全球水资源经济委员会（Global Commission on the Economics of Water）最近在一份具有里程碑意义的报告中指出，全球由气候造成的水资源危机日益加剧，而解决的根本办法是建立水资源市场。道理很简单：稀缺的东西往往更具价值。通过合理定价和建立根据需求分配水资源的市场，我们可以提高用水效率，鼓励节约用水。然而，虽然水资源市场的概念看起来很有前景，但智利、澳大利亚、美国和其他国家的经验显示，实施起来可能会充满挑战。
水资源市场因能够更有效分配水资源而备受推崇。当允许个人或组织进行水权交易时，水资源就会被分配给那些最珍惜这一资源的人。智利是最早实施全国水资源市场的国家之一，农业生产者可以从其他地区或行业购买富余的水资源。由于具灵活性，这一制度甚至可以在干旱期间，促进高价值作物的种植。
通过帮助减少低效用水，智利的水资源市场使农业生产力日益提升。1985年至2018年间，由于水资源市场让水资源可以更灵活地分配到高需求地区，阿塔卡马（Atacama）和科金博（Coquimbo）地区的耗水型农业都出现显著增长。
同样的原则也适用于澳大利亚的墨累—达令盆地（Murray-Darling Basin），那里的农民通过交易水权，以适应不断变化的水资源供应。据彭博社报道，澳洲每年的水交易金额约为40亿澳元（约35亿1700万新元），也使它成为世界第九大粮食出口国。同样的市场也可以激励人们节约用水。美国加州的中央谷地也允许农业用水交易，农民可以通过从资源更丰富的地区买水，以应对周期性干旱。
不过，智利的经验凸显水资源市场的弊端。它的水资源市场远非灵丹妙药，反而导致严重的不平等。大型农业企业获得大量水权，而小农户和社区却只能得到很少用水。市场被较富裕企业所主导，边缘化社区则被高价挤压在外。
这种结果引起了严重的公平问题。水不仅是一种经济商品，还是一项基本人权。如果允许最富有的人购买最多水，那些最需要的人可能就无水可用。在智利北部的利马里河谷，水资源所有权都集中在少数大型农业企业手里，导致小农户在干旱年份缺乏足够的水资源。加州也出现类似情况，一小部分水资源所有者控制大量可用水资源，令那些大规模农场占据过分巨大的优势。
此外，水资源市场会导致环境恶化。在智利，将水转用于农业有时会损害河流和湿地的生态健康。澳大利亚水资源的过度开采已导致严重的环境后果，包括河流生态系统崩溃、地表水和地下水资源枯竭，进而威胁到生物多样性。
加州也遇到类似的挑战。尽管水交易有助于平衡一些地区的供需，但也暴露出严重的不公平现象。中央谷地的小型农户难以与大型农业企业竞争水资源，而较贫困的城市社区则面临更高的水价。在干旱时期，市场驱动的制度往往有利于那些有支付能力的人，而最弱势群体则被抛在后面。
投机性囤水也是个日益严重的问题。加州一些实体会从市场上截留水资源以待价格上涨，实际上将水这一重要资源变成金融资产。这导致局部地区的短缺，并推高本已缺水地区的价格。
除了市场失灵之外，还有更深层次的公平和正义问题须要考虑。富裕实体有能力购买水权，意味着水资源市场容易受到垄断。这在智利是一个长期存在的问题，大型农业企业和矿业公司垄断市场，特别是在干旱易发地区。
另一个挑战是，水资源市场经常与传统或先前的用水权发生冲突，导致法律和社会纠纷。在智利，由于水权被商品化并出售给大型实体，包括土著社区在内的原本水权持有人被迫搬迁。此类不公正现象提出了一个根本性的问题，即把许多社区视为公共产品的资源商品化是否道德。
更广泛地说，水资源市场的实施是一个既艰难又复杂的过程。跨界水资源纠纷（即水资源跨越区域或国家边界）正日益受到关注。一个允许某地区出售下游所需水资源的市场，可能会引发不同司法管辖区之间的纠纷。例如，由美国七个州和墨西哥共享的科罗拉多河流域，就已成为紧张局势加剧的源头，因为上游的水资源交易影响了下游使用者。强有力的监管框架对于防止此类纠纷至关重要，但建立这类框架得有强大的政治意愿和资源。
水资源市场的前景，在于通过激励节水和提高用水效率来解决水资源短缺问题的潜力，但它所带来的风险，特别是在公平和环境可持续性方面，也是不能忽视的。智利、澳洲和加州在以市场为导向的水资源管理方面，提供宝贵的经验教训。当水资源被单纯视为一种商品时，垄断、投机性囤积和环境恶化都会是重大风险。
解决这些问题的关键，是制定一个平衡的手段。必须对水资源市场进行严格监管，以确保公平获取、防止市场集中和保护生态系统。将市场机制与强有力的公共监督和社区管理相结合的混合制度，可以提供更加公平和可持续的解决方案。政府也应维护弱势群体的权利，并承认水是一种公共产品，而不仅仅是可交易的资产。
文章来源：联合早报，2024年10月28日，星期一
作者：艾德是新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授
版权所有：Project Syndicate, 2024.
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本文内容来自于作者，不代表新加坡国立大学李光耀公共政策学院官方机构观点
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