中国两用物项出口管制视野下的企业合规义务（上）

2020年12月1日，《中华人民共和国出口管制法》正式施行，明确了出口管制领域实行清单管理制度；2024年12月1日，《中华人民共和国两用物项出口管制条例》正式施行，对两用物项出口管制清单的制定、调整程序和要求作出具体规定。为确保《中华人民共和国出口管制法》和《中华人民共和国两用物项出口管制条例》顺利、有效实施，便利出口经营者合规经营，提高出口管制治理效能，商务部会同有关部门借鉴国际经验和做法，形成了统一的《中华人民共和国两用物项出口管制清单》，与《中华人民共和国两用物项出口管制条例》配套实施，作为出口经营者申请相关物项出口许可，以及商务部等部门实施行政许可和监督执法的重要依据。

鉴于此，我们将围绕中国两用物项出口管制框架进行解读与思考，介绍其中值得关注的问题及相关建议，以供企业参考。本文分上、下两篇，本篇为上篇。

中国主要出口管制法律制度[1]

其后，《中华人民共和国两用物项出口管制条例》（下称“《条例》”）于2024年10月19日公布，并于2024年12月1日起实施，其作为《出口管制法》的重要配套执行规则，将《核两用品及相关技术出口管制条例》《导弹及相关物项和技术出口管制条例》《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》《有关化学品及相关设备和技术出口管制办法》等出口管制法规中有关两用物项的规定进行整合，构建了统一且清晰的两用物项监管制度和体系，在提高管理效率的同时优化了出口便利化措施，为出口经营者、进口商及相关服务提供者提供了明确的制度指引。

为落实《出口管制法》及《条例》、引导各方全面准确执行中国的两用物项出口管制法律政策，2024年11月15日公布、于2024年12月1日起实施的《中华人民共和国两用物项出口管制清单》（下称“《清单》”）整合废止的核、生物、化学、导弹等多部不同层级法律文件中附带的两用物项出口管制清单内容，并充分参考国际成熟的经验和做法，按照10大行业领域和5种物项类型进行分类，系统化编制和统一出口管制编码，最终形成完整的清单体系，并保持动态调整。《清单》为企业开展出口管制合规、依法申请行政许可提供依据，同时也为商务部等部门实施行政审批和监督执法提供重要参考。

（一）明确受管制的物项及活动

《出口管制法》规定对四类物项实施出口管制，包括两用物项、军品、核物项以及其他涉及维护国家安全和利益或履行防扩散等国际义务的货物、技术、服务等（下称“其他类管制物”）。《条例》专门适用于两用物项的出口管制，其余几类受管制物项——军品（即《军品出口管理清单》所列物项及《导弹及相关物项和技术出口管制清单》第一部分所列物项）适用《中华人民共和国军品出口管理条例》；核物项（即《核出口管制清单》所列物项）适用《中华人民共和国核出口管制条例》；监控化学品则优先适用《中华人民共和国监控化学品管理条例》。除此之外，两用物项和其他类管制物项均由《条例》规范。

《条例》与《出口管制法》相衔接，适用于两用物项的过境、转运、通运、再出口，以及从海关特殊监管区域或保税监管场所出口至境外的活动。尽管《中华人民共和国海关法》（下称“《海关法》”）已对“过境、转运、通运”作出明确定义，但《海关法》及《出口管制法》均未明确说明“再出口”的概念。在商务部于2017年6月发布的《出口管制法》第一稿草案中，商务部曾提出对“再出口”进行价值比例测试，即如果外国产品中含有一定比例的中国管制物项或其价值达到一定比例，从境外出口到其他国家或地区时，仍需遵循出口管制法的规定。然而，草案审议过程中该条款被删除，但仍保留了“再出口”作为出口形式之一的规定。有研究机构认为，根据《出口管制法》对“出口管制”的定义，“再出口”可理解为已出口的管制物项在境外从一个国家再次出口至另一个国家。[2]

在司法部、商务部负责人就《中华人民共和国两用物项出口管制条例》答记者问中，相关部门指出，将两用物项的过境、转运、通运、再出口纳入出口管制范围，实施适当、有效的管制，系为防止大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散，维护全球共同安全，而两用物项的过境、转运、通运、再出口属于出口管制的范畴，应当依照《出口管制法》和《条例》规定进行监管，但由于其出口形式的特殊性，其申请出口许可的主体等都与一般的两用物项出口有所不同，因此《条例》规定，两用物项的过境、转运、通运、再出口，依照《出口管制法》和《条例》的有关规定执行；具体办法由国务院商务主管部门会同海关总署制定。[3]从立法目的而言，“再出口”的规定赋予中国出口管制法一定的域外效力，这不仅是中国维护国家安全的必要举措，也符合全面履行相关国际义务的要求。[4]从具体实施的角度而言，出口管制管理部门未来可能会出台更加细化的配套制度，企业应持续关注。

（二）细化两用物项出口管制因素、建立统一清单

1. 管制因素

《条例》完善了管制政策，规定对两用物项出口目的地进行风险评估，综合相关因素确定风险等级，并实施相应的管制措施。

2. 管制清单

同时，《条例》规定由商务部牵头制定和调整两用物项出口管制清单，并规定在此过程中可以以适当方式征求企业、商会、协会等方面的意见，必要时开展产业调查和评估。而在此前，《出口管制法》并未形成统一的行政法规和两用物项管制清单——如前所述，散见于相关法规及针对特定货物、技术、服务发布的临时出口管制公告中。而在随后的《清单》中，商务部等相关部门亦进一步修订或废止现有规章、规范性文件和目录文件，以实现统一的两用物项出口管制清单。

3. 临时管制及禁止出口

商务部可以对两用物项出口管制清单中列明的物项进行管制，同时针对特定物项采取临时管制或禁止出口措施。

在《出口管制法》的基础上，《条例》对临时管制的程序——包括临时管制的次数、期限以及评估要求进行了具体规定。特别地，《条例》补充了“延长临时管制不超过2次”的规定。

此外，在禁止出口的规定中，《条例》明确了《出口管制法》中的“相关管制物项”，将其具体定义为“特定两用物项”，进一步界定了禁止出口的范围。

（三）取消两用物项出口经营者登记制度

《条例》实施后，现行两用物项领域行政法规、规章中有关出口经营者登记的制度被取消。出口经营者不再需要向商务部或国务院主管部门申请登记，也无需取得登记证书即可开展相关经营活动，其可直接依据《条例》申请出口许可或出口凭证，从事两用物项的出口业务。此前，根据《中华人民共和国敏感物项和技术出口经营登记管理办法》及《中华人民共和国生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》《中华人民共和国核两用品及相关技术出口管制条例》等法规，出口经营者需事先登记后方可经营管控物项的出口。《条例》的生效在一定程度上放宽了对出口经营者的监管，简化了经营资格的申请流程，降低了企业合规成本，同时确保出口活动仍在许可制度下受到有效监管。

（四）新设“以登记填报信息方式获得出口凭证”制度

出口凭证制度与国际通行规范接轨，其参考了欧美出口管制制度中的“通用许可”及“许可例外”。作为我国出口管制政策中的一项创新安排，出口凭证制度为境外维修、展览等特定出口情形提供了灵活的解决方案，出口经营者可通过信息申报获得出口凭证，自主完成报关流程，从而提高便利性和效率。

（五）规定重新申请、变更、撤销出口许可的要求

当涉及出口的相关要素发生变动时，出口经营者需更新信息并重新获取出口凭证，或按照《条例》要求申请单项许可或通用许可。若出口经营者知道或者应当知道出口不再符合上述情形，或者接到国务院商务主管部门通知的，应当立即停止出口并向国务院商务主管部门报告。这一规定强调了出口经营者在合规过程中的责任，确保在动态变化的环境中，出口活动始终符合法律和监管要求。

（六）细化最终用户和最终用途管理

《条例》基于《出口管制法》的规定，进一步强化了出口活动全过程中对最终用户和最终用途的管理，主要体现在以下几个方面：申请两用物项出口许可时，出口经营者必须提交由最终用户出具的最终用户和最终用途证明文件，如有必要，商务部可要求提供经最终用户所在国家或地区政府机构认证的相关证明文件。出口经营者不得擅自改变两用物项的最终用户和最终用途，若发现证明文件中记载的最终用户或用途已经或可能发生变化，或者证明文件存在伪造、变造、失效等问题，需立即停止出口并向商务部报告，同时配合核查，商务部可能采取撤回或撤销出口许可等处理措施。

（七）细化移出管控名单的申请要求

《出口管制法》规定，列入管控名单的进口商、最终用户经采取措施，不再有第18条第1款规定情形的，可以向国家出口管制管理部门申请移出管控名单；国家出口管制管理部门可以根据实际情况，决定将列入管控名单的进口商、最终用户移出管控名单。《条例》在此基础上，对申请移出管控名单的进口商、最终用户提出了包括配合国务院商务主管部门调查、如实陈述有关事实、主动采取措施、消除危害后果、按要求作出并履行承诺等要求。

（八）新设“关注名单”制度

《条例》要求进口商和最终用户等相关方配合对最终用户和用途的审查，并按规定提供必要的证明文件。如未按时提交材料，导致无法确认最终用户和用途，商务部可将其纳入关注名单。如未在规定期限内提供材料，导致无法核实最终用户和最终用途，商务部可将其列入关注名单。被列入名单的实体将面临出口经营者在两用物项供应上的限制，且无法享受许可便利措施。该制度借鉴了美国EAR中的“未经核实清单”，可被视为灰名单机制。经商务部核实后，受关注实体可从名单中移除。此举强化了《出口管制法》中的核查要求，并确保进口商和最终用户积极配合核查。

（九）列明多项报告义务及未履行义务的法律责任

《条例》还规定了多项报告义务包括：报告两用物项的实际出口情况，报告停止使用出口凭证出口的情况，报告最终用户、最终用途及最终用途证明文件的异常情况，报告与列入管控名单的进口商、最终用户进行有关两用物项交易的情况，报告与“全面管制”情形有关的情况，服务机构经营者报告涉嫌两用物项出口管制违法行为，报告外国政府提出的与出口管制相关的访问、现场核查等要求。其中，需要重点注意的是，出口经营者在内的中国公民、法人、非法人组织在接到外国政府提出的出口管制相关访问、现场核查等要求的，未经商务部同意，不得擅自接受或者承诺接受外国政府的相关访问、现场核查。而且，上述义务不仅限于出口经营者，还包括代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务经营者。

出口经营者违反《条例》规定，未履行报告义务的，给予警告，责令改正；情节严重的，没收违法所得，违法经营额50万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下罚款；没有违法经营额或者违法经营额不足50万元的，并处50万元以上300万元以下罚款。提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务的经营者违反《条例》规定，未履行报告义务的，给予警告，责令改正，可以处10万元以下罚款；情节严重的，并处10万元以上50万元以下罚款。

（十）新增教唆、帮助实施违反管制规定的法律责任

《条例》明确规定，教唆或协助出口经营者、进口商、最终用户规避《出口管制法》和《条例》实施违法行为的，将被追究法律责任。违法所得将被没收，并处以相应罚款，违法所得10万元以上的，并处违法所得3倍以上5倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足10万元的，并处10万元以上50万元以下罚款。该规定适用于包括境外进口商和最终用户在内的主体，体现了一定的域外管辖效力。值得注意的是，对于“帮助”行为的具体认定，目前尚未明确，有待于后续进一步明确和解释。

（十一）确立有限度的域外管辖

《条例》对域外的管辖，还体现在其规定对于特定的两用物项，国务院商务主管部门可以要求相关经营者参照《条例》有关规定执行，具体包括：境外组织和个人在中华人民共和国境外向特定目的国家和地区、特定组织和个人转移、提供含有、集成或者混有原产于中华人民共和国的特定两用物项在境外制造的两用物项；使用原产于中华人民共和国的特定技术等两用物项在境外制造的两用物项；原产于中华人民共和国的特定两用物项。

有别于美国广泛的境外管辖和长臂管辖，《条例》采取有限且审慎的域外管辖，仅适用于特定国家、特定对象和特定两用物项，而非所有境外流转活动。商务部可根据情况决定适用范围，经营者仅在接到具体要求后需履行义务，但具体执行方式有待实践明确。管辖范围涵盖中国原产物项、含有中国原产物项的境外制造物项，以及使用中国原产物项的境外制造物项。如我国商务部未对相关经营者提出要求的，则该机制不会被触发。