国际法常识之十三：“哈以冲突”中的国际法问题

国际法常识之十三

“哈以冲突”中的国际法问题

2023年10月7日，巴勒斯坦伊斯兰抵抗运动（哈马斯）在以色列南部发动袭击，导致1400多名平民死亡，并绑架超过240名平民作为人质。随后，以色列在加沙地带发起军事行动，试图彻底铲除哈马斯的武装力量。在交战过程中，双方被报道均实施了违反战争规则的行为，例如攻击医院和儿童等平民目标，这些行为一旦证实都可能构成战争罪（war crimes）。针对双方的军事行动，红十字国际委员会（ICRC）强调“即使战争也有规则”（Even wars have rules）。这里所说的“规则”是指什么国际法规则？作为冲突一方的哈马斯并非主权国家，它和以色列之间的冲突需要遵守国际法规则吗？双方均被指责犯下战争罪，哪些行为可能构成战争罪？犯有战争罪的个人有可能被追责吗？本期国际法常识将初步探讨此次“哈以冲突”中涉及的上述国际法问题。

首先，国际法在战争问题上存在两套法律体系，分别适用不同规则。一套体系是“诉诸战争权”（jus ad bellum）相关规则，用于判断一国是否有权使用武力、能否合法地发动战争。例如，当我们讨论“2003年美国发动伊拉克战争违反国际法”或者“2022年俄罗斯对乌克兰发起特别军事行动违反国际法”这类话题时，用到的国际法主要是“诉诸战争权”相关规则，涉及美国和俄罗斯有没有合法权利对另一个国家使用武力。这一体系中典型的条约规则包括《联合国宪章》第2.4条关于禁止使用或威胁使用武力的规定，以及第51条关于行使自卫权的规定。与之相对，另一套体系为“战时法”（jus in bello），也被称为“国际人道法”（international humanitarian law）或者“武装冲突法”（law of armed conflict），旨在规范战争发生后双方的交战和占领等行为。例如，当我们讨论“以色列轰炸加沙医院违反国际法”这类话题时，用到的国际法主要是“战时法”，涉及以色列对具体目标发动攻击的行为是否合法。这一体系中典型的条约规则有1949年《日内瓦公约》及其附加议定书。简单来说，“诉诸战争权”规则主要从全局、整体的角度判断一国发动战争或使用武力的合法性，而“战时法”则聚焦武装冲突中每个参与方的具体作战行为是否合法。即使一个国家对另一个国家发动合法战争（例如合法行使自卫权），也有可能因为在战争中的具体作战行为（例如故意攻击敌国平民目标）而违反“战时法”。反之，即使一个国家在某些具体作战行动中遵守了“战时法”，也有可能因为发动战争本身缺乏合法理由而违反“诉诸战争权”规则。基于上述区分，“即使战争也有规则”这句话里的“规则”主要是指“战时法”，也就是国际人道法规则，意在规范冲突各方的作战行为。

在“诉诸战争权”规则的语境下，自卫是一国合法使用武力的常见情形。虽然《联合国宪章》第51条规定了自卫权的行使，但自卫是国家的“固有权利”（inherent right），是普遍承认的国际习惯法规则，任何一个国家都不需要《联合国宪章》等条约赋予即可享有。行使自卫权有诸多限制，例如需要符合“必要性”（necessity）和“比例性”（proportionality）要求，以及根据宪章第51条，行使自卫权的前提条件之一是“发生武装攻击”（an armed attack occurs）。通常来说，行使自卫权所针对的主体多为主权国家，即一国对另一国发动武装攻击，受到攻击的国家有权进行自卫。哈马斯并非主权国家，而是一个“非国家行为体”（non-state actor），以色列主张对哈马斯的武装攻击行使自卫权有可能被质疑。关于国家是否有权对非国家行为体进行自卫，目前国际法尚无定论，国际法院也在先前案例中回避了这一问题。从以往实践来看，“911袭击”发生后，联合国安理会在通过的第1368号决议中明确认可国家享有的单独或集体自卫权，这在一定程度上可以理解为自卫权对非国家行为体（如“基地组织”）同样适用。此次“哈以冲突”中，许多国家明确表态支持以色列对哈马斯10月7日的袭击行使自卫权，尽管有约旦等阿拉伯国家否认以色列的自卫权，它们反对的理由也和非国家行为体无关。因此，以色列主张对哈马斯的袭击行使自卫权具备国际法基础。

在“战时法”语境下，具体适用的国际人道法规则又因“武装冲突”（armed conflict）的性质不同而有所区分。根据参与方的主体身份，武装冲突可以进一步分为“国际性武装冲突”（international armed conflict）和“非国际性武装冲突”（non-international armed conflict）。二者的主要区别可以简单理解为敌对双方是否都有主权国家参与，如果都有则为国际性武装冲突，反之则是非国际性武装冲突。不过，国际性武装冲突还有一种情形是，一国的武装部队不直接参与敌对行动，而是指挥、控制一个非国家行为体（例如武装团体）与另一国的武装部队作战。根据前南国际刑庭（ICTY）的塔迪奇案，该情形下对非国家行为体的控制需要达到一定标准（即“全面控制”标准，overall control）才能构成国际性武装冲突。

对“哈以冲突”进行定性面临不少难题。巴勒斯坦的主体地位目前尚不明确，许多国家不承认巴勒斯坦是一个国家，主张这是巴勒斯坦与以色列两个国家之间的国际性武装冲突有难度。即使认可巴勒斯坦是一个国家，由于巴勒斯坦民族解放运动（法塔赫）是目前巴勒斯坦在国际社会的合法代表，而占据加沙地带的哈马斯并不受法塔赫控制，哈马斯是否代表巴勒斯坦与以色列作战存疑。还有观点认为加沙地带自1967年第三次中东战争（阿拉伯国家和以色列之间的国际性武装冲突）后属于巴勒斯坦“被占领土”（occupied territory），以色列作为占领方与被占领土上的武装团体之间交战仍然从属于国际性武装冲突。

区分武装冲突性质的原因在于各自适用的规则存在显著差异。例如，在国际性武装冲突中，落入敌方手中的战斗人员享有战俘地位（Prisoners of War），受到较为严格的保护；但非国际性武装冲突中参与敌对行动的武装团体人员被俘后不享有战俘地位，更不属于平民，尽管也被要求提供最基本的人道待遇。由于非国际性武装冲突通常发生在一国内部，国家往往不希望国际社会过度干预，也不愿承认冲突另一方（例如叛乱武装）的主体地位，所以相关的国际法规则形成较晚而且相对较少，条约规则主要体现在1949年日内瓦四公约的共同第3条和第二附加议定书（《关于保护非国际性武装冲突受难者的附加议定书》）。相比之下，国际性武装冲突适用的国际人道法规则起源更早，内容也更为丰富，条约规则不仅包含1949年日内瓦四公约中除共同第3条之外的其他条款以及第一附加议定书（《关于保护国际性武装冲突受难者的附加议定书》），还涵盖19世纪末到20世纪初历次海牙和平会议所制定的一系列战争规则。以色列是日内瓦四公约的缔约国，但没有加入第二附加议定书。作为国家实体意义上的巴勒斯坦国（State of Palestine）既加入了日内瓦公约，也加入了第二附加议定书。当然，国际人道法不仅有条约规则，还包含许多习惯法规则。这些习惯法规则独立于条约存在、具有普遍适用性，有些还反映在现有条约中或已被编纂为条约规则。虽然以色列不受第二附加议定书的约束，但共同第3条和非国际性武装冲突的习惯法规则对以色列同样适用。哈马斯作为非国家行为体，虽然没有也无法签署《日内瓦公约》或第二附加议定书，但作为冲突一方仍然有义务遵守共同第3条等国际人道法规则。并且，考虑到巴勒斯坦国已经加入了日内瓦四公约和第二附加议定书，哈马斯作为该国领土一部分（加沙地带）的管理者，也有义务遵守相关规则。

在此次“哈以冲突”中，双方均被指责犯下战争罪，战争罪是指严重违反国际人道法规则的行为，例如违反“区分原则”（principle of distinction）故意攻击平民或医院、学校等民用目标。以色列在冲突期间经常被指责攻击医院，医院作为民用设施受到严格保护，但需要注意的是，如果医院等民用设施被参与敌对行动的一方用于军事目的，例如放置武器弹药、指挥作战，则会失去保护，成为可以合法攻击的目标。此外，还要注意的是，任何攻击行动都可能造成附带损失（collateral damage），例如平民伤亡和民用设施受损，但并非所有造成附带损失的军事行动都违反国际人道法。这里涉及到国际人道法语境下的“比例原则”（principle of proportionality），指挥官在下令发起军事行动前应当根据已有情报和信息预判此次攻击所能实现的军事价值与可能造成的附带损失之间是否相称，如果不相称，则不应采取攻击行动。不符合比例原则的军事行动同样违反国际人道法。2023年10月10日，联合国就巴勒斯坦被占领土设立的独立国际调查委员会（UN Independent International Commission of Inquiry）表示已有明确的证据表明在“哈以冲突”中有人实施了战争罪，该委员会已经在收集哈马斯和以色列各自犯下战争罪的证据。委员会特别指出，哈马斯杀害平民并绑架人质作为人肉盾牌的行为构成战争罪；以色列对加沙的全面围困（complete siege）以及切断水、食物、电力和燃料的供应，构成“集体惩罚”（collective punishment），也为国际人道法规则所禁止。此外，联合国人权事务高级专员福尔克尔•蒂尔克（Volker Türk）同样指出，哈马斯杀害平民、扣押人质的暴行，还有以色列对加沙平民的集体惩罚以及强制要求平民迁移，这些行为都构成战争罪。

2002年在荷兰海牙成立的国际刑事法院（ICC）旨在调查被指控犯有战争罪等严重罪行的个人，并追究他们的刑事责任。根据法院的组织文件《罗马规约》（Rome Statute），国际刑事法院对缔约国境内发生的罪行或者由缔约国国民实施的犯罪享有管辖权，非缔约国也可以做出声明接受国际刑事法院对其领土上所发生罪行的管辖权。尽管以色列不是《罗马规约》的缔约国，但巴勒斯坦国是缔约国。因此，国际刑事法院对巴勒斯坦领土上发生的战争罪行以及由巴勒斯坦人实施的战争罪行享有管辖权。对于享有管辖权的罪行，如国际刑事法院想行使其管辖权，还需要依靠缔约国或联合国安理会向国际刑事法院的检察官（Prosecutor）移交涉及此等罪行的情势（situation），或者由检察官依职权自行对相关情势发起调查。2023年11月17日，国际刑事法院检察官卡里姆·可汗（Karim Khan）宣布，已经收到由南非、孟加拉国、玻利维亚、科摩罗和吉布提五国移交的关于巴勒斯坦的情势。此外，在2021年3月，国际刑事法院前任检察官法图·本苏达（Fatou Bensouda）就已自行对约旦河西岸和加沙地区发生的罪行发起调查。此次五国移交巴勒斯坦情势后，检察官将一并对相关罪行开展调查。

虽然哈马斯与以色列之间达成了临时停火协议，但加沙地区的人道主义灾难已经发生并且正在持续。战争从来没有赢家，平民始终是最大受害者。在和平降临之前，我们重申红十字国际委员会所说的：