农村集体经营性建设用地入市收益分配研究

农村土地进入市场流转这个话题，在近年来越发引人关注。虽然实践中农村土地流转的趋势越发明显，但在法理性上一直受到制约。其中最关键的是土地流转后的农民利益如何保障？如何可持续化发展？本文从制度设计和农村精英治理两个方面入手，试图回答这一问题。

李中仁, 蔡庆鸣

《吉首大学学报(社科版)》2024年第2期

农村集体经营性建设用地入市收益分配为何出现困境?

———基于湖南省S 市的案例分析

作为当前我国农村土地制度改革的重要组成部分,集体经营性建设用地入市改革肩负着盘活农村土地资源要素、增加农民土地财产权利的重要使命。本项改革牵扯面广,涉及的利益关系纷繁复杂,因而引发了政策界与学界的高度重视。其中,如何公平、合理地分配由入市带来的巨大收益,已成为各方关注的焦点之一。对此,党和国家始终强调要“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益”。为落实中央改革精神,财政部、原国土资源部在2016年就政府提取入市土地增值收益调节金的比例作出明确规定:“调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%~50%征收。调节金纳入地方一般公共预算管理,由试点县财政部门统筹安排使用。”各试点地政府也纷纷出台地方性法规,要求扣除调节金后的入市土地增值净收益在村集体经济组织分配时,必须遵循村民主决策原则,兼顾村集体和各成员的合法权益,以此促进集体经济发展和农民增收。

截至2018年底,国务院在向全国人大常委会提交的“三块地”改革试点情况总结报告中充分肯定了各试点在增加农民土地财产收入、调动农民参与集体资产管理和乡村公共事务管理积极性等方面所取得的成效。然而报告同时指出,试点平衡国家、集体、个人三者之间收益的有效办法还不够多,土地增值收益分配工作仍有待改进。近年来,也有越来越多的学者通过实地调研发现,各试点普遍存在村集体入市收益分配规则不统一、分配机制不健全的情况,进而导致激烈的基层社会冲突。

对此,学界目前形成了两种解释路径:一种认为村各分配主体的差异化利益诉求引发了分配困境。何格等人认为,村人数众多、利益诉求不同,村民对政策理解不充分、意愿容易出现反复,短时间内形成统一意见难度大,集体决策效率低,还倾向于将村集体提留“分光吃净”;赵振宇、陈红霞等也分别指出,现实中许多地方的村集体经济组织利益诉求复杂,农民直接分配土地收益的愿望强烈,从而容易造成不公平分配。另外一种则强调地方政府的监管缺失导致了分配困境。樊帆从政府规制的视角出发,提出大多数试点地政府所出台的试点办法虽然框定了入市收益的使用方向,却并不涉及农村集体收益分配的内容,致使集体经济组织与其成员之间的关系界定模糊,各自权益得不到保障;张建等人认为试点地政府在村集体经济组织和村民之间的收益分配比例等重要问题缺少指导性政策意见,不利于村集体经济可持续发展;徐洁等同样指出各地入市收益分配工作缺乏较为统一的规则和配套制度,弱化了当前农地入市的效果,阻碍了农地入市进程。

总体来看,既有研究成果为本文提供了有益的思路。不过,现有观点往往只描述了村民与村集体之间的利益矛盾或基层政府规制失灵等表面现象,却无力揭示各入市主体差异化利益诉求及行动逻辑背后的成因,也缺少对试点入市收益分配实践的深入考察。有鉴于此,本文拟构建一个基于多重制度逻辑理论的“土地产权格局—精英治理能力”双重逻辑分析框架,并选取湖南省S市作为典型案例,运用该理论框架分析其农村集体经营性建设用地入市改革中收益分配困境的具体表现形式与形成机制,进而为后续深化改革提出相关政策建议。

本研究之所以选择S市作为实证研究对象,主要基于以下两点理由:第一,案例本身的典型性。作为国务院指定的集体经营性建设用地入市改革试点之一,S市的入市改革历程具有时间跨度长、入市土地性质多样、入市项目数量多等特点,因而能在很大程度上代表全国33个农村集体经营性建设用地入市改革试点的普遍情况与主流经验;第二,案例与研究主题的契合度。为了推动改革进程,S市出台了一系列旨在规范、协调入市流程、途径、交易规则和收益分配规则的配套制度。然而笔者通过调研发现,该市的很多入市项目均遇到了收益分配问题,入市村集体内部矛盾纠纷较为常见,这些实际情况能为本研究的主题及论证过程提供关键证据。为达到研究目的,笔者于2019—2022年运用区域抽样法选取了S市的59个入市项目作为样本,对这些项目展开了长时间的实地调研和参与式观察,并多次对入市企业负责人、S市党政领导及下属乡镇领导干部、入市村“两委”干部及集体经济成员等相关主体进行深度访谈,也搜集了大量项目台账、村民会议记录和地方性政策文本等一手资料。样本项目分布于S市下辖的五个地理区域,涵盖了各种土地入市类型,清楚地展现了入市收益分配过程中的各类复杂情况,为后续的理论研究打下了坚实的基础。

理论基础与分析框架构建

一、理论基础:多重制度逻辑理论

多重制度逻辑理论最初源自诺斯、科斯等经济学家对制度变迁现象的思考。他们发现,制度变迁并非总是由某一单一因素或机制所致,更多时候是多个行动者基于自身利益长期互动的结果,它根源于由稳定存在的制度安排和相应的行为机制构成的制度逻辑。换言之,多重制度逻辑诱发和塑造了不同行动者在互动时的行动方式,推进了制度的变迁。因此,理解制度中的行动者逻辑是理解制度变迁的关键。

2010年,周雪光、艾云首次将“多重制度逻辑”理论引介至国内学界,并提出一个“多重制度逻辑”分析框架来考察和解读当代中国社会的制度变迁过程。依照其主张,该分析框架强调多种制度逻辑之间的相互作用,且在理论上建立了认识宏观制度逻辑与微观群体行为之间联系的分析角度。在此框架中,研究者的重要任务就是识别和解释变迁过程的多重制度逻辑,从而为研究制度变迁提供坚实的实证基础。

二、分析框架

近年来,多重制度逻辑理论被学界广泛运用到中国农村改革研究领域,借此考察中央政府、地方政府以及乡村社会等多元主体在乡村治理中发挥的作用。从实践来看,集体经营性建设用地入市收益分配本质上就是农村社会土地增值收益分配的一种具体表现形式。通过文献梳理发现,既有研究关于农村土地增值收益分配问题主要有两派观点:一派强调集体产权制度在制定分配规则时所发挥的关键作用,指出不同类型的产权制度会塑造利益分配形态与治理状态;另一派则指出农村集体土地产权总是镶嵌于乡村既定习俗、家户结构等社会关系之中,因而分配格局实际上是由各行动主体的力量博弈而定。两种观点虽然分别揭示了“产权制度”和“乡村社会结构”同土地收益分配秩序之间的重要联系,但均无法很好地解释各试点入市收益分配阶段分配规则不统一、分配格局不一致的现实问题。在现有研究的基础上,本研究主张从“土地产权格局”和“精英治理能力”两大因素入手来考察村民和村集体经济组织在入市收益分配规则制定过程中各自的行为逻辑,进而分析入市收益分配困境的成因。

(1)土地产权格局。我国农村的基础制度是土地农民集体所有制,以及建立其上的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。不过在现实中,由于各地区农村在土地利用情况、集体经济发展模式等方面表现各异,农村集体土地产权制度也呈现出多种实践形态,进而造成不同的治理效应。对此,本文借鉴桂华的研究,使用“土地产权格局”这一概念来指代入市村集体土地的具体占有、控制和经营状态。如果入市土地直接由村集体掌控,该地区的土地产权格局可称之为“团体性格局”;反之,如果主要被分散的村民个体掌握,则称之为“个体性格局”。土地产权格局的类型塑造了农民的产权认知,进而决定其在参与收益分配规则制定时的利益诉求。

(2)精英治理能力。村社能人、乡村精英等“代理人”在当代中国乡村经济社会发展中所发挥的重要作用已被很多研究论证。此处精英治理能力主要是指村支书、村委会主任或村集体经济组织负责人等政治或经济精英维护集体合法权益、协调各利益主体间关系的能力。根据中央改革精神,各试点规定无论是在前期明确入市主体和整合入市土地环节,还是后期入市收益分配和使用管理环节,均必须通过村民代表会议等村民自治制度取得共识、形成决议,从而维护和保障农民对土地入市的民主管理权力。因此,这一村级民主治理活动的成败,在很大程度上便取决于精英是否有足够的能力来动员村民达成收益分配共识,实现各入市主体的利益共赢。

综上所述,笔者认为集体土地产权格局是制定入市收益分配规则的结构性条件,精英在入市收益分配过程中的治理能力则是影响收益分配规则的能动性因素,而二者的互动决定了最终的收益分配格局。基于此,受多重制度逻辑理论的启发,本研究构建出“土地产权格局-精英治理能力”双重逻辑分析框架来解释农村集体经营性建设用地入市改革中的入市收益分配困境(图1)。

图1“土地产权格局-精英治理能力”双重逻辑分析框架

整体来看,集体经营性建设用地入市增值收益分配工作涉及地方政府、集体经济组织和集体经济组织成员三大主体,可分为两个阶段:第一阶段是入市收益在地方政府和集体经济组织之间的分配,主要以政府收取入市增值收益调节金的方式参与分配过程;第二阶段则是地方政府收取完调节金后,剩余的入市收益在集体经济组织和集体成员、成员与成员之间进行分配。

S市自2015年至2021年总共完成290宗入市项目,涉及4980亩农村集体土地,总成交价达7.5亿元。为了顺利完成两阶段的入市收益分配工作,S市人民政府分别出台了《S市农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金和税费征收使用管理办法》《S市农村集体经营性建设用地入市民主决策办法》《S市农村集体经营性建设用地入市收益分配指导意见》等多项地方性配套制度,明确规定了工矿仓储用地、商服用地和其他经营性用地等不同类型集体经营性建设用地在入市时需向政府缴纳的调节金比例,以及扣除成本、土地开发支出、国家相应税费及调节金之后的入市土地增值收益通过民主决策机制公平分配的流程。

通过实地走访调查,笔者发现S市现有入市项目在入市收益分配的第一阶段均严格按照政府文件要求向地方政府缴纳了足额的入市调节金。然而在村集体经济组织收益分配阶段,样本项目却普遍存在分配规则不统一和相关利益主体矛盾频发的现象,具体表现为:

(一)村集体层面:集体收益提留难度大

前文已述,国家实行集体经营性建设用地入市改革的初衷是增加农民个体和集体经济组织的财产性收益,推进农村共同富裕。为落实这一中央改革精神,S市政府在其颁布的《S市农村集体经营性建设用地入市收益分配指导意见》中明确提出:“农村集体经营性建设用地入市收益在扣除相关费用(指政府收取的调节金与税费)后的剩余部分,提留部分作为本集体经济组织的发展资金,这一部分不得低于30%。”若以这一规定为标准,本研究抽取的59个样本项目在村集体提留上的表现可分为以下几类(表1)。

表1 样本项目村集体提留情况描述

由此可见,大部分样本项目并没有按规定将入市收益的30%留存给村集体。如果按照入市项目所涉的土地产权类型来看,笔者还发现:

第一,所有不符合政府村提留规定的项目都属于个人承包地入市。要言之,59个入市项目中共有48个项目将绝大部分入市收益按集体经济组织人头或各户入市土地比例的标准分配到了村民个体手上,村集体经济组织只收取了极少部分收益作为管理费,甚至有5个项目完全没有为村集体提留任何入市收益。值得注意的是,这48个项目都属于村民个人承包地调整入市。对此,一些参与入市的村民在访谈中直言道:“我的土地卖出去了(使用权出让),我没办法种地了,给我钱就可以了,我为什么要分一部分给村里?”(访谈资料编码:211113M02)

第二,大多数符合政府村提留规定的项目属于村集体或组集体经营性建设用地入市。要言之,这类项目所涉及的集体土地均未承包给村民,其所有权和使用权仍然掌握在村集体或组集体手中,因而在入市时产生的收益能够被足额留存至村集体经济组织,用于推动本村的集体经济发展或公共事务建设。

通过对比上述两类项目可知,入市土地的承包经营权归属在收益分配过程中的确发挥着关键作用,即个人承包地调整入市项目的收益一般会被直接分给村民,而村或组集体自留地入市项目则能够较为顺利地将足额的土地收益留存至集体手中。

同时,笔者发现,少数一些个人承包地入市类型的项目也能够为村(组)集体留存足额的收益金(图2)。例如,一些村会在入市前通过集体产权制度改革将所有村民承包地的使用权流转到村(组)手上作为集体资产,进而由村(组)集体经济组织统一管理、统一流转、统一入市。入市后,村集体再将土地入市收益按照一定比例在集体和村民之间进行分红。虽然这种实行土地集中化、股份化管理模式的入市村不多,但在保障村集体的合法权益上却收效显著。除此之外,还有一些以村民个人承包地入市为主的村在村两委干部的协调与引导下,为村集体留存了足额的入市收益。正如某入市村的村支书所言:“一方面,所有承包地流转到村由村集体经济组织进行管理,入市后村里能留住钱,留住钱我就好做事;另一个方面,我留了钱之后剩下的很大一部分我还会按照股份分红的方式分到村民手上,让他们也有钱拿。”(访谈资料编码:211017M01)

图2样本项目村集体提留情况饼状图

(二)村民个体层面:村民间分配矛盾多

根据政府制定的入市流程规定,当入市项目完成村集体提留工作后,入市村要召开村民大会或村民代表大会来讨论决定剩余的入市收益如何在村民个体间进行分配。调研发现,很多样本项目所涉村在此环节同样存在较为严峻的分歧。其中,承接XL入市项目的Y村便是典型案例。

以下是Y村5个村小组入市土地收益分配方案的实际情况:

S组:入市土地亩数最少,只有5亩左右。其中2亩多土地由组员陈某承包经营,另外2亩多为组内自留山。经组内协商,该组入市土地收益的60%归陈某所得,剩余40%归组内其他组员所有,按人头平均分配。对此,陈某和本组其他村民都表示满意。陈某坦言:“这块地本来就是归集体所有,不能按自己的私心把全部的都钱拿到自己手里。”(访谈资料编码:200713M03)

X组:入市土地共100余亩,涉及土地较多。自身承包地入市较多的村民认为入市收益应全部归或绝大部分归自身所有,而组内其他农户则认为收益应全组均分。双方激烈讨论后,暂定入市收益的60%归承包主所有,剩余的40%收益暂由组集体保管,待需要使用时再开会定夺。

H组:组内全体成员参与入市,各户入市土地面积差异较大。在村支书和该组组长的协调下,全体组员一致同意先将入市的组内自留地分一部分给那些入市承包地不到1亩的农户,再按照每户入市土地的规模来等比例分红。除此之外,剩余的一些组内自留地入市收益则被用来供养本组的五保户。

J组:最初,该组在组员大会上通过的收益分配方案为入市土地收益的18%归承包主所有,剩余的82%由组集体按人头均分。然而,那些承包地户主却感觉不公平而拒不执行这一方案,甚至有人为此到S市政府上访。如该组一个组员所说:“那些没有拿出土地入市的人为什么能分我们的钱,分给集体可以,但这个度要我们自己把握,82%太多了。”(访谈资料编码:221017M01)时至今日,由于组内一直无法达成共识,该组的入市收益依然只能暂由村集体代为保管。

Z组:入市土地约120亩,组民近180人。经组员大会讨论决定,入市土地收益的20%归承包主所有,其余80%则归组集体并按组内人头均分。最终,绝大部分农户同意该方案,不过也有十几户自身承包地入市较多的村民对此明确表示不满并且拒领分红。

截至2022年,Y村5个入市的村小组中只有两个小组将土地增值收益顺利分配,其他皆因组内意见分歧而没有完成分红工作。后续调研发现,S市大多数入市村在村民个体分配层面也都存在类似情况。由此可见,村集体提留难和村民间分配矛盾多是摆在S市大多数集体经营性建设用地入市项目面前的共同难题。

“土地产权格局-精英治理能力”双重逻辑:

入市收益分配困境的生成机制

S市的上述改革经验向我们展现了农村集体经营性建设用地入市改革在村集体收益分配阶段的真实图景。根据前文构建的双重逻辑分析框架,我们可将改革实践中出现的各类收益分配格局划分为以下四种类型(表3)。

表3集体经营性建设用地入市村的收益分配类型

类型一:入市村的土地产权为团体性格局(即土地为村集体经济组织直接所有、经营以及管理使用),因而能够保证入市收益中的一部分顺利留存至村集体,农户间的分配矛盾也较少。与此同时,精英的治理能力较强,可以有效利用入市收益中的村提留资金来推动集体事业的发展壮大。要言之,这类村在入市改革过程中建立起了有效的利益分配与共享机制,较好地平衡了集体与村民个体的利益,让全体村民都能享受到改革的红利。

类型二:与类型一相同,村土地产权格局呈现出团体性特征,因而入市时村集体能够较为顺利地提留部分土地收益,集体各成员间的冲突矛盾也暂时较少。然而在这类项目中,由于精英的治理能力较弱,集体提留的土地收益往往缺乏有效管理和统筹安排,导致本村集体经济后续发展能力较弱,团体性土地产权格局难以为继。最终,村(组)集体土地的个体属性会越来越明显,村集体经济也很难凭借农地入市改革而实现长期、稳定增收的目标。

类型三:类型三是四种类型中最不理想的一种分配模式,主要存在于个体性土地产权格局的村之中。在这些村中,入市土地主要是村民承包地,因而入市农户不愿意同村集体或组内其他农户共享收益;加之精英的治理能力有限,村集体既难以从入市项目中提留出足额的集体收益,也无力协调好村(组)内各农户间相互冲突的利益诉求,最终导致收益分配工作面临严峻困境,农民的土地权利没有得到充分保障。

类型四:同样存在于个体性土地产权格局的入市村中,但是村两委干部等精英的治理能力较强,在一定条件下能够突破既有产权格局的限制,为村集体提留足额的入市收益来推动公共事务发展;同时,精英还能通过规范的民主决策程序制定出合理的分配方案,有效调节各入市主体之间的利益关系,构建和维持稳定的收益分配格局。

调研结果显示,在S市全部59个集体经营性建设用地入市样本案例中,大多数项目属于第三种分配类型,即入市土地主要是村民个人承包地,村集体无法从入市中提留足额的集体收益,同时农户个体间分配规则高度不确定,组内农户间矛盾频发。除此之外,其他三类分配模式存在于少数几个前期已推行集体土地股份合作制或拥有较高威望村级领导班子的入市村中,这些村均较好地实现了集体与农民共赢的改革目标。

综上所述,S市这一典型案例的改革经验证明,入市土地增值收益的分配规则实际上是当地农村社会“土地产权格局”和“精英治理能力”双重逻辑互动的结果。另一方面,土地产权格局从根本上塑造了农民在收益分配环节的产权意识与行动逻辑。在团体性产权格局下,入市村的土地增值收益会被全体村民一致视为集体财产,因而在进行分配时大家都能够自觉维护集体利益,并且同意采取收益均分的模式;反观在个体性产权格局下,由于村集体的独立法人资格长期处于“虚置”状态,导致入市村的一些村民会将入市的承包地认定为私人财产,进而从“私用”逻辑出发拒绝同村集体以及其他集体成员共享土地收益,使得村在入市收益分配上面临集体行动困境。

另一方面,精英在一定条件下能够突破既有产权格局的结构性约束,引导、促进入市收益得到合理、公平的分配。实践表明,在一些精英治理能力较强或集体经济较发达的村,精英会通过建立土地合作社、集体产权股份制改革等方式来化解个体性产权格局带来的利益冲突,同时有效地保障村集体合法权益。反之,当那些精英治理能力较弱的村在入市过程中遭遇分配困境时,精英则很难在既有的村民自治制度框架内妥善化解利益矛盾,说服自身承包地入市的村民将部分入市收益分享给村集体和其他集体成员。由此可见,只有充分考虑“产权”与“治权”二者的交互影响,才能系统、充分地解释由集体土地利益分配带来的政治过程中各利益主体的行为逻辑,以及制度改革的现实政治社会效果。

结论与讨论

在全面推进乡村振兴战略的大背景下,本轮农村集体经营性建设用地入市改革是激活我国农村土地要素潜力、促进农民农村共同富裕的重要举措,而公正合理的收益分配制度则是实现改革目标的根本保障。长期以来,学界对集体经营性建设用地入市收益分配问题的研究集中在地方政府与村集体二者间的分配关系上,而对入市收益分配实践关注甚少。本研究通过对湖南省S市入市改革的个案分析,揭示了村集体入市收益分配困境的具体表现形式,进而尝试运用“土地产权格局-精英治理能力”双重逻辑分析框架来对困境的生成机制提供一种新的解释:一方面,笔者发现S市大部分入市村的土地产权格局呈现出典型的个体性控制形态,集体产权也基本处于虚置状态,导致村集体的合法收益权很难实现,同时自有承包地入市村民和其他未参与入市村民还会围绕入市收益在集体经济组织成员间的分配比例产生分歧;另一方面,在地权锁定和民主决策制度的约束下,那些精英治理能力较弱的村缺乏调解利益矛盾的权威与手段,因而也无力平衡好村集体各利益主体的利益关系。

考虑到当前我国的大部分农村,尤其是广大中西部一般农业型地区集体经济整体发展水平偏低、集体经营性资产较少、土地资源主要被农民分散控制,这一理论框架在很大程度上也适用于对其他入市改革试点收益分配困境的分析。同理,在长三角、珠三角等东部沿海地区,受益于改革开放的先发优势和自身的区位优势,农村集体经济普遍较为发达,精英在规划、推动和引领发展方面的能力自然较为强大,加之大多数村集体已经通过前期的集体经济股份合作制改造形成和维持了合理的土地收益分配规则,因而在入市改革过程中能够较好地避免收益分配困境的出现。

总的来说,“土地产权格局-精英治理能力”双重逻辑分析框架不主张从“产权制度”或“政治竞争”等单一视角出发来解释政治过程,而是强调各利益主体差异化利益诉求背后的多重制度逻辑及其相互作用。换言之,从前文的案例分析中可以看出,精英一定程度上能够超越农村集体土地既定产权格局的制约,在集体经济发展、集体组织成员土地产权认知转型和收益分配规则制定上起到关键性作用。实践表明,集体经营性建设用地入市所带来的可观收益会很快激活政治,然而如果乡村精英不能较好地引导、协调村集体、入市村民和普通村民等利益主体之间的关系,仅凭既有的集体土地产权制度和基层民主制度并不能自动解决利益分配问题,甚至还有可能激化矛盾纠纷,进而影响农村基层社会秩序的和谐稳定。

结合上文观点,本研究认为“十四五”时期深化农村集体经营性建设用地入市改革应当重点做好以下三个方面的工作:一是持续推进农村集体产权制度改革,厘清村集体、村民小组和农民涉农土地权益边界。各地应进一步探索拓宽集体资产量化范畴,对集体经营性资产进行股份合作制改革,将其折股量化到本集体经济组织成员中,真正落实农民集体资产股份收益分配权,赋予农民更多的土地权能,切实增加农民的财产性收入,从根本上解决入市收益分配问题。二是持续提升乡村精英治理能力,优化乡村社会治理结构。各地应加快构建党建引领、群众自治、市场运作相结合的基层治理新体系,选好配强农村基层党组织带头人和集体经济组织负责人,打造学习型、创新型农村经营管理干部队伍,从而强化集体经济组织在管理集体资产、盘活集体资源、服务集体成员等方面的作用。三是持续完善乡村振兴整体制度体系,强化农村土地改革制度保障。长远来看,集体经营性建设用地入市制度改革的成效依赖于我国农村整体制度体系改革。为此,应进一步加强立法顶层设计,修改完善涉地法规法律,推进农村土地改革立法全覆盖;各地则应根据自身实际情况,将涉地法律法规的原则性规定具体化为可操作的管理政策,科学制定支持农村土地改革的综合保障政策,促进资金、产业、人才与农村土地的有效对接;农村基层政府还要加强对治理过程的引导,可通过第一书记、驻村干部等制度引导村民自治,规范民主决策过程,加快构建统一、规范的土地增值收益分配机制及监管机制。

（参考文献：略）