随着我国经济发展模式和人口结构变化，城市也进入了“人民城市”的新发展阶段，近年来以土地要素的“增量”开发支撑经济增长、人口增加和城市扩张的外延式城市发展模式，已经难以为继，“以人民为中心”，着力推动城市内涵式发展和高水平治理，积极盘活“存量”资产的“城市运营”将成为城市发展的新模式。
怎样做好城市运营？
什么是城市运营
城市运营是城市通过高水平治理实现高质量发展的重要途径，主要是指政府及其专业的城市运营商，会同多元主体，遵循市场规律，以城市收支管理为核心，通过运营城市资产尤其是存量资产，优化“人、地、财、产、技、数”等要素配置，提高投资和支出效率，从而保障城市经济高质量增长，城市资产品质提升，城市收支平衡、债务可控，城市创新环境、人居环境和公共服务、市政服务满足城市发展需要，进而增强城市抵抗风险和波动的韧性，不断满足市民美好生活的需要，持续提升城市的吸引力，实现城市的稳定、健康、可持续的高质量发展。
从概念来看，城市运营与“城市经营”“经营城市”“综合开发运营”等有显著不同，对应着不同的城镇化发展阶段。
在高速城镇化发展阶段，由于我国城市创造性地发展出一套将土地作为信用基础的“土地财政”和“土地金融”制度，“经营城市”的核心是通过多种途径提升土地资产规模和价值，并通过出售土地未来增值，一次性地为城市公共服务融资，用土地资本化助推快速城镇化。
当然，在实现城市资产和收入大幅增加的同时，“土地金融”也不断地推高了城市负债规模，带来了债务风险。在高速城镇化发展阶段，城市也需要运营，但主要是提升土地综合开发和项目新建过程中的经济效益，起着补充完善、“锦上添花”的作用。
在新型城镇化发展阶段，随着城镇化速度放缓，上述传统发展模式难以为继。城市运营的总目标应转变为着力盘活城市存量资产，提升城市综合资产价值，调整城市收入结构，构建稳健的财政体系。同时，优化城市支出结构，高效地实现高质量发展，并满足人民群众美好生活。
城市运营并不追求“利润”，即财政结余的最大化，而是综合效益最大化、城市发展最大化，对外提升城市综合竞争能力，对内提升城市居民生活质量。实现这一目标，当然也受到财政的约束，关键是城市财政是否平衡且可持续。
在收入端，城市运营主体要通过盘活城市资产，厚植产业税源、提升融资能力等多种途径提升城市财力；在支出端，要更加量入为出，优化支出结构，提升支出效率，精准投资于产业升级和扩大城市收入的领域，更高效地提升公共服务能力，实现经济效益、社会效益、环境效益的全面提升。
主体和对象是谁
城市运营必须遵从市场机制，城市运营的主体也必然是包含政府、企业、市民等在内的多元主体。
由于我国城市政府在城市资源配置中，尤其是土地和空间资源配置，以及基础设施和公共服务等供给中起主导作用，并通过相应的法律规范和政策支持为企业发展提供了较强的引导和支撑，因此城市政府在城市运营中起着主导作用。当然，我国各层级政府的核心目标和主要任务仍有所区别，城市运营的重点将会有所不同，城市运营也必须协调好各层级政府间的关系。
而要更好地盘活城市资产、优化要素配置，政府必须借助企业与市场的力量，城市运营商是政府与市场间不可缺少的中间环节。
城市运营商既可以是政府的平台公司，也可以是市场化的投资企业或专业化的运营机构，往往是城市运营资产的所有者、使用者或托管方，其角色不同于高速城镇化阶段的开发商，而是更多地偏向于资产管理者、优化要素者或城市发展增信平台，通过城市资产和要素的优化配置，或更好地引入金融机构对城市资产提供融资，推动资产品质提升，提升城市竞争力。
在微观层面，城市资产拥有者也是城市运营的重要组成部分。同时，城市运营的根本目的是服务于市民，市民自身也必然是城市运营的重要主体。
从城市运营的对象来看，既包括有形的土地、基础设施等“硬资产”，也包括人力资本、科技资产、营商环境等“软资产”。在新时代开展城市运营，应更多地从城市“硬资产”中的存量资产入手，通过运营变存量为流量，以增加城市的“软资产”，从而通过运营性收益实现可持续发展。
更深层次地看，城市运营本质是运营主体通过市场化途径优化城市资源和要素配置，从而提高城市发展效率。
因此，新时代城市运营的对象可在土地、资本、劳动力三要素的基础上进一步深化，结合当前创新发展的需要和数字时代的特点，进一步充实到产业、创新和数字领域。城市运营是多元主体对“人、地、财、产、技、数”等对象的优化配置。
人是城市发展的出发点和目标，城市发展必须坚持以人民为中心的发展思想。在城市运营中，“人”既体现为人口、劳动力和人才在发展中的极端重要性，更体现为满足人民美好生活向往是城市发展的最终目标，城市运营应在财力约束条件下，提升城市公共服务能力和效率，对人均指标进行投入产出评估，并提出改善建议。
土地仍是当前城市运营的核心资产。城市运营既要汲取“土地财政”和“土地金融”的优点，也要评估、化解由此引发的债务风险，并创新市场机制对城市土地资源利用方式和土地资本交易模式进行优化，从依赖土地财政的单次高回报收益转为以债券、基础设施领域不动产投资信托基金模式和股权投资等多种融资途径，引入社会资本，联合开发方、运营方、资金方，助力实现城市土地资源配置和效益的最大化。
资本是城市发展的动力，也是城市运营的关键领域。提升城市资本运营能力，既要优化城市资产结构，创造良好的营商环境，提升城市对资本的吸引力，尤其是加强政府引导资金带动社会资本投入的能力。同时也要制定符合比较优势的发展战略，投资于能产生更大收益的城市发展领域，从而形成城市投融资的良性循环，提升城市财政的稳定性和城市的融资能力。
产业化是与城镇化共同推进现代化的重要支撑。城市对人口的吸引和聚集主要是通过产业发展和集聚而实现的。城市高质量发展的基础是产业升级和人民收入水平提升。在城市运营领域，产业发展水平与税收直接相关，产业投资情况与城市债务有着密切联系，而产业发展所需要的基础设施和人力资本、科技资产、生态条件、开放环境等，也需要通过城市运营不断提升，形成要素结构升级与产业结构升级相互促进的良性循环。
其中，创新是发展的第一动力，技术是推动产业升级的关键要素。城市运营既要不断地提升城市人力资本和科技资产等“软资产”的质量，同时也要根据城市的发展阶段和产业特点，优化支出结构，着重提升科创投入效率。
在数字经济时代，数据既是重要的城市资产，也是城市运营的重要保障。面对城市这一有机系统，传统的决策方法和管理模式已经难以支撑，基于大数据、物联网，以人工智能辅助管理的模式和决策方法，则可以有效辅助决策者系统优化难题，完善城市运营工作。
四大关键环节
城市运营过程包括稳定城市收入、优化要素配置、盘活城市资产、提升民生服务等关键环节。
首先，“稳定收入”是城市运营的基础。可持续的收入是确保城市政府和专业运营商开展城市运营相关工作的根本条件。随着“土地财政”和“土地金融”发展模式遇到瓶颈，当前首先应稳定城市税收收入，拓展“土地金融”以外的综合融资渠道，积极培育资产收入、运营收入，从依靠土地使用权转让的一次性收入，向获取可持续城市运营现金流转型。
其次，“优化要素”是城市运营的关键。城市运营的本质是通过良好的治理以优化要素配置，为城市高质量发展提供动能的人力、金融、土地、技术和数据等关键要素，更好助推城市经济持续增长。充分挖掘各大要素使用效率和资源潜力，通过有限的财政投入，带动社会资本投资，从而提高要素质量，增强城市竞争力。
第三，“盘活资产”是当前城市运营的主要途径。这既包括通过维护并不断提升高速城镇化阶段积累的土地、基础设施等巨量存量资产价值，并通过运营资产形成稳定收益，也包括降低融资成本、提供优良的绿色生态环境和营商环境、商誉口碑等无形资产。
最后，“服务民生”是城市运营的最终目的。“人民城市为人民”，社会主义城市建设的最终目的是更好的服务市民，让生活更美好，并最终实现人的现代化。但随着城市分化加剧，并非每一个城市都可以广泛地增开财源，或培育足够优质可以运营的资产，在现行财税制度下，很多中小城市要通过中央财政转移支付才能保运转，保稳定。因此，量入为出，提高支出和服务效率，产生更好的公共服务效益，是城市运营的应有之义。
既有普遍规律，更需要因地制宜
城市运营的方法论既有普遍规律，具有可推广可复制的价值，但随着新时代我国城市间分化日益显著，在城市运营总体框架上仍应遵循因地制宜的原则，根据城市不同发展阶段调整城市运营的重点。
发展阶段较高的城市、尤其是中心城市是我国现代化建设和科技创新、产业升级的龙头，城市财政相对健康、信用等级较高，金融、人才和科技资产等“软资产”高度集聚，且基础设施等“硬资产”一般都比较完善。因此，中心城市的“软资产”对城市发展的作用相较于“硬资产”更加重要，城市运营的重点是针对性的完善人才、科技、金融的短板，破解发展的要素瓶颈，提高要素的产出效率，使之与创新发展需要和产业升级需求相匹配、相适应。
而与之相对比的，当前我国发展阶段较低的中小城市往往产业基础薄弱，公共服务和基础设施不够完善或服务质量不高，还缺乏对“软资产”的吸引力，其自身可能也已经进入到存量发展，甚至收缩发展阶段。因此其城市运营的可用措施相对较少，不宜再通过超额负债盲目的铺摊子、上项目，更应该量入为出，精挑细选，找准投资重点，创造与之相应适应的基础设施和营商环境，形成特色产业体系，打造单项冠军、单项品牌。
不同发展阶段城市因其发展重点不同，支出结构的差异更大，考察支出效率的领域也应有所不同。
在发展阶段较高的城市中，研发资金需要更多投入于基础研发领域以发明新技术、新产品、新业态，研发支出成果应重点考察论文数、专利数等；但在发展阶段较低的城市中，则应更多地考察创新的转化能力，如高新技术企业数量等。
在绿色发展领域，各城市都应保持较好的生态和人居环境，降低污染物排放和碳排放的总量和强度。但在发展阶段较高的城市中，绿色发展投入还应更多考察绿色技术和绿色产业的发展。
在开放发展领域，发展阶段较高的城市需要更多地将开放重点专项资金、人才、技术等要素市场开放，而发展阶段较低的城市仍应将重点放在产品和服务出口领域。
城市营运是进入到新型城镇化发展阶段，更好建设“人民城市”的新课题。党的十八大以来，不少城市在不同领域进行了一系列有益的探索实践，形成了一些普遍规律，也有不少试点经验。对于各城市各地方而言，开展城市运营也不应盲目的“照方抓药”，而应该按照城市发展阶段，选择与自身发阶段相近、资源禀赋条件相似的标杆城市和标杆领域的经验做法予以学习，并结合自身发展特点，在“干中学”的过程中因地制宜的发展适合自身的城市运营之路。这样既能提升本地的吸引力、竞争力，也能不断探索、丰富和优化城市运营新路径，共同提高我国城市治理水平，为高质量发展提供更好载体，为人民提供更多美好生活，为中国式现代化的实现提供更大支撑。
文/黄斌 姚莲芳 孙超然
来源：决策网
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