国办函〔2023〕115号文出台的前世今生
2015年5月22日，财政部、发展改革委、人民银行联合发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)之后，人民银行鼓励金融机构参与PPP项目融资，以发挥中长期贷款的优势，各银行也从金融服务角度出发，积极探索贷款支持PPP项目。
这就是我们常说的“原PPP”模式。“原PPP”模式在实践中出现的脱离制度初衷、管理机制失灵、新增隐性债务、PPP泛化滥化等亟待解决的问题，2023年初曾全面叫停。
2023年11月3日国务院办公厅正式发布国办函〔2023〕115号文。《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》，俗称“新PPP”模式。
“新PPP”模式以“问题导向”、“回归PPP本质”为核心，通过改革投融资体制以激发民间投资活力，继续发挥基础设施建设托底经济作用。进一步深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力。
国办函〔2023〕115号文三大政策与转变
1.聚焦使用者付费项目，全部采用特许经营模式实施
即新机制下，PPP模式与特许经营模式进行整合化一，不再考虑可行性缺口补助、政府付费回报机制，应聚焦项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本，具备一定投资回报的项目，且全部采用特许经营模式实施。
2.管理机制调整，明确管理责任分工
文件明确国家发展改革委牵头做好特许经营模式推进工作，地方各级人民政府负主体责任，可授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构，各级财政部门严格预算管理，加强地方政府债务管理，加大财会监督力度。
3.支持并优先选择民营企业参与
制定了动态调整的《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，为民营企业参与特许经营项目提供路径，并明确针对不同领域不同类型项目提出了民营企业控股要求。
对于垃圾固废处理、垃圾焚烧发电、公共停车场等市场化程度高、公共属性相对较弱的项目，要求由民营企业独资或控股；对于污水处理，城镇供水、供热、供气，城际铁路等关系国计民生、公共属性相对较强的项目，民营企业在项目公司的股权比例原则上不低于35%；对于少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断性的项目也要积极创造条件支持民营企业参与。
支持民营企业参与的特许经营新建
（含改扩建）项目清单
六大转变：
工程导向VS运营导向；
三类机制并存VS聚焦使用者付费；
国企为主VS国民共进；
成本报销VS激励相容；
补贴建设VS补贴运营；
多头管理VS发改委牵头各司其职。
115号文发布后对PPP模式的影响
从法律适用角度，由于不再执行国办发〔2015〕42号文，那么，基于该规定所实施的相关PPP规范性文件，如发改投资〔2016〕2231号文、财金〔2016〕92号文等，对PPP新机制发布后的新上项目亦不再适用。
2023年11月28日至2023年12月28日，《基础设施和公用事业特许经营管理办法（原25号令的修订征求意见稿）》。
项目管理：需按照《PPP新机制》重构项目全生命周期管理流程；不再需要开展“两评一案”论证，亦不需纳入财政部原PPP综合信息平台项目库管理。但应参照可研报告编写规范编制特许经营方案，在审核特许经营方案时，也要同步开展特许经营模式可行性论证。
2024年国家发改委17号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》
2024年1月31日经国家发展改革委第8次委务会通过。2024年3月28日国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行令第17号公布。自2024年5月1日起施行。
特许经营方案必须包含内容：
1.项目名称及概述，建设背景和必要性；
2.项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标；
3.投资回报、价格及其测算；
4.项目可行性及特许经营可行性论证；
5.特许经营者应当具备的条件及选择方式；
6.政府承诺和保障；
7.特许经营涉及的国有资产管理要求，以及特许经营期限届满后资产处置方式；
8.应当明确的其他事项。
实施政府定价的特许经营项目，特许经营方案中有关投资回报、价格及其测算应当征求地方价格主管部门意见。
特许经营期限拟超过40年的，应当在特许经营方案中充分论证并随特许经营方案一并报请批准。
特许经营模式示意图
作为施工企业要如何“谋”大事
如今，以政府财政投资为主的工程建设项目逐步减少，那么施工企业要想维持项目数量与体量，就要想方设法“自备干粮”。
过渡阶段项目、存量项目的处理
如原PPP模式下采用以使用者付费为回报机制的项目，其整改难度相对较低，政企双方可结合《PPP新机制》在原合作基础上按照最新的项目管理要求签订补充协议。
如原PPP模式下采用以政府付费或可行性缺口补助为回报机制的项目，由于已不符合《PPP新机制》项下的政策要求，政企双方只能考虑提前终止合作，后续由政府方通过预算安排和在限额内发行地方政府专项债券等方式自行筹集资金建设，并在运营期内可考虑通过政府购买服务方式规范引入经营主体运营。
ABO、F+EPC 项目等这类尚处于“灰色”领域的存量项目，由于该类方式都涉及到“政企之间”或者“企企之间”的合作关系，因此在政企合作关系的建立也应按照《PPP新机制》的文件精神执行。
PPP新模式下，建筑类央企的介入模式
施工企业某求新PPP项目的底层逻辑
施工企业谋求PPP项目，就要理解政府存在的问题，要用专业的项目开发方法包装出符合多方利益需求的项目。其中最尖锐的问题就是资金。政府方债务压力巨大，需要“新项目”能够达成“自平衡”。
狭义的“自平衡”项目即发改委定义的经营性项目，以及财政部定义的使用者付费项目，项目使用者付费足以覆盖项目建设运营成本及收益。狭义的“自平衡”项目主要是单体项目或单一类型的项目包，如高速公路，经社会资本投资建设，项目产出具备向最终消费用户收费的条件，收取费用所产生的现金流覆盖了投资运营成本及收益，从而实现项目的“自平衡”。
广义的“自平衡”项目，即综合项目或者整个片区开发项目，虽然有的子项目只有支出而没有收益，但所有子项目能实现资金平衡、总体有收益。EOD项目就是典型的广义的“自平衡”项目。
自平衡后就不需要新增政府财政负担，不会形成隐债，解决了当下政府方最关注的问题。
面对“新PPP”模式，施工企业应迅速适应政策变化，把握机遇，与政府积极沟通，共同开发符合“自平衡”原则的PPP项目。通过专业规划和风险评估，实现项目可持续发展，为社会经济贡献力量。
在新形势下，施工企业要抓住特许经营权带来的机遇，积极适应政策变化，与政府紧密合作，共同探索和开发符合“新PPP”。通过专业的项目规划、风险评估和管理，施工企业不仅能够实现自身的可持续发展，还能为社会经济的发展做出积极贡献。未来，施工企业在特许经营权的运用上，要注重项目的经济效益和社会效益的双重提升，以实现共赢的局面。
