专题 | Eirik Bjorge：为保护联合国近东救济工程处，联大必须请求国际法院作出具有约束力的咨询意见

联合国巴勒斯坦难民救济和工程处（以下简称“近东救济工程处”）是联合国大会的一个附属机构，它寄予了成千上万巴勒斯坦难民生存之希望。当下，随着这些难民们对近东救济工程处的依赖比以往任何时候都更加突出，该机构的工作也比以往任何时候都更重要。即便如此——又抑或正因如此——以色列议会（Knesset）于2024年10月28日通过了一项立法，旨在通过撤销近东救济工程处的特权和豁免权（privileges and immunities），以摧毁该机构。

根据这项已通过的立法，近东救济工程处“不得在以色列领土内建立任何代表处，提供任何服务或开展任何活动”。以色列政府的任何机构或代表均不得与近东救济工程处有任何接触。还有报道称，以色列当局正将该机构驱逐出其在（东）耶路撒冷的办公场所。鉴于以色列在过去一年中已多次摧毁近东救济工程处建筑，甚至杀害了200多名其工作人员，其严重侵害行为的性质恶劣程度无疑更上一层。

以色列声称，近东救济工程处的员工参与了2023年10月7日哈马斯和其他武装团体发动的袭击。而近东救济工程处由此解雇了其发现参与此次袭击的九名员工。由前法国外长凯瑟琳·科隆纳（Catherine Colonna）主持完成的联合国审查报告（Colonna Report）指出，以色列并未提供证据证明其将近东救济工程处员工认定为恐怖组织成员的指控。该报告指出，近东救济工程处每年都会向以色列及他国提供工作人员名单，包括他们的姓名和工作职责。而自2011年以来，以色列从未在此前向近东救济工程处传达出对其员工的任何忧虑。然而，以色列则认为该报告并不充分，称其仅是为平息事端，而非妥当解决问题。

在2024年10月9日召开的联合国安全理事会上，近东救济工程处专员（Commissioner-General）菲利普·拉扎里尼（Philippe Lazzarini）表示，以色列议会提出并通过的这项立法，旨在“禁止近东救济工程处在以色列领土内存在和运作，撤销其特权和豁免，而这违反了国际法”。本次会议上，美国常驻联合国代表（Permanent Representative）琳达·托马斯-格林菲尔德（Linda Thomas-Greenfield）则表示，美国“深切关注以色列的立法提案，这份提案可能改变近东救济工程处的法律地位。该提案阻碍该机构与以色列官员联络，并移除其作为联合国机构的特权和豁免”。英国常驻联合国代表巴巴拉·伍德沃德（Dame Barbara Woodward）对任何削弱近东救济工程处的努力表示“忧虑（concern）”，其英式措辞一如既往地含蓄。

这项立法的通过，以及对近东救济工程处在（东）耶路撒冷办公区域的强行占领，均违反了国际法。正如联合国法律顾问卡尔-奥古斯特·弗莱希豪尔（Carl-August Fleischhauer）在1947年6月26日联合国总部协定第21条仲裁义务的适用一案中所述，在一国“相关立法[本身]违反”其国际法所规定的国家义务时，声称该立法尚未实施并非一个合理的借口（参见《国际法院报告》1988年，第20页，第18段；也见《联合国特权与豁免总公约》第3节关于“立法行动”的规定）。这一论述是正确的。

以色列似乎认为联合国巴勒斯坦难民救济机构的存在是一种“祸害”，而这项立法旨在使以色列一劳永逸地摆脱它。而联合国大会在面临这类对其附属机构的暴行时，有责任竭尽所能保护该机构。

《联合国宪章》保障了联合国组织及其官员在各成员国领土上为运作及履职所需的特权和豁免。宪章第一百零五条第一款规定：“本组织于每一会员国之领土内，应享受于达成其宗旨所必需之特权及豁免。”对此，《联合国特权与豁免总公约》做了更为详细的规定。该公约于1946年2月13日由联合国大会第22 A (I)号决议通过，其第3节规定：

“联合国的房舍不可侵犯。联合国的财产和资产，不论其位于何处，亦不论由何人持有，应豁免搜查、征用、没收、征收和任何其他方式的干扰，不论是由于执行行为、行政行为、司法行为或立法行为。”

这种不可侵犯性是绝对的，毫无例外。例如，声称其可以受军事需要或安全要求限制，并不能构成合理的抗辩理由。1966至1968年间，近东救济工程处的法律顾问（General Counsel）德里克·博韦特（Derek Bowett）（后来被封为爵士，英国御用大律师（QC），剑桥大学惠威尔国际法教授）对此做出了解释。彼时，以色列在第三次中东战争（“六日战争”）期间的某些行为，构成对近东救济工程处的侵犯。据称，博韦特在一份日期为1968年2月14日且尚未发表的备忘录中解释了这些。这份备忘录名为《1967年对以色列的主张》（1967 Claims against Israel），其详细说明了近东救济工程处的设施和财产不可侵犯的意义。他指出，此种不可侵犯性是《联合国宪章》第105条中所规定、该组织具备的一般豁免的核心内容和具体体现之一。因此，在敌对状态的特殊情形下，任何成员国都不能主张联合国房舍和财产的不可侵犯性应当被军事需要所限制或取代（侵占）。博韦特认为，《联合国宪章》和1946年《联合国特权与豁免总公约》并不允许此类例外。

据称，博韦特的这份备忘录还指出，因为这些设施和财产是基于联合国大会向其机构委派的任务，代表着联合国的资产，因此针对这些设施或财产的任何破坏或损害行为，直接构成对联合国资产的损害——而这些资金由诸多成员国捐赠，继而给联合国造成额外的财政负担。正如国际法院在1949年“联合国的求偿权问题” （Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations）咨询意见一案中所主张的，尽管该案只涉及对其一名工作人员的侵害，但此类侵害就“可能导致联合国产生相当大的支出（very considerable expenditure）”（《国际法院报告》1949年，第181页）。

博韦特备忘录中关于联合国设施和财产绝对不可侵犯性（absolute inviolability）的立场，也成为了联合国的一贯立场。据称，该立场被F·布莱恩·斯隆（F. Blaine Sloane）（1966–1978年任联合国法律事务厅一般法律部主任）在一份在1960年代末、尚未发表的备忘录中采纳。该措辞也成为联合国法律事务办公厅在涉及《联合国宪章》和《联合国特权与豁免总公约》下组织特权和豁免问题时的标准表述。

由此，法律事务办公厅在一份日期较近且已发表的备忘录，即2003年7月11日关于联合国阿富汗援助团（UNAMA）在武装冲突期间的特权和豁免的说明中指出，《联合国特权与豁免总公约》：

“并未包含任何表述，说明在内部动乱或甚至武装冲突时期，该公约所规定特权和豁免应受到缩减或限制。实际上，联合国的一贯立场是，《联合国特权与豁免总公约》在此类情形下的适用与和平时期无异，公约所赋予的特权和豁免不能基于军事需要或安全要求而被限制或取代。”（《联合国法学年鉴》2003年，第522页，第11段；另见国际法委员会关于武装冲突对条约之影响的条款草案，第3条和第7条）。

同样，在2008至2009年加沙冲突之后，联合国秘书长设立了一个调查委员会（其成员包括近日退休的法律事务助理秘书长拉里·约翰逊（Larry Johnson））。该调查委员会认为，以色列对近东救济工程处在加沙建筑场所的直接和故意攻击“构成了对联合国场所不可侵犯性的严重侵犯，且未能使联合国组织的财产和资产免受任何形式干预”（第16段）。委员会重申，联合国场所是不可侵犯的，这种不可侵犯性“不能因任何成员国的理由而被搁置，尤其是在敌对情况下，不能被军事需要所限制或取代”（第91段）。委员会还特别对因以色列违反这种不可侵犯性而给近东救济工程处造成的损失进行评估，称其“预估总维修和重置费用超过1040万美元”（第104段）。以色列同意支付委员会确定的赔偿金额。

著名学者对此种解释予以确认，认可联合国机构的不可侵犯性不存在例外情形。罗莎琳·希金斯（Rosalyn Higgins）等人在《奥本海姆国际法：联合国》（Oppenheim’s International Law: United Nations）中解释道，“在武装冲突期间，未能尊重联合国场所的不可侵犯性不能以军事需要为由抗辩”（另见奥古斯特·赖尼施（主编），《联合国特权与豁免总公约评注》，第133页）。

那么，面对以色列的行动，需要采取什么措施呢？首先，联合国秘书长应根据其作为“组织首席行政长官”的权力和职责（关于人权委员会特别报告员法律程序豁免的分歧案，《国际法院报告》1999年，第84页，第50段），确保近东救济工程处和联合国法律事务厅的法律意见得以适当发布。

而对于联合国大会，它必须采取行动，保护其附属机构近东救济工程处及其特权和豁免。正如国际法院所表明的，联合国“本身与《联合国特权与豁免总公约》的实施关系密切，且二者很大程度存在直接关联”（关于联合国特权与豁免总公约第6条第22节的适用问题案，《国际法院报告》1989年，第189页，第33段）。基于这一点，联合国大会应依据《联合国特权与豁免总公约》第八条第三十节的争端解决条款，向国际法院紧急请求就以色列对近东救济工程处相关行为发表咨询意见。该公约第八条第三十节规定：

“如联合国与一个会员国间发生争议，应（‘shall’）依照宪章第九十六条及法院规约第六十五条请法院就所牵涉的任何法律问题发表咨询意见。”

该条最后一句话关键地指出：“当事各方应（‘shall’）接受法院所发表的咨询意见为具有决定性效力。”这一条款是国际法院发布具有约束力的咨询意见的“经典例证”；它“既预见了在咨询意见程序框架内向法院申请解决争端的义务，又预见了包括联合国组织在内的各方接受咨询意见结果以解决争端的义务”（R·Ago，《国际法院“具有约束力的”咨询意见》（1991年），第85卷《美国国际法杂志》，第446页）。国际法院解释称，“这种‘决定性’或‘约束力’的效果”源自公约第八条第三十节本身（关于人权委员会特别报告员法律程序豁免的分歧案，咨询意见，《国际法院报告》1999年，第77页，第25段）。因此，联合国大会必须明确表示，其请求的无疑是基于公约第八条第三十节提出的具有约束力的咨询意见，而非关于特权和豁免的一般且无约束力的咨询意见（参见《国际法院报告》1989年，第190页，第34段）。

联合国大会应当在联合国与以色列之间确实发生争端时，紧急请求法院就以色列是否违反近东救济工程处不可侵犯性问题发表咨询意见。不可侵犯性不得因军事需要而受到限制或取代是联合国组织自身的一贯立场，而联合国大会应给予国际法院机会，以具有约束力的方式对这种立场的正确与否发表意见。而这最终将为联合国大会，在同一场合或后续场合中，请求国际法院就以色列的侵权行为的法律后果及其造成的损害赔偿问题发表具有约束力的意见铺路。国际法院曾指出：“当发生侵害时，联合国组织应能够要求责任国救济其非法行为，特别是从该国获得对非法行为可能造成的损害的赔偿”（《国际法院报告》1949年，第183页）。联合国大会必须迅速行动，捍卫“不可侵犯原则的基本地位”（德黑兰人质案，判决书，《国际法院报告》1980年，第40页，第86段）。联合国大会必须毫不迟疑地请求国际法院提供具有约束力的咨询意见，来保护近东救济工程处。

国际法促进中心

翻译、审校 | 杨文青、孙浩然

排版 | 张立

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