防范洗钱犯罪 维护合法权益——新《反洗钱法》重点解读

2024年11月8日，《中华人民共和国反洗钱法》（以下简称“新《反洗钱法》”）已由第十四届全国人民代表大会常委会第十二次会议修订通过，由第三十八号主席令公布，自2025年1月1日起施行。新《反洗钱法》完善了洗钱犯罪上游范围、健全监管体制机制、加强风险防控与监督管理、细化反洗钱义务规定、平衡反洗钱监管与合法权益保障、加强数据安全和个人信息保护，综合提高了反洗钱工作的法治化水平。新《反洗钱法》的修订严格落实了习近平总书记“及时推进金融重点领域和新兴领域立法”的重要指示和要求，对于建立健全我国反洗钱预防和监管法律制度，在维护金融秩序和防范金融风险，预防洗钱活动、遏制上游犯罪，开展反洗钱国际合作等方面可进一步发挥积极作用。

新《反洗钱法》有很多值得深入研究和讨论的内容，包括受益所有人信息管理制度、客户尽职调查的细则、单位和个人的救济保护措施、客户信息保护、特定非金融机构如何开展反洗钱工作、反洗钱国际合作、反洗钱调查证据问题、反洗钱的行刑衔接问题等。本文拟从比较新《反洗钱法》与《反洗钱法（修订草案二审稿）》切入，结合笔者多年刑事辩护与企业刑事风险防控领域的执业经验，解读新《反洗钱法》的部分重点内容。

一、明确反洗钱的定义和洗钱上游犯罪的范围包括“其他犯罪”

新《反洗钱法》第二条规定了反洗钱的定义，继续沿用了《反洗钱法（修订草案二审稿）》第二条的规定。

2024年8月19日，最高人民法院和最高人民检察院发布《关于办理洗钱刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释[2024]10号）。该司法解释再一次重申了《刑法》第一百九十一条和《刑法修正案（十一）》对洗钱行为七类上游犯罪的规定，其中第十二条再次明确：“本解释所称上游犯罪，是指刑法第一百九十一条规定的毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪。”

新《反洗钱法》在保留刑事法律规定的洗钱上游犯罪的七类重点犯罪类型的基础上，规定掩饰、隐瞒“其他犯罪”的犯罪所得及其收益的来源、性质也属于本法规定的洗钱活动，同时明确了预防恐怖主义融资活动适用反洗钱法的有关规定。

全国人大常委会法制工作委员会刑法室负责人表示：“这样规定，一方面揭示洗钱活动的主要类型和危害，突出反洗钱工作的重心和重点，另一方面进一步明确了洗钱的上游犯罪范围，对开展反洗钱工作做出准确指引”。

该条规定实际上意味着相较于《刑法》第一百九十一条规定的洗钱罪，新《反洗钱法》的监督管理的范围非常广，并不局限于《刑法》规定的洗钱罪上游犯罪的七种类型。但是，如果《刑法》的相关条款不修改，构成洗钱罪所要求的上游犯罪的范围，则仍然限定在《刑法》所规定的七类上游犯罪。这是新《反洗钱法》作为行政监管法律规定洗钱活动的规制与《刑法》对洗钱罪遏制的不同，分别采取适用行政处罚和处以刑事处罚的不同的打击力度。对《刑法》规定的七类上游犯罪的洗钱活动，适用刑法调整，对掩饰、隐瞒“其他犯罪”的犯罪所得及其收益的来源、性质的洗钱活动，适用新《反洗钱法》调整。通过行政调整和刑事调整两种方式，相互补充，共同构成完整的反洗钱法律规范体系。

新《反洗钱法》定义的洗钱活动的上游犯罪的范围虽然未与《刑法》规定的洗钱罪中上游犯罪保持一致，但这在强调刑法作为最后保障法的谦抑性和恪守罪刑法定原则的同时，进一步揭示洗钱活动的危害，突出反洗钱工作的重点，彰显我国顺应境内外反洗钱业态的新要求、新趋势，打击洗钱犯罪，维护国家金融安全的决心。

二、完善反洗钱监管检查和调查机制

新《反洗钱法》在第二章、第四章规定了反洗钱监管检查、反洗钱调查制度。负责反洗钱监管的部门主要包括：国务院反洗钱行政主管部门、国务院反洗钱行政主管部门的派出机构、有关金融管理部门、有关特定非金融机构主管部门、国务院反洗钱行政主管部门设立反洗钱监测分析机构。

反洗钱行政主管部门监督检查措施包括：进入金融机构进行检查；询问金融机构的工作人员，要求其对有关被检查事项作出说明；查阅、复制金融机构与被检查事项有关的文件、资料，对可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料予以封存；检查金融机构的计算机网络与信息系统，调取、保存金融机构的计算机网络与信息系统中的有关数据、信息等。

反洗钱行政主管部门调查措施包括：询问金融机构、特定非金融机构有关人员，要求其说明情况；查阅、复制被调查对象的账户信息、交易记录和其他有关资料；对可能被转移、隐匿、篡改或者毁损的文件、资料予以封存，客户转移调查所涉及的账户资金的，国务院反洗钱行政主管部门认为必要时，经其负责人批准，可以采取临时冻结措施等。临时冻结不得超过四十八小时。金融机构在按照国务院反洗钱行政主管部门的要求采取临时冻结措施后四十八小时内，未接到国家有关机关继续冻结通知的，应当立即解除冻结。

在监督检查和调查程序上，都要求检查（调查）人员不得少于二人，并应当出示执法证件和检查（调查）通知书；检查（调查）人员少于二人或者未出示执法证件和检查（调查）通知书的，金融机构、特定非金融机构有权拒绝接受检查（调查）。

三、由“客户身份识别”向“客户尽职调查”转变

新《反洗钱法》继续沿用了《反洗钱法（修订草案二审稿）》规定，第二十八条明确了金融机构应当按照规定建立客户尽职调查制度，取代了旧的《反洗钱法》第十六条规定的客户身份识别制度。这与FATF的《四十项建议》以及2022年人民银行、银保监会、证监会联合印发《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（〔2022〕第1号令）保持一致。本质上是反洗钱理念由“合规为本”转向“风险为本”的具体体现。

客户身份识别，主要是对金融机构与客户建立业务关系之前对客户身份信息进行查验核对，确定其身份真实性、有效性，并按规定对客户身份资料和交易记录进行保存。而尽职调查，主要是金融机构在与客户发生业务关系之前、之后的整个业务过程中，都需要持续开展关注和评估客户整体状况和交易情况。了解客户的洗钱风险，是一个动态、持续的过程，不仅关注客户身份信息、受益所有人身份信息，更要关注了解客户交易的目的、业务关系、资金来源和用途等等。

客户尽职调查制度的确立，意味着金融机构的反洗钱的责任、义务、工作内容的扩大，也标志着金融机构反洗钱的工作内容发生的根本转变。

四、平衡反洗钱工作与保障单位、个人权益的关系

在新《反洗钱法》第二次征求意见稿发布后，收到的反馈修改意见包括完善洗钱风险管理措施异议处理机制。该意见的本质其实是如何平衡反洗钱监管与保障个人、单位、组织合法权益的关系。

新《反洗钱法》对此进行了积极的回应。例如，规定金融机构开展客户尽职调查应根据风险状况进行，对于低风险情形简化调查；明确金融机构采取风险管理措施的条件，不得过度影响客户基本、必需的金融服务；简化救济程序，单位和个人对措施有异议可直接向法院起诉等。具体如下：

确保反洗钱工作依法依规进行。新《反洗钱法》继续保留《反洗钱法（修订草案二审稿）》的规定，在总则章第四条就强调反洗钱工作应当依法进行，确保反洗钱措施与洗钱风险相适应，保障正常金融服务和资金流转顺利进行，维护单位和个人的合法权益。这奠定了新《反洗钱法》平衡反洗钱与保障单位、个人合法权益的基调。以下新《反洗钱法》相较于《反洗钱法（修订草案二审稿）》的用词变化就充分反映了这一要求。

（注：红色斜体部分为二审稿增加内容）

《反洗钱法（修订草案二审稿）》只是提出了金融机构根据客户洗钱风险状况和降低洗钱风险的需要可以采取的洗钱风险管理措施的种类。

新《反洗钱法》对此进行了细化。在客户出现其进行的交易与金融机构所掌握的客户身份、风险状况等不符的情形，对金融机构设定了进一步核实客户及其交易情况的前置程序。只有在客户存在洗钱高风险情形的，且在必要时才可以采取限制交易方式、金额或者频次，限制业务类型，拒绝办理业务，终止业务关系等反洗钱风险管理措施。新《反洗钱法》要求金融机构针对不同的风险情形，采取不同的风险管理措施，有效保障客户的金融服务需求和合法权益，而非一律采用最严苛的管理措施。因此，对反洗钱风险管理措施有适当性要求。

但关于“洗钱的高风险情形”是具体是什么、什么才是“必要时”，这些并未进行细化和进一步规定，仍旧存在规定不够明确，可能导致适用过程中标准不一的情况。这部分内容需要履行反洗钱的监管部门和义务主体根据不同的行业特点发布具体的指引和细则来进一步明确。

五、单位和个人有“要求核查、处理”“投诉”“诉讼”三种救济程序

单位和个人对金融机构采取的反洗钱风险管理措施有异议的，可以采取“要求核查、处理”“投诉”“诉讼”三种不同程度维护自己合法权益的措施。具体规定如下：

在实务中，比如有的客户在二手商品交易之后，因为账户被转入一笔大额资金，就导致银行卡被冻结；有的客户声称，不知道自己做了什么，银行卡就被冻结了，而且职能部门也没主动告知冻结原因。还有的银行储户反映，自己的银行卡被冻结后，前往银行询问，但银行的工作人员说不出个所以然，无法给出准确答复和解决方案。

新《反洗钱法》对此进行了积极回应，完善洗钱风险管理措施异议处理机制，单位和个人对金融机构采取洗钱风险管理措施有异议的，可以向金融机构提出。金融机构应当在十五日内进行处理，并将结果答复当事人。增加规定涉及客户基本的、必需的金融服务的异议，金融机构应当及时处理。对处理结果不满意，可以向行政主管部门投诉。

除此之外，单位和个人还可以通过诉讼的方式进行救济。单位和个人对金融机构采取洗钱风险管理措施有异议的，也可以依法直接向人民法院提起诉讼。该条款明确单位和个人对金融机构采取的风险管理措施有异议，可以采取诉讼方式解决。通过诉讼化解决方式，对金融机构采取的风险管理措施进行合法性审查，避免金融机构滥用权力，有效保障单位和个人的合法权益。

六、加强数据安全与个人信息保护

在保留现行反洗钱法关于严格规范反洗钱信息使用规定的同时，新《反洗钱法》增加了加强数据安全和个人信息保护的要求。

第一，限制信息使用的范围。新《反洗钱法》第七条将司法机关依法获得客户身份资料和交易的用途限定为反洗钱相关刑事诉讼。反洗钱行政主管部门和其他依法负有反洗钱监督管理职责的部门履行反洗钱职责获得的客户身份资料和交易信息，只能用于反洗钱监督管理和行政调查工作。

第二，规范服务机构行为，依法妥善处理数据和信息。明确要求提供反洗钱服务的机构及其工作人员依法妥善处理获得的数据、信息，确保数据和信息安全。

第三，关注信息共享合规性。规定金融机构在公司内部、集团成员之间共享反洗钱信息应符合信息保护法律规定。

第四，泄露反洗钱信息的法律责任。增加有关国家机关工作人员泄露反洗钱信息的法律责任。

反洗钱的监管和义务必然意味着国务院反洗钱行政主管部门和金融机构必然获取大量的客户个人信息和和客户交易数据，必然涉及到客户的隐私和个人信息安全以及商业秘密。这些规定旨在确保在执行反洗钱措施的同时，充分保护个人信息和数据安全，防止信息泄露和滥用，增强公众对金融系统的信任。

1. 平衡反洗钱工作与公民权益

一方面，信息安全和个人信息保护是公民的基本权益之一。在反洗钱工作中，会涉及到大量的客户身份资料、交易信息等敏感数据，这些信息若被泄露或不当使用，可能会给公民带来诸多困扰和损失，如隐私泄露、财产安全受到威胁等。通过加强信息安全和个人信息保护，可以有效维护公民的合法权益。另一方面，严格保护信息安全和个人信息，能够使反洗钱工作在合法、规范的框架内进行。只有依法妥善处理相关信息，才能保证反洗钱措施的公正性和公信力，避免权力滥用和不当干预。

2. 完善法律框架，提高法治化水平

随着《个人信息保护法》和《数据安全法》的实施，国家对个人信息保护和数据安全提出了更高的要求。新《反洗钱法》的修订与《个人信息保护法》《数据安全法》相衔接，对个人信息的采集、使用、传输和共享都提出了更高的标准，为用户提供了更加全面的隐私保护保障。同时，新《反洗钱法》的修订有利于提高反洗钱工作的法治化水平，通过法律手段明确信息安全和个人信息保护的要求，增强法律的执行力和威慑力。

3. 响应社会关注，维护金融安全和社会稳定

首先，在信息时代，公众对个人信息保护的意识不断增强，对涉及个人信息的处理行为也更加关注。重视数据安全和个人信息保护，符合社会发展的趋势和公众的期望，有助于提高公众对反洗钱工作的支持和配合度。

其次，保护数据安全和个人信息不仅是维护个人权益的需要，也是维护金融安全和社会稳定的需要。个人信息的泄露可能导致诈骗、侵犯公民个人信息等一系列与身份、财产有关的犯罪行为，保护好反洗钱相关信息，能够减少因信息泄露导致的金融风险，维护金融机构的信誉和金融市场的正常秩序。

4. 适应数字化时代要求

在数字化时代，数据和个人信息的存储、流转与利用往往是不可避免的。因此，如何在保障社会安全的同时，维护数据安全与个人信息，成为法律面临的重大挑战。新《反洗钱法》的修订正是为了应对这一挑战，确保在数字化背景下更好地保护数据安全和个人信息。

七、提升反洗钱监测水平，应对新型洗钱风险

新《反洗钱法》继续保留了《反洗钱法（修订草案二审稿）》关于提升反洗钱监测水平的规定，要求国务院反洗钱行政主管部门设立反洗钱监测分析机构，负责开展资金监测、接收和分析报告等工作，并要求其健全监测分析体系，及时监测新型洗钱风险，提高监测分析水平。

在新技术和互联网金融活动发展迅速的背景下，利用电子商务、网络保险、网络赌博和虚拟货币等新型方式洗钱的行为屡见不鲜，新《反洗钱法》不仅为应对上述新型洗钱行为提供了法律支撑，而且对国务院反洗钱行政主管部门提出了“加强对履行反洗钱义务的机构指导，支持和鼓励反洗钱领域技术创新”的新要求，以期更加精准高效应对日渐复杂化、隐蔽化的新型洗钱手段。

八、大幅度修改反洗钱行政处罚

相较于《反洗钱法（修订草案二审稿）》，新《反洗钱法》新增第五十八条，对特定非金融机构违反本法的所有行为统一规定法律责任。一是区分特定非金融机构及其有关负责人承担不同的法律责任，特定非金融机构承担罚款的行政处罚，特定非金融机构的有关负责人则承担警告或五万元以下罚款的行政处罚。二是对于特定金融机构的行政处罚，区分情节较重、情节严重或逾期未改正的两种情形，分别处以1.警告或者五万元以下罚款；2.五万元以上五十万元以下罚款。

基于新《反洗钱法》第五十八条的规定，本法第五十九条在规定违反本法第四十条规定履行反洗钱特别预防措施义务的法律责任时，将特定非金融机构与金融机构一并剔除。

结语

市场上洗钱的方式和业态持续发生推陈出新的改变，对洗钱风险的监管也应当随之调整，不仅要结合国际新形势，也要适应我国特有国情。相较于《反洗钱法（修订草案二审稿）》，新《反洗钱法》进一步平衡了反洗钱监管和合法权益保障的关系，提升反洗钱工作的法治化进程，加强信息安全和个人信息保护，不断适应金融发展实践需要，对于维护金融安全，健全国家金融风险防控体系，扩大金融高水平双向开放，提高参与国际金融治理能力具有重要意义。