待加强。尽管学界已经意识到了综合性举报立法的重要性，但基于宪法层面的关注仍明显不足。甚至，由于缺乏高位阶法律规范的塑造，行政举报类规范性文件也有泛化的倾向。如有地方政府发文规定，公民举报在辖区内居住的新冠疫苗“应接未接”人员，政府一次性奖励人民币50元。当前新冠疫苗接种属于自愿行为，该类行政规范性文件将此纳入行政举报事项值得质疑。行政举报类规范性文件处于规范链条的末端，实际上不能忽视宪法这一上位法的价值统摄。

另一方面，探寻行政举报宪法依据是厘定权利范围的需要。行政举报之宪法意涵的含混，将可能出现权利淡漠或滥用的情形。实践中，行政举报遭遇“冷”与“热”的悖论，其外延的模糊性导致法律实施效果不彰。现实生活中存在公民即便知晓举报事项也不向行政机关举报的现象，这属于举报权的消极不用。公民对自身利益比较重视，而对那些与自身关联性不强的举报权利则疏于行使。但在某些场合，公民实施行政举报的行为却过于火热。譬如，出于激励需要而被推崇的举报奖励机制，滋生了举报人借助制度漏洞谋取私人利益的活动，职业举报人现象即是例证。尽管理论上对职业举报人的认定尚存争议，但举报权滥用的讨论已形成某种共识。而行政举报的权利范围之判断，很难绕开宪法权利的阐释。部门法权利必须与宪法权利保持互动，倘若欠缺宪法上的宏观界定，行政举报的权利存续将没有稳固的规范依托。

有不少观点指出，行政举报是宪法赋予的一项权利。该类论断是以宪法已经设定或蕴含该权利为立论前提，似乎认为这属于不证自明的事实。令人不禁疑惑的是，行政举报在我国宪法上是何种地位？有哪些现行《宪法》条款可作为权源依据？鉴于此，下文将梳理学界关于此论题的观点及其理由，通过法律解释揭示行政举报在《宪法》上的具体依据。只有在宪法意义上展开深入探讨，才能实现以根本法价值为引领的行政举报秩序之构建。

二、行政举报宪法依据的争论及其反思

（一）行政举报宪法依据的争论

行政举报没有直接规定于我国宪法之中，这并不表明其缺少规范依据。尽管宪法学界很少有针对行政举报宪法依据的专门阐释，但依然能够从诸多论述中发现一鳞半爪。学者们基于不同的观察视角为行政举报探寻了多个宪法条款，概括起来大致有五种观点。

1.行政举报从《宪法》第41条的检举权“溢出”

该种学说认为，行政举报从《宪法》第41条的检举权“溢出”。所谓“溢出”，大体是将其视为检举权的有机延伸，或将之视作检举权的具化适用。《宪法》第41条规定：“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”由于“举报”不是明确的宪法概念，人们经常将其与“检举”等概念相互等同。有论著明确表示，第41条的检举权条款奠定了举报的法律基础。有观点更是详细论证了公民向行政机关举报违法行为，是源于第41条的公民举报权以及国家保护义务，即作为宪法权利的举报权溢出至行政管理领域的结果。虽然第41条没有出现“举报”一词，但其中的检举能够推导出公民举报他人违法行为的权利。申言之，这是一种政治权利的延伸，一种当公民让渡部分权利给国家之后由宪法赋予其享有的根本权利。鉴于此，有行政执法人员参见表示，举报人以公民身份举报企业的违法行为，是行使宪法、法律赋予的检举控告权利。类似观点提出，举报作为宪法赋予公民行使检举揭发违法事项的基本权益，切实呈现出本土性的民主监督图景。该观点虽没有提及宪法哪个具体条款，但不难发现其就是指向第41条。此观点得到宪法学者普遍认可，即将行政举报界定为检举权的组成部分。

2.行政举报是《宪法》第41条推定的权利

该论点认为基本权利不仅限于宪法的文本规定，所暗示或隐含的权利也属于公民基本权利之列，不应否认推定权利的存在。行政举报是对公权机关以外的其他人的违法行为进行监督，公民运用举报方式督促行政机关履行查处义务，亦为针对国家机关及其工作人员监督权的合理推定。如有观点所述，公民对其他私主体违法行为的举报，属于社会监督权的具体应用，亦为《宪法》第41条所设定权利的实际应用。查处其他人违法行为是行政机关及其工作人员的职责，而违法事实继续存在往往是由行政机关的失职所致，行政举报可督促行政机关执法，举报权源于此种逻辑进路。该类宪法权利推定的主要理由，是认为举报人协助行政机关掌握、查处违法行为，乃是监督行政机关依法行政的重要方式。

3.行政举报源自《宪法》第41条的建议权

持这一观点的学者提出，宪法上的“建议权”可划分为“提议权”“提请权”“敦促权”等，其中的“敦促权”在理论上包括公民对违法行为的“举报权”。从举报人角度而言，行政举报的宗旨是敦促行政机关及其工作人员尽快查处违法行为，故属于宪法上建议权的范畴。虽然第41条未明确提到“举报”二字，但举报权利隐含于批评、建议的形式之中，当行政机关因各种原因（如资源紧缺、人力有限）未能尽到查处义务时，公民能够以举报形式协助其查处违法行为，这是行使监督权的应有之义。类似观点亦体现在著作权领域。有学者表示，公民对著作权违法行为行使“举报权”的宪法依据，是公民对行政机关及其工作人员的建议权。简言之，此类观点认为行政举报这种“建议权”属于督促行政机关履行职权的宪法权利。

4.行政举报是《宪法》第35条的言论自由之体现

有论者表示，“举报不法事由，事实上是公民行使监督权、言论自由权。”这类观点不囿于上文各项宪法依据凸显的监督因素，而且还从言论自由这一独特视角进行论证。与此类似的观点在谈及内部举报时认为，举报人所进行的公益告发（举报）就是一项言论自由权，以确保公民都享有畅所欲言的条件。言论自由通常被视为现代民主社会中一个不可或缺的概念，乃是公民按照自身意愿表达意见和想法的基本权利。也有观点在论述内部举报时提出，雇员向行政机关举报雇主组织内部的违法情况，属于收集和传播各种事实和意见的行为，显然在言论自由的范畴之内。可见，这类观点认为《宪法》第35条有关言论自由的规定是行政举报的权源依据。

5.行政举报不具有宪法依据

持此观点的学者认为，行政举报难以从宪法的某个条款进行推导。如有观点认为，《宪法》第41条虽规定公民的申诉、控告、检举权等，但宪法权利不针对第三人，劳动者对用人单位违法行为的举报并非直接源自宪法，而是《劳动合同法》的相关条款。该观点论及劳动违法行为领域的行政举报，反映出论者对宪法依据的否定态度。有学者将环保领域的举报分为两类，即针对公权力机关及工作人员违法失职行为的举报和针对其他组织或个人一般违法行为的举报，并认为两类举报形式的法律依据不同，前者源自《宪法》第41条的规定，后者依据环境法的设定。由此观之，该论者同样未将宪法视为行政举报的直接依据。

（二）行政举报宪法依据的争论之评述

根据上述多种观点可知，虽然学者们对行政举报的宪法依据存在一定分歧，但主流观点普遍是将《宪法》第41条作为创设行政举报的规范基础。换言之，是以宪法解释的路径将行政举报纳入宪法权利范围。尽管第四、第五种观点认为行政举报不具有宪法依据或第41条不能够纯粹作为依据，但论证过程基本上是根据该条款进行的阐释。除学理分析之外，司法实践亦有不少论点会将该条款看作行政举报的权源依据，如多位法官表示：“举报是宪法赋予公民的权利。”又如，有法院认为：“原告以普通公民身份行使宪法、法律赋予的检举权，对当事人的违法行为进行举报，要求行政机关予以查处……”固然有观点认为，部分行政领域的举报事项在宪法上找不到依据，但往往也是围绕第41条展开论证。因而，该宪法条文的规范内涵是亟待明晰的论点。

那么，行政举报能否从《宪法》第41条推导呢？上述观点或隐或现地将该条款规定的权利概括为监督权。的确，还有不少宪法学者将此解释为监督权与请求权，其中控告权属于请求权的一种。同时，亦有很多宪法学者进行了讨论，将控告权归为监督权的范畴。一言以蔽之，学界主流意见是将该条款规定的六项权利归纳表述为“监督权”。或者更具体地从学理上表述为一种“公民监督权”。笔者以为，虽然“公民监督权”条款在某些侧面为行政举报提供了证成，但将此视为规范依据却值得商榷。理由主要有如下两点。

第一，《宪法》第41条的规范内涵没有涵盖行政举报。首先有必要探讨这一条款的规范内涵。林来梵教授认为，公民监督权其实是请愿权的一种观念演变形态。该类权利的实质，是公民对国家或其他公权力就一定事项表达不满、要求及希望。第41条属于综合而丰富的权利体系构成，具体包含批评、申诉、建议、控告、检举及取得国家赔偿等六项核心内容。这些权利具有高度同质性，但依然存在一定差异。比如，批评、检举、控告等蕴含着浓厚的参政权色彩，而获得国家赔偿与申诉权不属于政治性权利的范围。可以确定的是，这些权利构成了严密的公民对公权力的监督及权利救济体系。首先，批评权、建议权是公民出于对国家机关公共活动的关心而生发出的权利申诉权，体现了公民向公权力陈述意见、表达诉求的特征。不管是批评还是建议，行使目标皆是督促国家机关及其工作人员改善工作。其次，控告权、检举权的品性又不一致。控告权侧重于对损害自身利益的违法失职行为表达不满；检举权着眼于披露公权力的违法失职，是公民以监督方式参与政治生活的权利。最后，申诉权、要求国家赔偿权都具有目的上的救济性，是对自身权利的维护。这类公民监督权是公民享有的政治性权利，属于一种具有明显刚性色彩的集合性权利。

行政举报调整的对象，与“公民监督权”条款确立的对象要件完全不同。《宪法》第41条在对象要件上规定得很明确，就是针对国家机关及其工作人员。不管这六项权利的属性如何，行使对象都存在一致性，因而明显存在“内部性”“对公性”的特点。概言之，该宪法条文调整的是公民与国家（公权力）之间的权利义务关系，也是一种自下而上的监督关系，为促进公权力运行的民主化提供了重要的宪制渠道。而行政举报涉及举报人与被举报人之间的私人关系，与公民对抗公权力的意涵并不相同。举报人与被举报人同为授予公权力的私主体，二者之间不具备监督关系的基础，将私主体的举报行为界定为公民监督权很难自洽于现有规范。

行政举报不具有公民监督权的纠错性意涵。经由宪法解释，可以发现公民监督权条款的基本内涵，即对于国家机关执行公共事务时的违法失职行为予以纠错。这一条款的内涵并未包含公民对其他公民违法行为进行纠错的权利，对于第41条直接推断出行政举报是存在疑问的。公民对国家机关及其工作人员的违法失职行为进行监督，是为了提出建设性意见，具有目的上的纠错性。而行政举报的目的，是协助行政机关纠正其他私主体的违法行为。概言之，公民监督权对象与行政举报对象的规范目的存有不同，该宪法条款的纠错意涵没有覆盖行政举报。

第二，《宪法》第41条的根本功能、实现方式与行政举报无涉。除探究文义上的公民监督权概念外，还应分析该权利的权源出处与功能考量。该条款是否有可能在宏观理念上能够涵盖行政举报呢？笔者认为，宪法功能上依然没有提供依据。公民监督权中的各项子权利虽有不同之处，但作为同类基本权利，共同的特性决定了共同功能，即为公权力机关启动调查提供了监督模式，是一种以权利制约权力的方式。这种形式是在国家与社会分立之后社会对国家公权力监督的必然机制。显然，《宪法》第41条规定的公民监督权具有较强的政治参与性，凸显了公民与公权力之间的政治关系。宪法与政治密切相关，主轴是关于国家权力与公民权利的关系。宪法集中体现各种政治力量的对比关系，此种力量之间的对比亦体现为私权利对公权力的监督。公民监督权的根本目标，是经由公权力的约束来确保公民免受其侵犯，进而实现权力规范、自由保障的宪制价值。否则，脱离有效的公民监督，该条款体现的人民主权原则势必会被虚化。第41条的实质是私权利对公权力的制约监督，究其根源解决的是权利与权力的碰撞问题。这是社会权利对国家权力的一种监督，对于预防和规制公权力颇有益处。

进一步来说，《宪法》第41条主要是保障公民的宪法权利与合法权益。宪法一般是处理公民与国家之间关系的基本性契约，第41条的根本功能是制约公权力，即以积极方式对公权机关施加约束或以消极形式保证私人领域免受侵犯。对于第41条的功能定位，宪法学者认为该条款体现了公民对国家权力的政治监督和自身权益的救济。从权利的历史脉络而言，第41条的六项权利都源于人民民主专政下公民对公权力的监督，呈现出加强对公权力约束力度的价值取向。宪法上规定公民监督权条款的本意，是为了畅通公民抵制不当公权力的救济渠道，以对可能失范的权力进行威慑与制止。就《宪法》第41条的语义范围而言，是从基本政治制度与公民基本权利等角度进行的界定，保障公权力的行使领域、方式与程序都遵守宪法和法律的规定。因而，契合了宪法的根本目标——规范国家权力与保障公民权利。为加强社会主义法治建设，这一条款也是对“一切权力属于人民”的具象表述。总的来说，第41条的规范对象是以公共政治生活背景为凭据。

然而，行政举报不具备公权力制约的根本性功能，而是一种参与性功能。所谓参与性功能，是指公民聚焦于公共领域，为公共决策提供民意基础、信息聚集和意见参考，为相对独立的科层制体系补充民主资源。公民向行政机关举报违法行为，为行政机关提供了源源不断的违法信息基础，改善行政管理活动中信息不对称的问题，无疑有助于行政执法活动的有效展开。进言之，行政举报主要是公民与公民之间的平行法律关系，不具备国家与社会分野后的“以权利制约权力”之理论功用。即使不提及根本功能，光从政治功能上来看，公民监督权是为了维护稳定的政治秩序。而行政举报不具有政治秩序方面的功能考虑，故将其认定为公民监督权的延伸并不妥帖。

从功能实现方式来看，第41条的实现路径是以自下而上的方式排除公权力的不当行使，无法概括行政举报的实现方式。行政举报的功能实现路径，是请求公权力排除其他人的不当行为。行政举报事项牵涉公共利益，但举报人对其他人的举报事项能否提炼为公民监督权是值得商榷的。这一条款引起的法律效果往往是运用特别权力关系加以解决，而非其他渠道。而行政举报不能生发出这样的特别权力关系。因此，第41条的根本目标及实现方式很难与行政举报契合。

三、确立行政举报宪法依据的理论基础

行政举报反映的宪制理念及价值是探寻宪法依据的指南。若想对“行政举报的宪法依据”这一命题作出更为合理的解释，可分析行政举报本身在宪法上具有哪些意涵或理念。即是说，法律制度反映的宪制机理或法理是找寻宪法根源的基础。笔者认为，行政举报主要存在以下两种宪制理念：

（一）人民主权是行政举报的逻辑起点

宪法作为民主制度化的产物，势必要以民主的实现为根本目标。公民向行政机关的举报行为，不是公民监督权的具体化，而是人民主权原则所衍生的参与民主。人民主权是民主国体的权力基础。人民主权也称为主权在民，旨在阐明国家权力由全体公民共同享有。人民主权作为国家权力的一项基本原则，解决的是国家权力的合法性问题，意味着主权归人民所有。人民主权在我国宪法上的规范性表达即为一切权力归属于人民，人民是各类公共事务的有权管理者。行政举报承载着作为国家主权的最终拥有者的主张，凝聚着公民参与公共事务的现实诉求，是人民主权理论的逻辑延伸。选举与参与，乃是民主政治之下人民参与国家事务管理的基本途径。“参与是民主政治的核心”，这一权利的最终目的是以公民的外部视角去督促公权力在法治轨道上运行。行政举报即起源于人民主权理论，宪法的民主原则表明了公民举报违法行为的正当性。这要求行政机关在行政执法过程中确保公民能够有效参与。举报人的有效参与又能够巩固国家的政治基础，实际回应了《宪法》文本中“一切权利属于人民”的规范要求。

鉴于参与民主的宪法定位，行政举报需要符合人民主权之下的参与权逻辑。人民主权原则集中表现为公民直接参与国家和公共事务，是人民主体性的权威脚注。参与权是一个富有活力的概念，2006年10月中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，巩固人民当家作主的政治地位，依法保障公民的参与权。该种参与权既富有政治性的意义，也蕴藏着行政性的含义，能作为举报人参与行政活动的宪法根源。公民向行政机关举报违法行为就是一种直接参与的形式，基于人民主权的价值元点而产生。之所以是直接参与方式，是因为公民没有将全部权利委托给代议机关，而是对相关权利进行了保留。其中，行政举报便属于这种保留权利的范畴。公民向行政机关实施举报，是人民主权理论的必然逻辑衍生，举报人行使其不曾交托给其他代表的属于自己的举报权，以保障自我主权得以实现。

这里的参与民主，属于参与到社会公共事务当中去。民主不仅表现了一种价值理念，而且还表明公民对于公共议题的参与。行政举报的本质是举报人向行政机关传递违法线索的信息规制工具，具备公众参与的民主正当性。行政举报体现了社会成员的公共利益，是使全社会都获益的事项。此种社会事务的特征集中表现为公共属性，由社会公众参与、关涉社会大众的公共利益。因而，公民向行政机关举报其他公民违法行为的权源，不是作为宪法权利公民监督权的具体化适用，而是人民主权理论在公共事务上的实际应用，是举报人等私主体对其他私主体的主权属性。

（二）表达自由是行政举报的实现途径

表达自由也称为意见自由或表现自由，学界对其内涵与外延有不同的解说。表达自由的核心含义比较明确，即公民运用各种方式依法公开发表意见、主张、观点、信息等内容而不受干涉与限制的权利。表达自由中的“表达”主体应当是每一个公民，任何人都有权寻求表达自由的运用。表达自由是民主社会的重要指标之一，已成为国际和地区人权条约承认和保护的一项基本人权。如1948年联合国《世界人权宣言》第19条宣示：“人人有权享有主张和发表意见的自由。”随后的《公民权利和政治权利国际公约》第19条专门对此作出规定。当前，表达自由得到了许多国家宪法或宪法性法律的承认，是一项被普遍确认的框架性权利或自由权利。由于表达自由极大助益了民主自治的发展，所以在诸多宪法权利中位居前列。其中，表达自由包括在公开场合，尤其是在享有公共管理职权的行政机关面前发表自己观点的权利。从逻辑上来看，行政举报是举报人使用各种方式、不分国界地传递多类信息的自由，似乎可作为表达自由权下的子权利而获得宪法保障。此种宪法权利框架下，举报人将享有尽可能自由的表达空间，以加强行政机关的合法性与责任担当。

表达自由存在积极的意义，往往具有目的价值与手段价值的双重理论指向。目的价值指的是每个公民都具有通过表达自由去实现自我发展与完善的权利，手段价值认为表达自由能够在发现真理、实现民主政治、保护多元价值等方面产生有益价值。不过，“表达自由的主流理论还是手段价值”。当然，有学者尝试将表达自由的目的价值与手段价值相统一。如日本宪法学者芦部信喜认为，表达自由价值由自我实现与民主政治这两方面的内容来支撑。不管是从何种理论侧面叙述表达自由，它都关涉社会的发展与进步，对于民主政治建设的意义影响比较深远。优良的公民表达机制是实现国家高度善治的条件之一。表达自由总是以特定的方式呈现出来，此亦为基本形态的自由。根据方式不同，表达自由可划分为不同形态，如比较典型的游行、示威等表达自由都需要借助一定的公共空间。除此之外，表达自由既要体现出表达的内容，也要表现出表达的手段与媒介。随着社会发展，包含若干因素的表达自由还有多种表现形态，如出版自由、新闻自由、艺术自由、集会自由等。其实，行政举报就是公民向行政机关表达意见的方式，显然属于表达自由的范畴。表达自由的实现必须依赖于媒介进行传播，而行政举报即是公开表达自由的承载渠道，全面具备了汇聚民智的手段价值。由此可见，行政举报较为符合表达自由的意旨，可纳入举报人“表达行为”的自由维度。

表达自由在某种意义上属于信息自由，此为数字时代下推动行政举报实现的关键途径。在数字化时代表达自由同时存在于物理世界与网络空间两个领域，新时代行政举报的建构性价值离不开线上线下的信息获取。信息意味着权力或权利，举报人信息自由的空间越大，表明其与行政机关的合作程度越高。行政举报需要实现途径，这便是信息自由的管道。举报人基于道德责任心或正义感，能够依据自由意志对生活中的违法行为作出判断并予以披露。信息自由既能够满足举报人自我完善的需要，也可以实现社会正义的目标。公民向行政机关进行举报，符合表达自由所基于的民主制度。举报人向行政机关举报违法行为，促使行政机关从信息自由中受惠，此过程可视为一种增进公共福祉的违法“信息”之披露。《公民权利和政治权利国际公约》第19条表明，表达自由包括了公民“寻求、接受和传播各种消息和观点的自由”。具体而言，表达自由在行政举报上的勾连，其实能够借助信息“权利链”进行表达。信息“权利链”的建构，与信息的产生、发送、传递、接受的全过程具有内在逻辑联系。提起行政举报，不能脱离这种信息产生与传递的规律。举报人享有表达自由之后，他对违法信息的掌握才能进入公共领域。只有当举报人享有表达自由并充分行使信息权利，才能够在物理世界或网络空间有效行使举报权，继而及时将违法信息向外传递。

从参与民主入手，举报人就举报事项这一公共领域的信息加以表达，期待行政机关回应来自公民的呼声，在这个维度上论证表达自由亦可。只有当表达自由的权利得到充分行使，违法信息才能够得到顺畅流通，举报人对公共事务的民主参与权利才能得到最大程度的保护。立基于表达自由的宪制理念，举报人能够与行政机关就违法行为的规制搭建沟通渠道，由此实现违法信息的自由流动与公共呈现。总而言之，基于表达自由的信息交流是行政举报实现的重要渠道，将之视作基础理念是可行的。

四、通过法律解释确立行政举报的宪法依据

本部分尝试对行政举报宪法依据作出纠偏。在《宪法》第41条无法为行政举报提供充足的依据之后，根据基础理论的论证与推演可知，行政举报的宪法“支撑”并非局限于某个条款。《宪法》第2条“参与管理”条款、第27条“国家机关倾听意见”条款以及第35条的“言论自由”条款，一同构成了推导行政举报宪法根基的规范群。

（一）“公民监督权”条款不宜扩张解释为行政举报

或许有人会认为，尽管公民监督权的意涵与功能不能等同于行政举报，但不妨将《宪法》第41条扩张解释或泛化解释为行政举报，重新赋予该条款新的活力，避免舍近求远寻找其他依据。比如有观点提出，第41条仅局限于国家机关及其工作人员不太合适。公民监督权的本质是实现人民当家做主，只要是与国家和社会公共利益有关系的事务，只要不违反“私法自治”原则都属于该权利的范畴。这种观点依照公共利益理论去论证行政举报的宪法依据，但笔者认为值得商榷。首先，将公民监督权条款扩张解释为行政举报，会有跳脱出制宪者原意的嫌疑。对宪法措辞的理解应秉持严谨态度，一般是根据最显而易见的含义去作出解说。谨慎对第41条作扩张解释，并非要绝对恪守宪法文本的字面规定。文义解释之下第41条的含义规定的仅仅是检举公权力，限定于针对国家机关及其工作人员的职务行为，无法囊括行政举报所指向的其他私主体。倘若将对其他公民违法行为的行政举报囊括在内，有随意对公民监督权扩张解释之嫌，弹性不免过大。其次，我国宪法权利显然缺乏对整体法秩序的“放射性效果”。至少在文义范围内，所谓的“溢出”或宪法权利推导至行政举报，都不属于第41条的规范原旨。“公民监督权”条款有特定“射程”边界，应避免该条款规范意涵的变动不居。因此，对“公民监督权”条款的解释应当将宪法原旨视为重要的权衡因素。

将“公民监督权”条款泛化解释为行政举报，可能会混淆宪法权利体系的价值目标。根据体系解释方法，公民监督权的六项权利之间具有一定关联性，都可纳入公民基本权利的范围，共同表现为公民对公权力实施的监督。公权力是由人民赋予的，所有公权力的运作都应当受到外在监督。在当代宪法理论中，宪法权利被认为具有“主观权利”与“客观法”的双重性质。即是说，从个人向国家主张的意义上，宪法权利属于一种“主观权利”；从约束公权力的“客观法”角度而言，宪法权利要求公权机关应尽可能创造和维系权利实现的条件。从功能体系角度看，宪法权利对公民个人和社会整体具有防御权、受益权功能和客观价值秩序功能。其中，公民监督权更多体现为公民对于公权力的一种防御权功能。作为宪法权利的公民监督权承载着重要的宪制功能，发端于公民享有排斥不当公权的对抗性权利。这表达了公民对公权力失范行为予以矫正的政治诉求，由此发挥着防御权功能。而行政举报是举报人反映违法信息并引发行政机关的积极处理行为，更多体现为受益权功能和客观价值功能，表现了举报人通过协助行政权启动以享受一定利益的价值取向。每一种宪法权利类型都具有自身的系统特质，强行将行政举报嵌套为公民监督权不免会导致权利体系的破碎，妨碍宪法权利的体系化。对宪法权利界限的划定有助于消除权利冲突，使不同的权利能够和平共存。假如将行政举报界定为公民监督权，将引发对客观价值秩序及其国家保护义务功能关照不足的问题，即无法应对行政机关的举报处理义务。故不宜将该条款泛化或扩大解释为行政举报，如此才能保障宪法权利的价值秩序之均衡。

另外，其他法律的修改能够印证行政举报与《宪法》第41条的区分。这里以举报与检举的区分为例。1987年《海关法》第58条涉及行政举报的规定，采用的是“检举”这一概念，似与宪法保持一致。但是，2000年修法之后在第13条中采用“举报”代替原先的“检举”字样。其实，“举报”与“检举”概念的关系可谓错综复杂。在有些法律中，“举报”与“检举”会被视为同一范畴。如《产品质量法》第10条规定：“任何单位和个人有权……向市场监督管理部门或者其他有关部门检举。”该法律条文使用的“检举”，与本文所述的行政举报并无差异。正是因为这些概念之间的扭结，才加深了人们对行政举报之宪法依据的认知困惑。基于语义学的要求，宪法意义上的检举等公民监督权具有严格的范围限度，而宪法在法律位阶上优于普通法律。为克服法律概念及日常用语的笼统概念，本文认为应该从宪法意义上严格理解“检举”一词。此外，根据官方汇编资料的解释，“举报”与“检举”这两个概念也应区别对待。鉴于此，应当将“举报”与“检举”等概念予以区分，后者应严格被限定在第41条的语义范围之内。综上所述，除非有权机关对该条款作出扩大解释，否则行政举报不宜纳入公民监督权的规范领域。

（二）“参与管理”条款：行政举报的功能目标依据

我国宪法最大的特点之一，是在基本权利与国家机构的两重结构之外，还有宪法总纲的原则性规范体系作为“第三种结构”相对独立存在。从功能角度来说，宪法总纲条款确立了国家意欲达成的目标，呼应了公共利益保障的宪法追求。《宪法》总纲第2条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”该条款属于宪法上的“参与管理”，具有政策性与原则性的规范特征。该条款以概括的赋权方式体现权利之义，为行政举报提供了总体上的依据，展示了当代宪法对公民参与管理公共事务、不断提升治理能力的政策性要求。从规范意义而言，公民与行政机关是一种参与和保障参与的关系，该项规范是宪法作为根本法在行政举报事务上的宏观体现，亦为举报人参与其中的宪法规范之源头。行政举报的创设能够动员社会力量参与行政执法，属于畅通公民参与管理公共事务的渠道的生动实践。

在人民主权的宪制理念下，公众享有广泛的参与民主权利。《宪法》第2条被普遍认为规定了“人民主权”原则——国家的一切权力最终源于“人民”。民主包含了间接民主与直接民主的有关内容。而“参与管理”条款蕴含了直接民主的内涵，显示出公民可通过不同形式参与管理各项公共事务，彰显了社会主义民主的特点及优越性。该条款明确了公民享有通过合理合法渠道参与管理国家、经济文化事业和社会事务的权利，属于人民主权原则的实现路径。除了选举等传统的间接民主形式外，直接民主形式亦逐步得以推行。行政举报便是社会力量直接参与国家治理的民主方式，是对违法行为的批评与不满，彰显了举报人参与公共事务管理的主动性。此种参与权属于支配权，是个体与其他主体必须合作努力方能实施的合作性权利。举报人将所获得的违法信息等告知行政机关，行使了宪制理念上的参与权，实质上是国家机关吸取民间力量参与治理活动的制度安排。在公共事务管理中，客观上存在着国家整体与公民个人之间的二元合作关系，公众可通过参与权推动公共事务管理的有效运作。

行政举报是一种公私合作机制下的权能，宪法维度的参与权亦延伸至地方性立法中。如《湖南省行政程序规定》第6条规定：“公民、法人或者其他组织有权依法参与行政管理。”此处的行政管理自然包含行政机关对行政举报所反映的违法行为的管理。行政举报就是参与社会公共事务的治理，公共属性要求公民成为其中的要素。行政举报为公民参与管理违法行为提供了通道，彰显了公民对于公共事务管理的积极身份。如有观点所述，行政举报是公众参与权在民生政策中的具体彰显。公民汇聚到公共领域，基于表达自由的宪制理念，为公共事务管理提供信息资源与意见参考，从而为科层化的行政系统增添民主化因素。在社会事务日益复杂化的背景下，行政管理主体理应多元化，行政举报显然有助于提升行政治理水平。行政举报事项作为一项公共事务攸关广大公民的公共利益，具有允许广大公民参与的空间。明确行政举报的“参与管理”条款之宪法依据，凸显了行政机关与社会主体在应对公共事务时的态度和行动力。

（三）“言论自由”条款：公民实施行政举报的权利依据

《宪法》第35条是行政举报的基本权利条款。该条款规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”从举报人角度而言，第35条“言论自由”条款赋予其行政举报的权利。表达自由作为一项框架性的权利，最经典的可分为言论自由与出版自由。其中，言论自由是最具本原性的表达自由。举报人有权从言论自由层面上向行政机关反映违法行为。言论自由的核心意旨是人人拥有以口头、书面等形式获取或传递各类思想、信息的权利，乃是公民参与公共事务的有效形式。我国宪法上的基本权利条款中，大致可划分为平等权、选举权、自由权及社会权等。其中，自由权更有可能成为行政举报的宪法基础。行政举报基于表达自由的宪制理念，而言论自由是其他形式的表达自由不可分离的核心与母体。实际上，将“言论自由”条款认定为行政举报的宪法依据较为妥当。虽然不可能所有的言论行为都能够划入这一基本权利之列，但行政举报作为使用语言表达意见的特殊方式，且涉及与行政机关之间的信息传递，故纳入第35条的规范领域是符合权利范围的。言论自由是不受他人影响而自主表达自己的观点，公民举报违法行为等事项当然属于行使言论自由的范畴。可能会有观点认为，《宪法》第41条的“批评和建议权”可视为针对国家机关及其工作人员的言论自由。诚然，言论自由与公民监督权存在密切关联，但后者的规范内涵并非保障公民“批评和建议”的言论自由，而是侧重于经由批评、建议权优化公权机关的决断，属于行动之工具，二者不在一个话语层面。因而，行政举报蕴含于言论自由这一宪法权利条款之中。

“言论自由”条款不仅有防御属性，而且存在受益性面向。言论自由作为全体公民的权利，可服务于保障人民当家作主这一政治目标的实现。言论自由这种“为公”的表达自由，有助于民主协商而应受到重视。或许有人还会疑惑，言论自由往往是公民向国家的主张，具有协调公权力与公民权利的功用，是侧重于政治权利上的讨论。将第35条解释为源自人民主权理论的政治自由条款既符合历史上制宪者的规范意图，也符合强化对国家公权力的民主监督和制约的客观目的。那么，普通公民能否就其他私主体的违法行为产生言论自由呢？或者说，言论自由在传统上更多是一种防御权，属于消极权利的范畴，其能否视作一种非政治性权利呢？在现代福利国家发展过程中，自由权不能受限于对公权力侵害的防御，还有必要肯定其根据自由权参与到公共事务中的权利。从言论自由推导出行政举报，只是对言论自由一个初步的突破而非否定，有助于丰富言论自由的理论形态。如有观点认为，言论自由意在促使人们在意见交流中修正错误，着眼点是人的自主性与人格健康发展。对此，欧洲人权法院的回答是肯定的，比如英国雇员虽然没有向公权机关举报其所任职企业违法行为的宪法权利，但能够根据《欧洲人权公约》第10条规定的表达自由来找到理据。从民主政治角度来看，言论自由分为建议的自由与反对的自由。如科恩教授所述，建议自由是要求公民直率表达以供社会考量。言论自由作为现代宪法所设定的基本权利，赋予了公民一种说话的资格权，对于保证社会成员与政府共同参与公共事务发挥了重要功能。举报人基于言论自由这项宪法权利，可通过各种渠道向行政机关传送违法信息，实现对公共事务的参与权适用。因而，不能将言论自由仅仅归结为政治权利，而把非政治性的言论排除在外，故将行政举报这一非政治性言论纳入《宪法》第35条的保障范围具有解释余地。

另外，可能还有学者会质疑，单位、组织等法人成为举报人时是否享有言论自由呢？言论自由作为一种“人”权，似乎不需要考虑法人的人格尊严与个体自主。一般来说，言论自由属于宪法权利体系中的基本性权利，传统学理是以自然人视角去探讨这个论点。其实，将言论自由的“人”之主体扩展至法人亦不是问题。单位作为公共生活的重要参与人，其言论自由可视作一种独立的、特殊的类型。言论自由具有非常广泛的规范结构范围，它包括以任何方式表达信息及意见的自由，核心意涵之一是允许社会各类主体就公共事务展开自由讨论。尤其在数字信息化时代，此种言论自由的重点不仅在于促进民主，而且在于促进民主文化发展，即“参与到使他们成为个体的文化意义的创造和阐释之中”。法人本身具有一种“自治权”，可不受拘束地表达本部门的观点，继而达到本单位利益的自我实现，以及参与式民主文化的自我创造。从这个维度看，法人言论自由与公民言论自由不存在本质性差异。只要涉及信息的交流，都属于言论自由规范的领域。因而，行政举报成为公民、法人等各种举报人就公共事务发表意见的方法，遂成为言论自由的表现形态。

（四）“国家机关倾听意见”条款：保障行政举报实现的职权依据

一般而言，宪法关系发生于公民与国家及国家机关之间。人民与国家是一种相互依存、互为促进的关系，国家是宪法权利实践的保护主体。作为“客观法”的宪法权利的功能之一是进行制度性保障，即建构相关法律制度以塑造宪法权利的内涵，为权利的保障提供制度性支撑。此为宪法权利所呼应的国家保护义务功能。行政举报的法效果很大程度上取决于行政机关的回应态度。举报人与行政机关的公私合作关系，离不开后者忠实履职的制度性保障。而《宪法》第27条即是实现行政举报的制度性保障条款，是以职权折射行政举报的权利之意。第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”从行政机关角度而言，第27条作为“国家机关倾听意见”条款，设定了行政举报的处理义务。“国家机关倾听意见”不仅是国家机关密切联系群众的有效工作方法，而且还是宪法对于国家机关提出的一项积极义务。就行政机关来说，听取公民的举报意见，与举报人保持充分的信息交流乃是密切联系群众的应有之义。保障行政活动的科学民主性，离不开行政机关对民意的接收、整理、消化及采纳。这一条款赋予了行政机关积极受理与处理行政举报的义务，背后隐藏着宪法层面上公民对国家义务的主张。而实现举报事项的有效管理既是宪法实施的重要目标，也是行政机关的宪制责任。

行政机关需要与公民保持经常性联系，认真倾听举报人的意见和建议，畅通双方之间的沟通交流渠道，才能更有效地履行行政职权。行政机关的对应义务是保障公民就违法行为畅所欲言，这是一种最低限度的保障性义务。行政举报意见需要被行政机关所受理乃至吸纳，否则容易折损举报人的积极性。行政机关执法效能的提升，需要行政机关认真了解、吸收公民合理的意见，适时构建良善的民意反馈机制。行政机关只有善于听取不同意见乃至质疑的声音，其行政活动方能消除公众顾虑。行政执法活动如果一直处于内部封闭状态，如行政机关对公民的意见充耳不闻，不充分吸纳民意与民智，便将无法发挥参与管理的积极作用。总之，“国家机关倾听意见”条款为行政机关与举报人之间的协作与沟通提供了依据，使行政活动之展开能够建立在充分的信息基础上。

五、结论

全面精确的宪法依据阐释，有助于夯实行政举报规范依据的认识基础，为部门法提供客观合理的体系性界定。基于行政举报规范体系的融贯及举报权范围厘定的现实要求，从宪法角度检视行政举报的地位具有积极意义。虽然没有直接的明文规定，但行政举报具备充分的宪法文本依据。本文依循人民主权、表达自由等宪制理念，运用法律解释揭示了行政举报的宪法依据。需要指出的是，《宪法》第41条“公民监督权”条款的立法旨趣是公权力必须受到公民监督，行政举报不具有政治权利下的纠错属性，而是一种参与性的民主权利。因而，将“公民监督权”条款认定为行政举报的宪法权源恐怕有失妥当。

本文的分析表明，行政举报的宪法依据是《宪法》第2条“参与管理”条款、第27条“国家机关倾听意见”条款以及第35条“言论自由”条款，三者共同构筑了坚实的宪法根基。其中，“参与管理”条款设定了行政举报的目标依据，蕴含着举报人与行政机关公私合作的参与性功能理念。“言论自由”条款是公民实施行政举报的基本权利依据，而“国家机关倾听意见”条款是保障行政举报实现的职权依据，后两个依据相结合才有助于承载“参与管理”条款下的“公民举报—政府回应”之逻辑架构。进言之，以上三个宪法条款相互补充，构成了完整周密的宪法规范群，为公民向行政机关举报违法行为提供了最高法律位阶的规范支撑。举报人以参与权为逻辑起点，借助表达自由下的言论自由权，与行政机关倾听意见的履职行为及保障义务相连接，和行政机关构成参与性的宪法关系，继而为相对封闭的行政科层制提供信息来源、补充民主资源。由此，行政举报的宪法依据在学理与规范上得以廓清，普通法律、其他规范性文件在宪法价值支配下保障行政举报的具体实施，继而对举报人与行政机关所构建的参与性秩序进行塑造。

此外，“参与管理”“言论自由”条款等宪法依据决定了行政举报的行使界限。行政举报应当确保合理的参与范围，此为宪法实施的应有之义。宪法权利规范的实施属于宪法实施的重点，需要公民依据宪法权利规范予以积极落实。任何权利的行使都不得违背宪法的基本精神，行政举报并非绝对权，公民进行举报时要受到一定限制。强化行政举报的关键，是宪法依据条款与其他条款的衔接适用。比如，针对职业举报人可能的权利滥用，应结合“言论自由”条款及相关法律条文进行界定。行政举报作为言论自由的切实体现，必然存在真实性考量，如不得虚构或歪曲事实进行诬告。行政举报传递的信息不仅要能自由流通，而且在某些领域还应确保准确可靠。总的来说，行政举报的三项宪法依据条款昭示：举报人应秉持理性态度，不逾越宪法设定的“禁区”；行政机关应根据宪法设定的保障义务有效履职，双方在宪法价值的指引下实现良性合作。行政举报作为一项意涵丰富的宪法权利，应继续明晰主体、范围、方式等方面的限度要求，从而在宪法实施及违法行为矫正等方面发挥更大作用。

本文责编 ✎默

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