美国大选对非洲有何影响

作者：卡梅伦·哈德森（Cameron Hudson）

美国战略与国际问题研究中心（CSIS）非洲项目高级研究员

来源：CSIS，2024年10月8日

编译：Ike（孔爱凯）、于宝盛、尧山 

美国的总统选举对世界每个地区都有影响。从历史上看，由于美国两党对非洲的政策基本达成共识，历届政府对非洲大陆的基本态度并无太大变化，因此美国选举对非洲的影响较小。

事实上，自克林顿政府以来，美国对非洲的态度一直遵循着类似模式，包括标志性的发展项目、关于民主和人权的空洞言论，以及不断扩大的安全伙伴关系，这些都使美国与非洲的关系保持在一个稳定的轨道上，多年来并没有太多变化。

然而，从新冠疫情爆发、乌克兰和加沙战争到乔治·弗洛伊德（George Floyd）抗议活动和2021年1月6日国会山骚乱，全球和美国均受到接二连三的冲击，今天的非洲看待美国的眼光已截然不同。

与此同时，美国国内日益加剧的政治两极分化也破坏了两党达成一致的传统领域，比如非洲政策。因此，今年11月美国大选的进行和结果无疑将影响人们对美国的看法，并很可能影响美国的一系列政策问题，这些问题不仅与非洲息息相关，而且将在未来数年对美国在非洲大陆的信誉产生影响。

01  非洲对美国大选的期望

奥巴马首次当选总统以前，非洲人一直认为，无论谁入主白宫，都不会对他们的福祉产生实质性影响。

拥有非洲血统的美国总统会从根本上提升非洲大陆对美国的重要性吗？这一想法很快就被奥巴马政府打消了，因为奥巴马政府在对待非洲问题上并没有偏离传统的正统观念：一方面大谈民主和人权，另一方面又追求美国国家安全利益，而与美国利益挂钩的某些非洲国家却往往与美国宣扬的价值观相悖。2011年，以美国为首的军事行动推翻了利比亚领导人卡扎菲，其恶劣影响至今仍在整个非洲大陆回荡。这提醒人们，在非洲，美国宣传的价值观与美国在非洲积极追求其根本利益之间存在着巨大的差距。

尽管拜登政府曾承诺提升非洲在全球决策和机构中的集体话语权，但白宫至今尚未兑现其诺言。在拜登首次同意增设联合国安理会席位两年后，非洲国家仍然没有席位，而美国主导的应对气候变化、发展融资和大国竞争等相关举措似乎也都继续偏向全球北方。这种承诺过多、兑现不足的情况只会进一步强化非洲人心目中的美国形象：这是一个天生不可靠、甚至虚伪的合作伙伴。

特朗普和哈里斯在竞选过程中都对非洲视而不见，他们没有做任何事情让非洲人觉得他们的政府会与过去有什么明显不同。

正是在这个背景下，过去十年，非洲国家积极推动政治、经济和安全合作伙伴关系的多元化，不再依赖美国，有时甚至与美国的利益背道而驰。中国目前是非洲最大的贸易和投资伙伴，而俄罗斯、土耳其和阿联酋等也日益成为非洲国家寻求无附加条件军事援助的首选安全伙伴。这是非洲采取的针对美国不可靠性的防范措施，它不仅使得任何一次美国总统选举的结果对非洲大陆的影响变得不那么大，而且也使得任何美国新政府都更难深化与非洲的关系。

02  政策差异体现在形式而非实质

特朗普政府和哈里斯政府在政策上可能会有重大分歧，这表明双方都对美国与非洲的关系或政策都持有根深蒂固的看法。但事实并非如此。特朗普和哈里斯在处理非洲问题上的政策差异可能更多体现在形式上，而非实质内容。哈里斯可能会延续拜登政府的非洲政策，继续推动非洲国家在全球机构中的发言权，而特朗普可能会采取更加直接和“交易性”的方式，就像他在第一个任期内所做的那样。

从宏观角度看，非洲应该期待美国的基本政策保持很大的连续性，包括一些关键的发展和人道主义举措，但不要期待美国从根本上改变目前的行事方式，比如，不要期待美国把非洲排在其全球优先事项中更重要的位置。

有趣的是，可能成为第二位拥有非洲血统的美国总统的哈里斯似乎也不像奥巴马竞选时那样吸引非洲民众，因为大多数非洲民众现在已经学会了不要对任何美国政客抱有过高的期望。

然而，哈里斯政府很可能会遵从拜登在2022年发布的《美国对撒哈拉以南非洲战略》，该战略旨在提升非洲在全球机构以及美国对非政策决策中的发言权。哈里斯本人在2023年3月访问加纳、坦桑尼亚和赞比亚时也说她的目的是“强调和推进非洲大陆非凡的创造力、独创性和活力”。

但哈里斯也陷入了一个俗套的陷阱，即试图将非洲持续面临的挑战归咎于中国，而把美国的参与描绘成完全的善意。这两种说法都不完全正确，但她紧紧抓住这些说辞并不能表明美国对非洲的态度有别于过去：美国如何看待非洲国家，或者，非洲国家应该如何看待美国。

与此同时，特朗普的影子政策“2025计划”似乎搬用了拜登政府非洲战略的全部内容，例如，该计划认为非洲“快速增长的人口、大量工业必需的矿产储量、临近关键的海上航线以及其集体外交的力量，确保了非洲大陆的全球重要性”。这表明特朗普团队至少像拜登一样认识到了非洲的长期战略重要性，问题是他们会怎么做。

更重要的是，特朗普团队现在或许已经学会将非洲的地位视为一种内在优势，而不仅仅是美国与中国或俄罗斯的地缘政治斗争中的边角料。特朗普在第一个任期内的言行，让非洲大陆的许多人感到失望。对特朗普潜在的第二个任期而言，更大的试金石是，他是否能够继续阐明非洲对美国战略利益的内在价值，还是会回到其第一任期内的那种缺乏敏感性的陈词滥调。

特朗普在第一任期内明显贬低非洲的语气仍让非洲人感到愤怒，但现在回过头来看，有些人认为这是对非洲在美国优先事项等级中的地位的严厉但诚实的评估。尽管这一点很难让人接受，但公开表明这一事实，却为非洲领导人对美国的预期设定了明确的界定，并使他们有责任为自己的人民做出贡献，而这正是他们在寻求新的安全和金融合作伙伴关系时已经在做的事情。

同样，尽管在美国外交政策机构的许多人看来，特朗普公然以交易为目的的决策方式令人反感，但在一些非洲领导人看来，这是一种更直接、更透明的做生意的方式，许多非洲领导人也深谙此道。

与那种双方都没有明确受益的政策关系相比，这种“交易性”的方式更像是一种平等的对话，这正是许多非洲领导人所追求的与世界各国建立的关系。这种关系看起来更像是一种互惠互利的合作，而不是单纯的施舍。中国将自己与非洲的战略议程称为“平等伙伴关系”。

相反，如果美国继续追求其核心利益，同时这种追求又是披着“共同价值观”的外衣进行，那么这个名词在非洲大陆听起来越来越空洞，因为非洲领导人充分意识到：这种“共同价值观”还未在全球范围内“开花”，却被要求在非洲“结果”，此举美国太虚伪了。

美国新一届政府必须考虑这样一个事实，即美国与非洲关系的总体基调，将在很大程度上取决于美国对以色列无条件支持和非洲国家对巴勒斯坦事业日益增长的同情，以及美国在俄乌战争中对乌克兰的持续支持，其直接的副作用是将继续以大宗商品价格上涨的方式惩罚非洲人。

03  两党合作减弱与全球政策分歧

对非洲政策的变化可能更多地取决于其执行情况，而不是其基本意图。的确，从贸易、气候再到社会政策，许多对非洲影响重大的政策并不是针对非洲的，但对非洲大陆的影响却与世界其他地区截然不同。事实上，美国与非洲的关系在很大程度上仍然取决于世界其他地方更优先事项所带来的意外后果，这就决定了政策制定者所面临的挑战和困难。因此，对于任何寻求深化美非伙伴关系的执政团队来说，采取适合非洲需求和感受的方法都至关重要。

04  美非贸易

美国新一届政府首先必须延长《非洲增长与机会法案》（AGOA）的有效期，该法案是克林顿时代建立的贸易纲领，目前仍是美国对非政策的基石，将于2025财年（2024年10月1日至2025年9月30日）末到期。该法案的根本优势在于，它是对非洲领导人长期以来一再要求与美国建立基于“贸易而非援助”关系的直接回应。但是，尽管该法案仍是美国与非洲关系的压舱石，但其承诺却仍未完全实现且很不均衡。非洲54个国家中，目前只有32个国家有资格享受AGOA免税进入美国市场，同时，超过80%的AGOA优惠仅归属于5个非洲国家（出口到美国市场时获得免税政策的非洲非石油商品80%以上来自南非、肯尼亚、莱索托、马达加斯加和埃塞俄比亚）。

扩大AGOA的覆盖面和影响力应是其续签的核心，但这需要打破近期的先例。此前，拜登政府恢复了2个国家的AGOA资格，却因国家不达标而暂停了7个国家的资格，是历届总统之最。

哈里斯政府可能会推行严格的环境、社会和治理（ESG）要求，这可能会进一步阻碍AGOA的实施，而当非洲国家未能达到美国的高标准时，AGOA将同样能够起到惩罚的作用。

南非是该法案的最大受益者，共和党宣称由于南非政府“令人发指的反美主义”而威胁暂停其资格，这有可能进一步强化非洲国家心目中美国不可靠的印象。

出于以上原因，无论是哪一届政府，都应该确保AGOA这一贸易特权不受美国国内各种政治阴谋的影响，因为这些阴谋往往会损害美国在海外的利益。

05  乌克兰问题

非洲不仅因乌克兰战争本身而承受了不应有的负担，美国主导的应对措施也给非洲带来了沉重负担。通胀率上升，禁止与俄罗斯进行化肥和小麦等基础商品贸易的制裁，都给非洲经济造成了伤害。

美国在联合国内部制造的“我们对抗他们”的叙事疏远了非洲伙伴，并加强了美国的竞争对手在非洲大陆的联系，尤其是俄罗斯善于让许多非洲人相信，正是美国的冒险主义和侵略行为才引发了俄乌战争。

因此，结束乌克兰战争、重建全球经济并稳定价格，将会受到非洲的热烈欢迎。特朗普曾多次承诺迅速结束乌克兰战争，他的政党纲领大胆宣称，“战争会滋生通货膨胀，而地缘政治稳定则会带来价格稳定。共和党将结束全球混乱，通过实力恢复和平，降低地缘政治风险，降低大宗商品价格。”

相反，哈里斯政府可能会在乌克兰问题上加倍打击俄罗斯，而不采取有效措施使非洲免受战争的外溢影响，这可能会引起非洲国家更大的不满，并为俄罗斯破坏美国在非洲大陆的利益提供新的机会。

06  美非军事合作

2017年，伊斯兰武装分子在尼日尔通戈通戈（Tongo Tongo）伏击了4名美国绿色贝雷帽军人。针对这一事件，特朗普总统质问：“我们有什么理由让美国士兵在非洲的战斗中身陷险境，而我们并没有参战？”他下令对驻非洲的美军进行审查，这可能导致美军完全撤出非洲大陆，而美军在索马里几乎完全撤出了。然而，在审查完成之前，特朗普的任期就已结束，拜登政府急于通过继续保持军事伙伴关系来应对日益增长的恐怖威胁，因此很快就搁置了这项审查。

特朗普政府是否会重拾“美国优先”的撤离非洲战略？特朗普曾经（或许也是未来）的国家安全顾问罗伯特·奥布莱恩（Robert O’Brien）在《外交事务》上撰文称，“五角大楼应该考虑将整个海军陆战队部署到太平洋，特别是减轻其在中东和北非的任务负担。”

但非洲如今的形势与特朗普在任时大不相同。暴力极端组织的威胁已在萨赫勒地区蔓延，俄罗斯现在是越来越多的非洲国家安全事务的重要参与者。今年夏天，美国驻军遭到乍得和尼日尔的驱逐，现在的驻军规模比特朗普担任总统时还要小。

为了淡化军事优先政策，拜登政府正在采取更加全面的政策来应对日益扩大的安全威胁，副总统哈里斯宣布向南部非洲的“前线国家”提供1亿美元的一揽子援助，以寻求建立国家复原力并在当地社区防止极端组织招募人员，这一做法似乎预示着哈里斯担任总统时将继续推行这一政策。

但退一步来看，非洲大部分地区仍然对美国扩大在非洲的军事存在持怀疑态度。美国非洲司令部（AFRICOM）已经在科特迪瓦、贝宁、乍得和利比亚为美军预设了潜在的新基地，因此，特朗普试图积极限制美国在非洲大陆的军事存在的做法可能会被非洲视为一种可喜的变化。

然而，西非前线国家正在应对萨赫勒地区极端组织日益严重的威胁，他们可能会认为美国这种削弱其军力投射的做法会有损自身的安全。

对于任何一届美国政府来说，调整美国军力的正确部署都将非常困难。这一努力的关键是让非洲领导人及其国民主导制定邀约驻军条款（Term of Engagement），而就在最近几个月，美国国防部就遭遇了乍得和尼日尔等国驱逐美军的情况。

总体而言，非洲国家对美国军事存在的态度并不一致，部分国家欢迎美国驻军，而多数国家则对美国的军事存在持谨慎态度。特朗普政府可能会继续削减美国在非洲的军事存在，而哈里斯政府可能会维持当前的军事合作，甚至加强与非洲国家的安全合作，以应对日益严重的恐怖主义威胁。

07  大国竞争

特朗普在任期间给非洲人留下的一个印象是，他只是将非洲大陆视为遏制中国日益增长的雄心的棋子。在大国竞争的背景下构建美国与非洲的关系，让人回想起冷战时期的政策，而这些政策在非洲建立了势力范围和代理人战争，几十年来破坏了非洲大陆的政治和经济发展。

虽然拜登政府一直谨慎地把美国在非洲的参与说成是出于一系列其他原因而具有战略重要性，但其对合作伙伴的选择表明，中国因素仍然是美国参与非洲事务的主要推动力。

美国过去两届政府对安哥拉表现出的青睐就是一个很好的例子，而安哥拉的人权和治理表现不佳，腐败更严重，而拜登政府迅速加大了对安哥拉的魅力攻势，国务卿布林肯和国防部长奥斯汀多次访问罗安达，安哥拉总统洛伦索在白宫椭圆形办公室受到拜登会见，拜登本人也准备于10月访问安哥拉（此行已推迟至12月份），这是他作为总统唯一一次非洲之行。

美国也对赤道几内亚给予了同样的关注，这个国家的人权记录更加糟糕，但天然气储量丰富，并已表示愿意在该国设立中国海军基地。美国高级官员接连拜访了赤道几内亚总统奥比昂和他的儿子。奥比昂是非洲在位时间最长的领导人，已在位42年。此举表明，只要美国愿意放弃以价值观为导向的做法，其他竞争对手就能够被遏制。

非洲人看到了这种双重标准，在很多情况下，他们正尽其所能地利用中美竞争，以谋取自身利益，哈里斯和特朗普似乎都准备继续玩这个游戏，从长远来看，这只会进一步破坏美国在非洲本已就不怎么样的信誉。

08  气候变化

尽管非洲大陆对气候危机的责任最小，但非洲却以多种形式遭受着全球气候危机之苦。多年来，非洲领导人一直在谴责西方强加给非洲的气候政策，这些政策限制了非洲可以获取的能源种类，制约了非洲为能源项目融资的机制，还给非洲发展强加了额外的环境条件。尼日利亚副总统2022年在《经济学人》发表的一篇评论文章中指出：“富裕国家，尤其是欧洲国家，一再呼吁非洲国家只能使用可再生能源……仅使用可再生能源的口号也源于对非洲大陆未来排放的毫无根据的担忧。然而，在任何可能的情况下，非洲都不会对全球气候目标构成威胁”。

拜登政府承认其中的一些问题，但并没有像非洲人所呼吁的那样，利用其在世界银行等机构的影响力，取消对化石燃料融资的禁令，包括对天然气项目的禁令。

有趣的是，特朗普政府的能源政策或许更符合非洲国家的政策目标。正如传统基金会（Heritage Foundation）最近的一份报告所指出的那样，“援助机构要求非洲人放弃经济增长，以满足西方对气候灾难的担忧，这是荒谬的。对外援助政策应该优先考虑真实的人，而不是气候偏执”。

但是，要满足非洲的能源需求还有很长的路要走，他们需要的不仅仅是对这一问题的简单承认，还希望看到实实在在的进展。如果美国政府愿意推翻当前的气候融资正统观念，那么它将发现，在非洲开展的一些具体项目将在能源领域之外产生积极的外部效应。

09  移民

美国国内政治问题中，最能引起非洲人共鸣的莫过于移民问题。非洲人清楚地记得，特朗普上任之初首次颁布“穆斯林禁令”时使用的令人痛苦的语言。美国可能对来自许多穆斯林占多数的非洲国家的公民实施新的、甚至可能扩大的入境禁令，这可能会在制定任何其他非洲政策之前就会使得美国与非洲大陆的关系出现倒退。

此前，苏丹、利比亚和索马里等国公民被禁止前往美国。由于近年来西非非法移民穿越美国南部边境的现象增多，在特朗普第二届政府执政下，这些西非国家可能也会被列入禁止入境名单。这些非洲移民中的许多人来自被美国非洲司令部视为暴力新中心的国家，这增加了特朗普政府禁止更多非洲人进入美国的可能性。虽然共和党政纲中提出的移民禁令、严格审查和“大规模驱逐”承诺吸引了部分美国选民，但这些影响深远的政策有可能破坏美国在非洲参与的各个方面。

10  社会问题及价值观输出

让美国的非洲伙伴持续不满的一个因素是，美国倾向于将自己的社会价值观与其全球发展政策捆绑。无论是拜登政府政策中规定的要求各国尊重和扩大LGBTQ权利（哈里斯政府很可能继续执行这一政策），还是历届共和党政府支持的禁止计划生育和堕胎资助的政策，两党都有将各自的道德观强加给非洲合作伙伴的历史。

正因如此，乌干达去年被中止了《非洲增长和机会法案》（AGOA）资格，并因通过了一项将同性恋定为犯罪的法案而对乌干达官员实施了多轮签证限制和经济制裁。与此同时，10亿美元的总统艾滋病紧急救援计划（PEPFAR）资金也因共和党声称该计划资助了海外堕胎而被搁置。

正如传统基金会最近一份关于美国发展援助的研究报告所指出的：华盛顿应该把有限的发展资源用于所有美国人都能支持的项目，而不是党派特别项目（partisan pet projects）。追求后者只会进一步分裂一个两极分化的国家，并在世界各地造成不良后果。例如，非洲国家对美国的这种“价值观输出”持反对态度，认为这是将援助与“意识形态殖民主义”挂钩。非洲国家经常指出中国的援助不附带这样的条件。

但无论是特朗普还是哈里斯政府都不太可能放弃其“党派特别项目”，即使这意味着将更多地盘让给美国的全球竞争对手。这种做法很可能会在未来几年使美国与非洲的关系复杂化。

11  结论

美国新一届政府将于明年1月就职，并将立即面对一系列困扰非洲国家的安全和政治挑战，从苏丹内战到萨赫勒地区极端主义蔓延，再到大湖地区的不稳定。

要应对这些挑战，就需要非洲当地的合作伙伴和当地的知识经验，针对每个问题的具体情况制定应对措施。然而，美国对非洲的总体政策议程——从贸易、金融、发展到气候——很多都是针对其他地区制定的，然后不切实际地应用到非洲大陆，既不能完全满足非洲人的需求，也不能实现美国所期望的影响。

随着全球对非洲影响力的竞争日益激烈，非洲领导人希望他们的声音得到倾听，利益受到保护。这就要求美国不仅要根据非洲的具体关切调整应对措施，还要避免将自身的国内政治斗争强加给非洲合作伙伴。

原文题为：What U.S. Elections Could Mean for Africa

原文链接：https://www.csis.org/analysis/what-us-elections-could-mean-africa