【解读】 第一，可信数据空间定义。可信数据空间是基于共识规则，联接多方主体，实现数据资源共享共用的数据流通利用基础设施，是数据要素价值共创的应用生态，是支撑构建全国一体化数据市场的重要载体。这里可信数据空间有三大特征，“共识规则”“多方主体”“共享共用”，并将可信数据空间定位在“数据流通利用基础设施”。同时，根据附件1的“名词解释”， 可信数据空间须具备数据可信管控、资源交互、价值创造三类核心能力。三大特征+三类核心能力准确界定了可信数据空间。如果我来归纳，可信数据空间是为数据空间赋予了“可信”结构的数据空间，可信数据空间的核心是“数据在不同主体之间的可信流通”。[2]关于“数据流通利用基础设施”，此前还有数据流通基础设施等提法，我采用“数据公共化基础设施”，基本都是一个含义，不必为名词纠结。可信数据空间要实现“数据在不同主体之间的可信流通”，可信是关键。这个“可信”不仅是技术上的可信，包括可信计算、可信存储、可信传输等，并蕴含着技术安全（包括密码技术、区块链、隐私计算等），更是经济学、社会学和法律意义上的可信，包括对生产、流通、消费等各领域相关数据主体可信，对数据处理者、数据来源者、数据使用者以及社会公众可信，让数据全生命周期合规和可信。也就是说，这个“可信”意味着具有公信力。为此，“可信流通”就会演绎出三大特征，流通涉及“多方主体”，需要之间的“共识规则”，旨在数据的“共享共用”；也会演绎出三类核心能力，可信要求全流程的“可信管控”，流通要求实现“资源交互”，共享共用旨在实现“价值创造”。

第二，可信数据空间定位。定义中已经蕴含了定位，即可信数据空间是数据流通利用基础设施，是数据要素价值共创的应用生态，是支撑构建全国一体化数据市场的重要载体。这个定位将可信数据空间提高到了应用生态，特别是全国一体化数据市场高度。要将一个个可信数据空间串珠成链，互联成网，形成全国统一数据大市场。因此，它让各类、各方面数据要素形成大规模、大范围的数据场域，更是数字经济的基础场域。

第三，制定《行动计划》目的是为引导和支持可信数据空间发展，促进数据要素合规高效流通使用，加快构建以数据为关键要素的数字经济。

【解读】 第一，《行动计划》总体要求明确了这项工作的主线在深化数据要素市场化配置改革，目标在推动数据要素畅通流动和数据资源高效配置，重点在建设可信可管、互联互通、价值共创的数据空间。

第二，这项工作要求分类施策推进企业、行业、城市、个人、跨境等五类可信数据空间建设运营。

第三，这项工作目的在于充分释放数据要素价值，激发全社会内生动力和创新活力，构建全国一体化数据市场提供有力支撑。

第四，强调了统筹发展和安全。

【解读】 《行动计划》到2028年的目标。

第一，取得体系性的突破。

第二，定量目标，建成100个以上可信数据空间。

第三，基本建成可信数据空间网络。

第四，初步形成与我国经济社会发展水平相适应的数据生态体系。

【解读】 第一，关于可信数据空间运营者，根据附录1的定义，可信数据空间运营者是在可信数据空间中负责日常运营和管理的主体，制定并执行空间运营规则与管理规范，促进参与各方共建、共享、共用可信数据空间，保障可信数据空间的稳定运行与安全合规。可信数据空间运营者可以是独立的第三方，也可以由数据提供方、数据服务方等主体承担。建议可信数据空间运营者就是独立的第三方，不能是数据提供方、数据服务方等主体。理由如下：首先，可信数据空间运营者一般来说就是数据基础设施运营者，在公共数据资源授权运营的情形，就是公共数据资源授权运营主体，为了限制垄断，运营者的职责在于做好运营平台，而避免同时下场和可信数据空间上的其他数据提供方（见附录1定义，这个概念对应“数据二十条”数据三权中的数据资源持有者）、数据使用方（见附录1定义，这个概念对应“数据二十条”数据三权中的数据加工使用者和数据产品经营者，即数据产品开发者）、数据服务方（见附录1定义）等主体同台竞技，这会存在极大的滥用市场支配地位的可能性。建议实行“平台运营和产品服务的分离”，运营者集中对可信数据空间进行运营，而不得直接或间接参与数据提供、数据产品开发、数据服务等行动，将这些角色交给广大数据提供方、数据使用方、数据服务方等主体承担，鼓励竞争，鼓励创新，从而繁荣数据产业发展生态。其次，对于产业链链主企业、互联网平台牵头组织可信数据空间，也建议其作为数据提供方、数据服务方等角色与可信数据空间运营者角色分离，后者尽管由链主或互联网平台牵头，毕竟还是要整合多方生态资源协力推进，由“参与各方共建、共享、共用可信数据空间”，因此，运营者以成立独立的第三方为宜。[3]

第二，关于可信管控能力，根据附录1的定义，可信管控能力是可信数据空间核心能力之一，包括对空间内主体身份、数据资源、产品服务等开展可信认证，确保数据流通利用全过程的动态管控，提供实时存证和结果可追溯。需要注意，这个可信管控能力，不仅仅是技术上的可信，而更是经济学、社会学和法律意义上的可信，因此可信数据空间运营者需要提供可信技术，也需要提供可信保障，为了确保其自身也可信，并要追溯到其授权机构的可信，即需要可信的可信数据空间监管方（见附录1定义），也就是说，需要相关政府数据管理部门作为可信背书。质而言之，就是需要政府作为“可信根”。[2]回到可信数据空间运营者，其对于空间的可信管控就包括对主体身份、数据资源、产品服务等开展可信认证，并且不仅限于可信认证，应当鼓励探索采取更多、更全面的措施，例如可信检查、可信监测、可信审计、可信评估等，以保障可信数据空间的全域可信，全流程可信。

第三，支持可信数据空间运营者构建接入认证体系，保障可信数据空间参与各方身份可信、数据资源管理权责清晰、应用服务安全可靠。建议“支持”改为“要求”或者“应当”。

第四，引导可信数据空间运营者建立空间资源合作规范，利用隐私计算、使用控制、区块链等技术，优化履约机制，提升可信数据空间信任管控能力。建议增加“零信任机制”。注意根据附录1，本文件所称可信数据空间、数据空间、空间的含义相同。

第五，推动可信数据空间运营者构建空间行为和数据存证体系，提升数据资源开发利用全程溯源能力，保障可信数据空间参与各方权益，保护数据市场公平竞争。建议“推动”改为“要求”或者“应当”。

【解读】 第一，关于资源交互能力，根据附录1的定义，资源交互能力是可信数据空间核心能力之一，支持不同来源数据资源、产品和服务在可信数据空间的统一发布、高效查询、跨主体互认，实现跨空间的身份互认、资源共享和服务共用。这里资源交互即数据资源交互有两层含义，其一是可信数据空间内的交互，包括资源统一发布、高效查询和跨主体互认，这相当于在可信数据空间内建立元数据基础设施，并在此基础上形成可信数据空间的数据公共化基础设施；其二是可信数据空间之间的交互，即跨空间的主体身份互认、资源共享和服务共用，此即元数据基础设施之上的数据公共化基础设施实现跨域互通。[4]

第二，引导可信数据空间运营者提供数据标识、语义转换等技术服务，推动可信数据空间参与各方通过数据资源封装、数据资源目录维护等手段，实现数据产品和服务在可信数据空间内的交互，包括统一发布、高效查询、跨主体互认。

第三，引导可信数据空间运营者之间加强协作，按照国家标准规范要求，统一目录标识、身份认证、接口要求，实现各类数据空间互联互通，促进跨空间身份互认、资源共享、服务共用。

【解读】 第一，关于价值共创能力，根据附录1的定义，价值创造能力是可信数据空间核心能力之一，支持多主体在可信数据空间规则约束下共同参与数据开发利用，推动数据资源向数据产品或服务转化，并保障参与各方的合法权益。这里的含义极为丰富，一是可信数据空间成为数据向数据产品转化的场域，让数据提供方（即数据持有者）、数据使用方（即数据产品开发者）以及数据服务方（第三方服务者）以及可信数据空间运营者在这个场域（在海南就是“数据产品超市”）进行价值共创，一体集成数据的共享共用和数据产品的开发生产、安全使用、流通交易。[5]二是在可信数据空间可以实现多个数据处理者依法共同处理数据。[6,7]三是在可信数据空间之上要保障价值共创各方的合法权益，需要进一步叠加数据价值化基础设施和数据权益基础设施。[4,8]

第二，这里对可信数据空间运营者的三方面工作定位非常精准，非常适当。可信数据空间运营者就是应当面向共性应用场景，部署应用开发环境；建立运营规则，构建数据价值评估模型；与数据服务方开展合作，打造良好生态。这也印证了前面说的可信数据空间之上要进一步打造数据价值化基础设施和数据权益基础设施。

【解读】 第一，关于企业可信数据空间，虽然没有明确定义，从这里也基本可以给出界定，就是围绕一个龙头企业（或链主企业）的供应链、价值链，协同上下游企业开放共享数据资源，打造数字化供应链而形成的可信数据空间。

第二，对于企业可信数据空间，定位是积极推广。作为供应链数字化协同的企业可信数据空间在我国事实上已经初具规模，因此要积极推广。

第三，引导龙头企业与生产性服务平台加强协作，强化数据空间专业化服务能力。

第四，鼓励企业可信数据空间面向中小企业提供普惠便利数据服务，政策将给予重点支持。

第五，注意企业（可信）数据空间与企业数字空间是两回事。某个物理世界的元素向赛博空间（也叫网络空间或数字空间）的多个不同映射所得的不同数据的集合构成关于这个物理元素的数字空间。例如，对某个人的多种映射所得数据，其集合构成这个人的个人数字空间。同样，也有法人数字空间，等等，我们统称为数据关联对象“数字空间”。其中就有企业数字空间。从这个意义上，企业数字空间犹如企业的数字孪生。显然，作为供应链数字化协同的企业（可信）数据空间是完全不同的概念。尽管如此，关联对象“数字空间”却是数据权益基础设施的重要组成部分，既要依托于可信数字空间构建，又是可信数据空间不可或缺的要件。[8]

【解读】 第一，关于行业可信数据空间，从这里也基本可以给出界定，实际上就是从企业可信数据空间围绕单个龙头企业的供应链、价值链，扩展为围绕多个龙头企业的产业链，进而推动产业链由链式关系向网状生态转变，打造行业数字化生态而形成的可信数据空间。

第二，对于行业可信数据空间，定位是重点培育。行业可信数据空间还是新生事物，但是有欧盟的行业数据空间等可资借鉴，将成为数据要素价值释放的主要渠道，在我国也应当重点培育。

第三，支持建设重点行业可信数据空间，创新共建共治共享的数据使用、收益分配、协同治理等机制，促进产业链端到端数据流通共享利用，培育价值共创、互利共赢的数据空间解决方案，推动产业链由链式关系向网状生态转变。行业可信数据空间是一个较为完善的行业数字化生态，要围绕可信数据空间建设好数据基础设施的五层架构，包括元数据基础设施、数据公共化基础设施、数据价值化基础设施、数据权益基础设施和数据安全基础设施。[4,8]

第四，这里点出了科技创新、农业农村、工业、服务四大领域的行业可信数据空间重点培育方向，包括人工智能应用等。

【解读】 第一，关于城市可信数据空间，并没有明确定义，基本可以看作以城市（地域）为特征的综合性可信数据空间。鉴于城市全域数字化转型基本就是数字中国建设的局部版本，相应于“2522”的架构，城市级数字化建设至少必备的包括数字基础设施、数据资源体系，和“五位一体”的深度融合，以及网络安全等维度。这是一个非常综合、多维度、多层次的可信数据空间。

第二，对于城市可信数据空间，定位是鼓励创建。城市可信数据空间更为复杂，但是有我国在政务服务“一网通办”、智慧城市“一网统管”等方面较好的基础，某些城市已经取得较好成效，打造了较好的营商环境，因此需要鼓励创建。

第三，支持有条件的地区开展城市可信数据空间建设，围绕典型场景，发挥公共数据资源的引领作用，构建城市数据资源体系，支撑城市建设、运营、治理体制改革。需要强调的是，城市可信数据空间建设一定要发挥公共数据资源的引领作用，从公共数据资源开发利用入手，围绕场景，纲举目张。

第四，城市可信数据空间多维度、多层次，更要发挥各方面积极性，在公共数据资源开发利用引领下，还要分区、分域、分级建立城市可信数据空间各专区（或子空间），发挥专区积极性。各地应当结合自身产业特点，鼓励因地制宜建设产业数据专区。同时，探索建立分建统管、跨域协同的数据空间运营模式，打造城市级可信数据流通服务生态链，加快城市全域数字化转型。

【解读】 第一，关于个人可信数据空间，没有明确定义，只有个人信息保护和合法合规利用的原则要求。这项行动还在理论探索阶段，还没有正式试点，国外也没有成熟经验借鉴，也就无从定义。

第二，对于个人可信数据空间，定位是稳慎探索。个人数据极为敏感，个人对个人数据的决定权大于数据处理者的三权，因此处理个人数据需要极为稳慎。不过《个人信息保护法》《网络数据安全管理条例》已经允许对于个人数据的委托处理[6,7]，因此也不能裹足不前，而需要积极探索。既稳慎，又探索，从试点起步。

第三，注意个人（可信）数据空间与个人数字空间是两回事。前面解读企业可信数据空间已经提到数据关联对象“数字空间”。其中个人数字空间犹如个人的数字孪生，是对个人的多角度数据描述，这和这里的个人（可信）数据空间是完全不同的概念。同样，尽管如此，关联对象“数字空间”却是数据权益基础设施的重要组成部分，既要依托于可信数字空间构建，又是可信数据空间不可或缺的要件。[8]

第四，笔者认为，探索个人可信数据空间的条件已经具备。一是《个人信息保护法》《网络数据安全管理条例》已经允许对于个人数据的委托处理，事实上为可信数据空间上的各类数据处理者受托处理个人数据奠定了基础。[6,7]二是依托个人数字空间建立数据托管机制，理论上已经具备个人数据空间的形态。（参见文献[8]关联对象“数字空间”部分。）三是海南数据产品超市借助于“数据产品化”路径事实上已经开始了个人可信数据空间的初步实践探索，下一步可以积极争取试点。

【解读】 第一，关于跨境可信数据空间，关键在“跨境”，因此在可信数据空间基础上，还要叠加符合境内外法律法规要求的制度规则体系和数据跨境安全有序流动的技术保障措施。

第二，对于跨境可信数据空间，定位是探索构建。我国正在积极争取加入CPTPP、DEPA等与数据跨境相关的国际经贸规则体系；《中华人民共和国海南自由贸易港法》第四十二条规定：海南自由贸易港依法建立安全有序自由便利的数据流动管理制度；《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》都对数据出境做出了相关规定，特别是国家互联网信息办公室《促进和规范数据跨境流动规定》对数据跨境流动做出了细化规定，包括重要数据范围、监管机制适用范围、个人信息出境标准合同和认证适用范围，以及明确了自贸区制定“负面清单”的权限和程序[9]，这些都为探索构建跨境可信数据跨境铺平了道路。当然，数据跨境极为复杂，所以需要积极探索。

第三，建立高效便利安全的数据跨境流动机制，支持自由贸易试验区出台实施数据出境管理清单（负面清单），构建数据跨境传递监控、存证备案、出境管控等能力体系。这是从制度规则和能力体系建设上提出对建设跨境可信数据空间的要求。

第四，结合数据出境管理清单、重要数据目录等工作机制，提供合规指引、跨境申报咨询等服务，降低企业数据跨境成本和合规风险。重在要在合规前提下尽量降低跨境成本和合规风险。

第五，跨境可信数据空间的重点探索方向是在企业可信数据空间和行业可信数据空间上叠加“跨境”，也就是说，“跨境”不是单纯制定制度规则和技术措施，更是要结合企业供应链和行业产业生态上的具体应用场景，才能使得跨境可信数据空间真正落地。因此，要探索跨国科研合作、供应链协同、企业管理等应用场景下的数据跨境便利化机制。

【解读】 强化标准化工作，研制共性标准、关键技术标准，加强贯标。

【解读】 规范管理，防范垄断，防范数据安全风险，引导进行可信数据空间核心能力评估，探索备案管理。