赵伟 申万宏源证券首席经济学家
侯倩楠 宏观分析师
贾东旭 高级宏观分析师
摘要
2022年新一轮隐债化解工作推进以来，财政部共通报32起“隐债问责”典例，背后透露哪些信息、近期“隐债问责”典例通报有何不同？系统梳理，供参考。
“隐债问责”典例，透露的信息？地方隐债监管力度加强，问责主体深入至区县级
随着地方隐债化解工作进入深水区，近日财政部再度通报地方政府隐性债务问责典型案例。2018年《地方政府隐性债务问责办法》落地后，2021年《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》推出，推动新一轮隐性债务化解工作开启。政策指引下，2022年以来财政部共通报32起“隐债问责”典例，从中或可了解地方隐债“症结”以及化债工作推进情况。
梳理2022年以来通报的32起“隐债问责”典例，可见地方隐债监管力度加强，隐债化解工作纵深推进。2022年5月通报为对于2016-2020年期间，地方政府及其部门、地方国有企业事业单位、地方融资平台等新增隐债、化债不实的问责。2023年11月，财政部通报中，首次出现对地方金融机构主体的问责；2024年9月，通报问责主体首次出现公办学校。
分地区来看，“隐债问责”典例主要分布于中西部的低能级城市、问责主体深入至区县级。当前的32起地方隐债问责典型案例，分布于21省市，中西部地区如江西、安徽、河南等地区低能级城市通报次数较多；高能级城市中，西安、成都、天津、重庆等二线城市被通报。
本轮“隐债问责”，有何不同？隐债监管与其他监管贯通协调，监管主体和行为扩围
与前三次查处隐债通报不同，本次通报典例源自2023年财会监督专项行动检查，或指向隐债监管与其他监管贯通协调，形成合力。2023年3月，财政部召开财会监督专项行动和预算执行监督专项行动，主要督查违规使用财政资金、财务造假、会计信息失真、部分中介机构“看门人”职责失守等问题，同时，也将隐性债务防范化解情况作为行动检查的重要内容。
财会监督与隐债监管合力贯通下，本次“隐债问责”主体细化至地方事业单位，问责行为深入交易或事项的经济实质。基于2023年财会监督专项行动检查，本轮隐债问责主体，首次出现公办学校。同时，本次通报问责行为更为深入，包括：公办学校违规“以租代建”建设新校区，地方财政局名义退回资本公积、实则违规融资等行为。
最新“隐债问责”通报典例中，新增隐债投向有所变化。2022-2023年通报中，新增隐债使用投向多为公路、水利、市政等基础设施建设项目等。而本次通报的“隐债问责”典例，发生在2018-2023年期间，新增隐债投向转借地方国企偿还存量债务、调入基层财政账户统筹使用等。
“隐债问责”背后的改革信号？健全预算制度、改革央地财政关系，或可根治“隐债”
“隐债问责”典例的趋势变化，也透露出未来我国深化财税体制改革信号。隐债监管与其他监管贯通协调，问责主体和行为更为广泛深入，而本次三中全会中亦强调“加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”等。
“隐债问责”中新增隐债投向的变化，或也指向基层政府的财力压力攀升，中央和地方财政关系亟待改革。地方新增隐债过往主要用于基建、市政、公益项目等，本次新增隐债投向出现调入基层财政账户、统筹使用等，或一定程度体现出当前地方财政收支压力不小。增加地方自主财力，适当加强中央事权等或可通过财税改革方式，从根源防范新增隐债风险。
完善财政转移支付体系或也是根治“隐债”的重要改革举措。省以下转移支付落地过程更多依赖地方规章制度，缺乏专项法律监督和统一绩效管理，使得多地转移支付下达缓慢、资金使用效率低下。完善财政转移支付、提升市县财力事权匹配度或也是根治“隐债”的改革内容之一。
风险提示
经济变化超预期，政策超预期。
报告正文
2022年新一轮隐债化解工作推进以来，财政部共通报32起“隐债问责”典例，背后透露哪些信息、近期“隐债问责”典例通报有何不同？系统梳理，供参考。
1. 一问:“隐债问责”典例，透露的信息？
随着地方隐债化解工作进入深水区，近日财政部再度通报地方政府隐性债务问责典型案例。2018年《地方政府隐性债务问责办法》落地后，2021年《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》进一步推出，推动新一轮隐性债务化解工作开启。《意见》对国有企业事业单位、地方政府及其部门、金融机构、地方融资平台公司防范化解隐债风险工作均有提及，同时再度强调严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。而在隐性债务问责相关政策指引下，2022年以来财政部共通报32起“隐债问责”典例。分析各地“隐债问责”典例，或可一定程度了解地方隐债“症结”以及化债工作推进情况。
梳理2022年以来通报的32起“隐债问责”典例，可见地方隐债监管力度加强，隐债化解工作纵深推进。2022年，财政部分别于5月、7月各披露8起“隐债问责”典例。2022年7月通报主要针对，2015-2018年期间，地方国有企业、地方融资平台违规融资的问责典例；2022年5月通报典例更为多元，为对于2016-2020年期间，地方政府及其部门、地方国有企业事业单位、地方融资平台等新增隐债、化债不实的问责。2023年11月，财政部通报2018-2021年期间问责典例中，首次出现对地方金融机构主体的问责；2024年9月，通报典例更加全面，问责主体首次出现公办学校。
分地区来看，“隐债问责”典例主要分布于中西部的低能级城市、问责主体深入至区县级。当前的32起地方隐债问责典型案例，分布于21省市，中西部地区如江西、安徽、河南等地区低能级城市通报次数较多，而东北三省均被通报一次；高能级城市中，西安、成都、天津、重庆等二线城市被通报。“隐债问责”深入至城市区县级，贵州遵义市、重庆、天津等地区级政府或部门因隐性债务被问责通报。
2.二问：本轮“隐债问责”，有何不同？
与前三次查处隐债通报不同，本次通报典例源自2023年财会监督专项行动检查，或指向隐债监管与其他监管贯通协调，形成合力。财会监督是依法依规对国家机关、企事业单位、其他组织和个人的财政、财务、会计活动实施的监督。2020年12月起，财政部监督评价局就已组织部分监管局开展加强财会监督（会计监督方向）改革试点；2023年3月，财政部召开财会监督专项行动和预算执行监督专项行动，主要督查违规使用财政资金、财务造假、会计信息失真、部分中介机构“看门人”职责失守等问题，同时，也将隐性债务防范化解情况作为行动检查的重要内容。
财会监督与隐债监管合力贯通下，本次“隐债问责”主体细化至地方事业单位，如公办学校、医院等。基于2023年财会监督专项行动检查，本轮隐债问责主体，除了过往通报提及的地方政府及部门、金融机构、国有企业等，首次出现公办学校；湖南省属公办学校、包头公办学校的新增隐债、化债不实行为被问责通报。同时，本次“隐债问责”案例再度通报2起对金融机构违规垫资、贷款等导致新增隐债的问责典例；处罚对象包含金融机构，或指向债务人和债权人均是本轮隐债监管问责对象。
财会监督检查下，本次“隐债问责”更加深入、注重主体交易或事项的经济实质。“隐债问责”主要针对新增隐债、化债不实行为。2022-2023年通报的24起“隐债问责”典型案例，问责行为主要包括由国企和银行垫资、拖欠工程款导致，超预算融资、政府提供担保、抵押公益性资产融资等导致的新增隐债，以及直接删除、借新还旧等导致的化债不实。而本次通报的“隐债问责”典型案例，问责行为更为深入，包括：地方政府指引地方国有企业间违规转借偿债、公办学校违规“以租代建”建设新校区，地方财政局名义退回资本公积、实则违规融资等行为。
此外，最新“隐债问责”通报典例中，新增隐债投向有所变化，相较过往主要用于基建、市政、公益项目等，本次新增隐债投向出现转借国企偿债、财政统筹使用等。2022-2023年通报的2015-2021年期间发生的“隐债问责”典例中，新增隐债使用投向多为公路、水利、市政和城乡社区等基础设施建设项目以及地方城投平台经营投资使用等。而本次通报的“隐债问责”典例，主要发生在2018-2023年期间，新增隐债投向新增转接地方国有企业偿还存量债务、调入基层财政账户统筹使用等。
相较过往，本次“隐债问责”典例涉及规模明显降低，问责处罚以警告为主。从规模看，历次财政部通报的八起“隐债问责”典例中，2022年5月、2023年11月问责规模较大，分别为415、475亿元，2024年9月披露的最新隐债问责规模明显降低，仅117亿元。分地区看，安徽、湖北、广西等地“隐债问责”累计规模居前。同时，本次“隐债问责”处罚以警告、记过、罚款（金融机构）为主，人事变动并未涉及，或缘于本次问责典例新增隐债规模相对较小、严重性相对较低。
3. 三问：“隐债问责”背后的改革信号？
“隐债问责”典例的趋势变化，也透露出未来我国深化财税体制改革信号。
隐债监管与其他监管贯通协调，问责主体和行为更为广泛深入，或指向建立全口径地方债务监测监管体系、健全预算制度加快推进。正如《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调的“加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”、“完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制完善国有资本经营预算和绩效评价制度”。后续地方隐性债务监管或进一步深入，依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的主体或均纳入隐债监管范围；地方债务监测监管体系除了隐债专项监查行动外，财会监督等其他监管或也包含隐债监管。
同时，“隐债问责”中新增隐债投向的变化，或也指向基层政府的财力压力攀升，中央和地方财政关系亟待改革。相较2015-2021年，地方新增隐债过往主要用于基建、市政、公益项目等，本次新增隐债投向出现调入基层财政账户、统筹使用等，或一定程度体现出当前地方财政收支压力不小。而本次三中全会的《决定》也指出，“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”、“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例…减少委托地方代行的中央财政事权”。增加地方自主财力，适当加强中央事权等或可通过财税改革方式，从根源防范新增隐债风险。
同时，完善财政转移支付体系，提升市县财力同事权相匹配程度或也是根治新增隐债的重要改革举措。省以下财政收支承压尤为明显，或部分缘于基层对转移支付资金统筹安排等自由度较低等。2022年，部分基层政府通过收回经费、退回支出款等筹集资金；究其原因，除了财权事权不均衡外，转移支付资金多数具有指定的方向和用途或也是原因之一。同时，省以下转移支付落地过程更多依赖地方规章制度，缺乏专项法律监督和统一绩效管理，使得多地存在转移支付下达缓慢、资金使用效率低下等问题。完善财政转移支付体系，或也是根治“隐债”的改革内容之一。
风险提示：
经济变化超预期，政策超预期。
THE END
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内容节选自申万宏源宏观研究报告：
《“隐债问责”的新信号?——宏观专题报告》
证券分析师：
赵伟 申万宏源证券首席经济学家
侯倩楠 宏观分析师
贾东旭 高级宏观分析师
发布日期：2024.09.24
