芦千文：健全便捷高效的农业社会化服务体系
文摘
三农
2024-09-25 09:15
北京
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农业社会化服务是小农户衔接现代农业的基本途径和主要机制。党的二十届三中全会提出“健全便捷高效的农业社会化服务体系”。这是对巩固和完善农村基本经营制度，创新现代农业经营体系的新要求。在农业社会化服务体系建设进入新阶段的背景下，以便捷高效为要求进一步深化农业社会化服务体系改革，是统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，探索中国特色农业现代化道路，加快建设农业强国的必然要求。农业社会化服务是在农村市场化改革过程中形成的概念。农村改革初期，农业服务的社会化是指原由政府部门、国有单位和村级组织为农民提供的农业服务，改由市场主体或市场机制提供的过程。这也是农业服务市场培育的过程。到党的十八大前，农业社会化服务体系经历了两个阶段。一是农业社会化服务体系的探索创建。20世纪80年代中期开始，政府逐步允许各类农村经济主体为农户提供农业服务，并探索农业服务的市场化供应机制，提出了农业社会化服务概念。进入20世纪90年代，党中央、国务院开始部署建设农业社会化服务体系。1990年12月，中共中央、国务院在《关于一九九一年农业和农村工作的通知》中首次提出发展农业社会化服务体系。1991年，党的十三届八中全会把发展农业社会化服务体系作为深化改革的重要任务和促进农村生产发展的战略措施。同年，国务院发出《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》，明确建设多经济成分、多渠道、多形式、多层次的服务体系。这一时期改革的主要措施是推动政府涉农公共和公益服务的市场化供给，以市场服务弥补政府涉农服务缺口。二是建设新型农业社会化服务体系。进入21世纪，中央明确了公益性和经营性服务分别发展的思路，以政府财政保障公益性服务体系，经营性服务交由市场，推动了农业服务领域拓展和产业迅速发展，使经营性服务成为农业社会化服务的主要内容。建立农业支持保护政策，迅速推进农业现代化，需要把农业社会化服务作为实施惠农政策的重要抓手，要求推动农业服务业务向农业生产全程延伸覆盖。2008年，党的十七届三中全会提出“建设覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系，是发展现代农业的必然要求”，明确“构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系”。随后，按照主体多元化、服务专业化、运行市场化的要求，推动农业社会化服务拓展领域、升级发展，满足农业现代化迅速推进对服务支撑的需要。在党的十八大以前，建设农业社会化服务体系，内容包括农机、植保等农业生产服务，但改革推动的主要是农技推广、农资供应、产品购销等农业产前产后服务，尤其是农技、植保、供销等公益性服务的市场化改革。因此，建设农业社会化服务体系是指农技推广体系改革和发展结合农资农机供应的技物结合服务。党的十八大以来，建设农业社会化服务体系成为保障粮食安全和促进小农户农业现代化的战略抓手，以及实现多种形式农业适度规模经营的有效路径。党的十八大提出“发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。2013年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话中指出“加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系”。党的十九大提出“健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”。党的十八大以来，农业社会化服务体系建设，聚焦保障粮食安全和优先服务小农户，以推广农业生产托管模式为抓手，创新专业化规模化服务机制，推动了农业社会化服务体系从农技和购销为主向农业生产服务转变，成为现代农业经营体系创新的关键支撑力量。一是以生产环节为中心发展农业社会化服务产业。2013年，中央财政开始安排专项资金开展农业生产全程社会化服务试点，标志着农业社会化服务体系把重心转向生产环节。2014年中央一号文件提出“推行合作式、订单式、托管式等服务模式，扩大农业生产全程社会化服务试点范围”。从实践探索出来的农业生产托管模式获得政策关注迅速兴起。2017年，农业部、国家发展改革委、财政部发布了《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》，提出把农业生产托管作为带动普通农户发展适度规模经营的主推服务方式。同年，农业生产社会化服务项目实施范围扩大到全国，专项资金从30亿元稳步增加到2024年的88亿元，推动了以农业生产托管为主的农业生产社会化服务迅速兴起。据统计，2017—2022年，农业生产社会化服务主体从22.7万个增加到107万个，服务面积从2.3亿亩次增加到19.7亿亩次，服务小农户数量从3655.8万户增加到9156.4万户。目前，农业生产社会化服务已成为农业社会化服务的主要内容。二是以小农户为中心提高农业社会化服务覆盖面。小农户是我国农业现代化的主要任务和攻坚难题。党的十八大以来，农业社会化服务体系建设不断凸显服务小农户的重要性。2017年，农业生产社会化服务项目明确要求优先服务小农户的粮油等重要农产品生产。党的十九大后，农业生产社会化服务成为把小农户纳入现代农业发展轨道的重要政策抓手。2019年，农业农村部、财政部对农业生产社会化服务项目提出了服务对象进一步突出小农户的要求，明确服务小农户的补助资金或面积占比应高于60%。2021年，农业农村部遴选100个县（市、区）和100个服务主体开展农业社会化服务创新试点，明确以促进小农户和现代农业有机衔接为主线，探索创新农业社会化服务的业态、模式、机制。各地面向小农户推广农业生产托管，促进了从优先服务规模经营主体向优先服务小农户转变，带动了公益性服务体系向服务小农户的转型升级。三是以专业化服务机制创新完善现代农业经营体系。党的十八大以来，现代农业经营体系建设从主要强调培育规模经营主体拓展到构建以社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系，通过农业生产服务机制创新，实现各类农业经营主体的组织化、规模化、专业化、标准化、集约化经营。政策层面将农业生产托管定性为农业经营方式，作为服务规模经营的主要形式。2020年中央一号文件强调“鼓励发展多种形式适度规模经营，健全面向小农户的农业社会化服务体系”。各地实施农业生产社会化服务项目，主要推广单环节、多环节的农业生产托管，探索小农户接受托管的有效形式，形成了与土地流转相对应的服务规模经营形式。各地通过拓展服务规模经营路径，促进了土地规模经营向合理水平调整，形成了二者叠加组合、相互促进的适度规模经营新格局，进而丰富了立体式复合型现代农业经营体系。党的二十届三中全会提出的“便捷高效”要求，与党的十七届三中全会提出的“便捷高效”要求相比，内涵更丰富、指向更明确、要求更具体。党的二十大报告提出“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营”，把健全农业社会化服务体系作为巩固和完善农村基本经营制度的重要改革内容。党的二十届三中全会强调便捷高效，主要是指让小农户方便快捷地获得价格合理、专业规范、标准统一、集约绿色的农业生产专业化服务。其中的核心是通过专业化规模化服务机制创新，降低向小农户供给服务的组织交易成本。近年来，各地积极探索农业生产社会化服务机制创新，已取得了一些做法经验。一是拓展服务领域范围，解决农业生产经营难题。2022年和2024年中央一号文件都强调，聚焦关键薄弱环节和小农户，拓展农业生产社会化服务领域。2017年以来，各地借助推广农业生产托管，发展小农户急需的薄弱环节服务，如育秧插秧、精量播种、植保飞防、减损机收、高产方案等。不少丘陵山区原本没有农业生产服务主体，只能依靠外地机手跨区作业，存在服务低质、坐地起价等现象。实施农业生产社会化服务项目后，丘陵山区的本地服务主体发展起来，形成农业生产服务市场，服务乱象随之消失。同时，还注重向经济作物种植业、畜禽养殖业、渔业等产业拓展延伸服务领域，构建围绕区域特色主导产业的服务链。如一些地方发展了菌菇托管、果树托管及畜禽的防疫、兽医、育肥、代养等专业服务，解决小散户在关键环节的技术应用和规范作业难题，尤其是防疫和兽医服务解决了基层组织和人员维系难题。二是健全服务标准规范，发挥优质服务增效作用。2018年和2021年中央一号文件强调发展农业专业化社会化服务组织，2024年中央一号文件提出加强农业社会化服务标准体系建设。各地把“服务有标准”作为遴选培育服务主体的基本要求，通过合同约束、项目监督和规范指引提高服务专业化规范化水平。2020年农业农村部制定《农业生产托管服务合同示范文本》，各地因地制宜细化合同文本、推广应用合同。各地对纳入项目范围的服务主体提出明确规范要求，形成了服务流程的标准规范。为规范农业生产社会化服务，解决质量评价和纠纷调处难题，一些省份专门制定了服务流程规范，如2019年山西省发布《农业生产托管服务规范》；一些地方制定了具体作物的服务规范，如山东省制定了小麦、玉米、苹果生产全程服务规范，四川省制定了水稻、柑橘生产全程服务规范，安徽省制定了小麦、水稻社会化服务规范。2023年，农业农村部办公厅印发了《水稻、小麦、玉米三大粮食作物生产社会化服务规范指引》，要求各级农业农村部门制定地方性服务标准或规范。三是建立综合服务平台，促进服务供需有效匹配。2021年、2023年和2024年中央一号文件强调建设农业社会化服务平台。为满足小农户零碎式、多样化、综合性需求，各地以县域或乡镇为单元整合服务资源、集聚服务要素，搭建集成化服务供给载体，形成了以县乡村三级服务体系为“骨架”，线下资源整合、线上匹配交易相结合的4种服务平台建设路径。第一种是专业主体开发信息管理和线上交易平台，为地方项目执行、流程跟踪、衔接配套、监督管理等提供平台支撑。如广东省开发的“粤农服”。第二种是遴选专业服务主体，运营县域服务平台，为各类农业经营和服务主体提供集中集聚平台和便捷化购买服务的渠道载体。如广东省的县域农业生产托管运营中心，福建省的农耕服务中心（站）。第三种是政府部门整合服务资源或直接投资运营，成立服务实体或搭建县域服务中心，通过组织化协同形成县域服务体系。这种模式在山西省、山东省、江苏省等均有实践。第四种是农资供应企业或专业服务公司，建设面向区域、服务产业的全产业链服务平台。中化集团、农垦和供销系统均布局建设县域服务平台，金丰公社的县级公司也属于这种建设模式。四是创新居间服务机制，畅通现代要素导入渠道。为化解专业化规模化服务与粗放式分散化作业之间的组织衔接难题，各地发展了由政府主导遴选或服务主体聘任的托管员、经纪人等中介服务队伍，但难以监督约束服务双方，化解责任纠纷。部分地区支持村集体经济组织购置农机装备，为本村及周边小农户提供服务，但相比市场服务主体没有竞争优势，而村集体组织优势通过提供居间服务凸显出来。2023年中央一号文件提出“探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济”。2024年中央一号文件提出“支持农村集体经济组织提供生产、劳务等居间服务”。各地已经形成了三种村集体经济组织提供农业生产社会化服务居间服务的路径。第一种是组织小农户统一接受农业生产服务，提供需求整合、合同签订、服务组织、流程跟踪、作业监督、费用收取等服务。第二种是组织小农户流转土地，整合整治后进行规模化经营，对接专业服务主体的规模化集约化服务，获取规模经营收益和溢出土地收益。第三种是领办或创办土地股份合作社等，与专业服务主体建立稳定合作关系，组织村民为农业生产服务提供劳务，获得农业规模经营分红收入、居间服务和劳务组织收入。进入锚定建设农业强国战略目标，探索中国特色农业现代化道路的新阶段，树立大农业观、践行大食物观，发展现代化大农业，对建设农业社会化服务体系提出了新任务新要求。以提高便捷高效水平为导向健全农业社会化服务体系，要继续坚持以农业生产服务为中心，聚焦优先满足小农户和保障粮食安全，拓展服务领域范围、创新服务组织机制、提升专业服务质量，推动现代服务业与现代农业深度融合，为在小农户基础上发展现代化大农业提供要素支撑。一是持续拓展农业生产服务领域范围。按照大农业观、大食物观要求，培育农业生产性服务业战略产业，以良种化、机械化、数智化、绿色化为方向布局农业新质生产力的专业化服务链条，促进新品种、新技术、新装备、新模式的加快落地和应用普及。按照大范围要素配置和规模经营的要求，建设支撑全区域、全产业、全链条的专业化服务体系，以多环节服务为重点继续推广农业生产托管，但要防止违背农民意愿强行推动整村整镇的全程托管，杜绝借生产托管名义搞大规模土地流转。二是提升多元服务主体业务能力水平。把更多农业服务户、服务型合作社及兼业提供服务的经营主体，培育成具有先进技术装备应用、现代生产要素导入、绿色生产方式普及作用的新型农业服务主体。实施新型农业服务主体专项培育及规范提升行动，注重新型农业经营和服务主体的融合发展，促进服务规模经营与土地规模经营的有序衔接。培育一批战略型农业服务企业，推动种业创新、科技创新、农资农机等领域的企业向现代农业服务企业转型，以融入乡村社会的服务体系和网络建设，带动本地小散弱农业经营和服务主体提高发展质量。三是加快建设农业生产服务标准体系。在加强合同应用和标准推广的同时，加快服务价格、服务流程、中介服务、质量评价、争议处理等标准规范建设，发掘推广实践中形成的服务标准规范。发挥行业协会、服务联盟等的标准建设和规范约束作用。注意区分服务标准与生产标准、技术标准，构建体现服务特色和产业特征的专业化服务标准体系。四是提高各类服务平台建设运营水平。把区域性综合服务平台纳入现代农业经营体系，以区域性、综合型、开放式的现代农业服务支撑平台，化解各类经营主体与现代化大农业的发展矛盾。坚持公益性职能、市场化运营的基本思路，以县域为单元遴选培育本地平台运营主体，提供超市式、菜单式、定制式集成服务。坚持线上和线下相结合的基本路径，借助信息化手段、智能终端设备汇集信息、集成服务、匹配交易，合理布局乡镇服务中心和村庄服务站点，注意不能忽视线下实体平台建设。发挥服务平台的资源整合衔接配套功能，促进跨区服务与本地服务联动发展，缓解农忙时节农机装备和操作人员短缺矛盾，及时处置服务价格、质量、事故纠纷。五是健全专业化社会化服务组织体系。围绕构建农业新型生产关系，推广普及服务规模经营模式，健全专业化、规范化、规模化服务的组织体系。规范村集体组织土地流转或全程托管行为，引导农民自愿参与规模经营、接受集中连片服务，因地制宜推广居间服务形式，合理收取居间服务费用。依托县乡村三级服务组织体系，引导各类服务主体“嫁接”服务体系和网络，减少重复建设、防范垄断排挤，构建适度竞争、规范有序的农业生产服务市场。推动多元市场服务主体各尽其能、分工协作、共同发展，发挥专业服务主体示范带动作用，整合提升小散弱经营和服务主体，不断拓展丰富立体式复合型现代农业经营体系，推动中国特色现代农业经营体系沿着凸显“强”的方向调整完善。〔本文为国家社会科学基金青年项目“农业生产托管的理论探析、模式规范与政策优化研究”（20CGL028）的阶段性研究成果〕（作者：芦千文；作者系中国社会科学院农村发展研究所副研究员）
来源：《中国农民合作社》期刊2024年9期
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