2024.11.13 COP29聚焦👇
2009年，发达国家承诺到2020年每年共同调动1000亿美元，用于支持发展中国家采取气候行动。根据经合组织的数据，在滞后两年之后，这一目标终于在2022年首次实现[1]。现在，我们需要一个更长远的新目标——“新的气候融资集体量化目标”（NCQG），这也是今年《联合国气候变化框架公约》第二十九次缔约方大会（COP29）上最受全球瞩目的关键话题之一。
新的融资目标旨在为发展中国家开展气候行动提供更到位的资金支持，助力其在能源、运输、农业等关键领域实施更低碳、更具气候韧性的解决方案[2]，这也将有助于帮助发展中国家在2025年提交新一轮国家自主贡献（NDCs）时进一步提升气候雄心。
然而，新目标的磋商涉及诸多复杂话题，从目标金额到应由哪些国家出资，形成共识依旧任重道远。为此，我们提出了本届COP29大会期间各缔约方代表需要关注的七个关键要素：
首先需要说明的是，“1000亿美元的气候融资目标”并非基于需求得出的数字，它更多地是一个象征性的承诺——体现发达国家对于气候危机的责任担当，为发展中国家提供资金支持。但NCQG不同——这一新目标应充分考虑发展中国家应对气候危机的资金需求和优先事项。
研究表明，发展中国家每年需要数万亿美元来应对气候变化及其影响。有报告指出，到2030年，各国NDCs中列出的资金需求将累计达到约5.8-5.9万亿美元[3]。也有估算认为这个数字应该为7.8-13.6万亿美元[4]。由此估算得出，每年至少需要1万亿美元用于支持气候变化（包括国内和国际所有资金来源）。联合国贸易和发展会议（UNCTAD）的估算数据也与之接近——到2030年，每年所需的资金流动将达到1.55万亿美元[5]。（这些数字之间的差异主要源于不同的部门和/或气候模型的涵盖范围。) 印度[6]和阿拉伯国家联盟[7]已经公开发声，呼吁发达国家每年向发展中国家提供约1万亿美元。
与此同时，气候融资问题独立高级别专家组（IHLEG）指出，新兴市场和发展中国家（不包括中国）到2030年每年需要投入和花费近2.4万亿美元来实现气候和自然目标[8]——这一数字是当前投资的四倍。IHLEG建议，这些资金中每年约有1万亿美元应该来自国际资金，其中约一半资金来自公共部门（包括双边、多边和其他发展性融资以及创新性融资），另一半则应通过调动私营部门投资来筹集。
除了具体数额，决定NCQG的其他关键要素，比如什么时候花钱（时间框架）、谁来出钱（出资方判定）、如何花钱（具体涵盖哪些气候相关活动）等也将影响目标的最终规模和落地。
为肯尼亚提供清洁可再生能源的Olkaria地热发电厂受到国际开发银行的部分资助[9]。发达国家提供的资金对于发展中国家推广清洁能源和其他气候解决方案至关重要 | 图源：国际可再生能源机构/Flickr
最初设定的1000亿美元目标由发达国家承担，这里的发达国家是指1992年签署《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）时的24个经合组织成员国[10]。然而，三十年过去了，不同缔约方对于这一定义的看法也发生了变化，有发达国家指出，更多的国家应该、也已有能力为全球气候目标做出贡献；许多发展中国家则认为重新讨论出资国的范围并无法律依据[11]，《巴黎协定》第9条和UNFCCC已经就出资方达成一致[12]，两份文件都指出发达国家有责任向发展中国家提供气候融资。
发达国家提出了各种指标来评估谁能够和应该为NCQG作出贡献。例如，可以根据各国的支付能力（收入）和对气候变化的历史责任（排放）来分析它们的贡献潜力。每一项指标都可以通过多种方式来衡量，例如累积排放量或人均排放量，或者包含或不包含购买力平价的国民总收入。
优先考量的指标不同，识别出来的出资方也会不同。同一个国家/地区，在温室气体排放总量和人均排放量上呈现的全球排名很可能大相径庭。在具体资金分配的问题上，发达国家更倾向于将资金用于那些最易受气候影响或承诺了最具雄心的气候行动的国家。然而发展中国家则强调，他们都应该有资格获得资金支持，以推动其NDC和国家适应规划的实施。
NCQG的时间框架——即发达国家需要多少时间来实现这一目标——将影响目标的规模以及追踪进展的方式。目前，大多数缔约方表示需要有明确的起止日期，从5年到10年，甚至20年不等。不同跨度的时间框架各有利弊：
5年时间框架可以将NCQG与同样是以五年为周期的国家自主贡献（NDC）更新和全球盘点（GST）[15]进程更紧密地联系起来。例如，下一轮的NCQG可以参考2025年更新的最新一轮NDC和2028年的第二次GST。
较长的10-20年时间框架能够为各国提供更稳定、更可预测的目标指引，但也会更容易受到通货膨胀、技术成本波动和未来气候变化等不确定因素的影响，进而增加预测资金需求的难度。
一个或能奏效的解决方案是，在中长期时间框架内纳入修订周期（例如，在20年的框架中，每五年进行一次修订）。这种方式既能提供长期框架的稳定性和可预测性，同时保留一定的灵活性，以适应发展中国家不断变化的需求和优先事项。但需要注意的是，在修订周期内重新启动NCQG的谈判可能会造成额外的延误和复杂性。
1000亿美元目主要标涵盖了气候减缓（减少温室气体排放的工作）和气候适应（增强应对气候影响韧性的工作）。然而，残酷的现实已经警示世人，即使采取更多行动遏制气候变化和增强韧性，气候变化所带来的超出社区适应能力的损失和损害[16]已然发生，例如在严重风暴中失去家园和生命，并且这一问题未来或许愈发严重。
2024年5月，洪水淹没了巴西新汉堡的街道和建筑物。随着气候引发的灾害不断加剧，各国需要更多的损失和损害资金来应对它们无法适应的影响 | 图源：Cid Guedes/iStock
不少发展中国家的谈判代表特别建议NCQG应覆盖损失和损害，并主张为气候适应、损失和损害制定子目标，以确保这些领域获得充足的资金。
首次全球盘点[17]表明，发展中国家在为损失和损害供资方面面临重大挑战。到2030年，仅经济成本估计就将达到每年4470-8940亿美元[18]。这还不包括如文化遗产的损失等的非经济类[19]损失和损害。全球盘点“敦促”发达国家并“鼓励”其他国家为应对损失和损害的活动提供支持。包括IHLEG在内的许多全球气候融资需求评估已经在其估算中涵盖了损失和损害[20]。
然而，发达国家当前的整体态度倾向于认为损失和损害资助应是自愿的，需要另外进行谈判。
《巴黎协定》第9条明确指出，发达国家对向发展中国家提供气候融资负有主要责任。同时其第2.1（c）条也呼吁所有缔约方“使资金流动与降低温室气体排放和气候韧性发展的路径保持一致[21]。”目前各缔约方已达成共识——NCQG将以某种方式为实现第2.1（c）条做出贡献。现在的问题是如何做到这一点。
要想更广泛地协同调动更多资金流，需要各缔约方政府的积极参与，推动国际及国内（公共及私人）金融资源的调整[22]。不少发达国家缔约方倾向于强调NCQG应以某种方式承认包括发展中国家在内的所有缔约方都应承担这一责任，主张将NCQG的核心承诺纳入更广泛的各缔约方承诺中，让所有资金流动与《巴黎协定》的目标保持一致。这种机制的内层包括发达国家和任何新的出资国向受援国提供的资金。外层被称为“全球投资目标”，旨在让所有国家共同努力，推动金融体系的转型。目前，这一方案在实际操作中的具体形式仍在讨论中。
而发展中国家缔约方则普遍认为，这种更广泛的“资金流动转移”不属于NCQG谈判，应在专门针对第2.1（c）条的单独谈判中讨论。
下图概述了不同类型的资金以及不同类型的政府所起的作用。“提供”是指发达国家向发展中国家转移国际公共资金以支持气候行动；“调动”指的是各国政府通过有意的政策引导，将私人资本转向发展中国家的气候行动；“协调”是指通过政策框架和扶持环境，确保所有地区的所有资金流动，无论来源如何，都支持或不违背气候减缓和适应工作。
图源：WRI
除了NCQG目标的总金额之外，融资的质量同样至关重要。“优质”的气候融资机制确保资金能够得到最有效和高效的使用。缔约方强调，NCQG应考虑：
优惠性：
优惠融资[23]是指以比市场更具吸引力的利率和条件提供的资金。这一点很关键，因为在全球50个最易受气候影响的国家[24]中，约有一半处于债务困境或面临陷入债务困境的高风险[25]，这限制了它们获得市场利率融资的机会。IHLEG指出[26]，到2030年，优惠融资需要增加五倍。这不仅包括双边优惠融资，还包括来自高诚信（强制和自愿）碳市场的资金；特别提款权的转借[27]、国际税收[28]以及包括企业部门在内的慈善资金。发展中国家呼吁获得比在1000亿美元目标下获得的更优惠的资金，特别是在适应方面。
可得性：
可得性是指各国获得公共和私人国际气候融资的难易程度。许多发展中国家指出，目前的获取程序复杂而耗时，特别是对于通过国际气候基金或多边开发银行等多边机构提供的资金。它们希望NCQG作出承诺，确保资金更容易获得。例如，通过在国家层面加强捐助方协调、提高标准的统一性、降低交易成本、缩短办理时间和提升资金拨付及时性等。
可预测性：
发展中国家的谈判代表强调，成功的NCQG应该是可预测的，有明确、量化的资金目标和时间线。他们认为，了解可用资金的数额、何时拨付以及通过哪些潜在的金融工具，可以使受益方根据国家政策和国际承诺更好地规划实施与气候相关的投资。
有效性：
发达国家强调资金的“有效使用”至关重要，“有效”是指用于与气候相关的目的，这些目的能够带来可衡量的影响——资金应该用于预期的气候目标，并且应该对提高气候韧性和减少排放产生显著影响。然而，有效性的衡量仍然十分困难。
2009年设立1000亿美元气候融资目标时，并没有建立制度化的机制来确保发达国家履行这一承诺。在2021年召开的COP26上，UNFCCC资金问题常设委员会（SCF）被指派负责评估1000亿美元目标的进展情况。新的气候融资目标很可能从一开始就纳入这种跟踪机制。各缔约方普遍同意，NCQG报告可以利用《巴黎协定》中的现有工具，特别是强化透明度框架（ETF）。
根据ETF的模式、程序和指南，发达国家应提供关于资金支持的信息，包括报告中使用的基本假设、方法和定义。该框架将使包括受援国在内的国际社会能够监测实现新目标的进展，并力求让出资国对其承诺负责。该框架还使那些在NCQG之外（包括通过多边开发银行和双边渠道）提供气候融资的各方能够报告其贡献。如此一来，资金流动的总体情况变得更清晰、更可预测。
为此，《巴黎协定》缔约方必须授权ETF监控流向NCQG的资金。此外，作为负责编写1000亿美元目标进度报告的部门，SCF也应负责编写NCQG的进度报告。发展中国家还建议，应该进一步明确哪些内容可以被报告为NCQG下的气候融资。
参考文献
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