负外部性如何塑造地方政府的政策行为？——以适老化改造中加装电梯政策为例
学术
2024-10-29 11:04
云南
摘 要：负外部性问题是基层社会治理的关键所在。基于全国114个城市的207份加装电梯政策文件，对地方政府应对负外部性的两种政策取向及其政策转换行为进行了动态识别，分析了两种政策取向所对应的负外部性治理方式及其内生的社会治理困境。研究表明：负外部性问题内嵌于地方政府的政策行为，表现为首次政策出台和后续政策修订中有关政策取向的差异化选择和跨期变动。具体地，68.42%的样本城市以“严格”的政策取向初次设定加装电梯政策，但随着政策取向的调整，最终选择“放松”的政策取向的城市占比达71.05%；50个样本城市的政策取向发生了由“严格”向“放松”的转变，其根源并非“自上而下”的层级任务压力，而是前期政策实践为地方政府认识负外部性所带来的潜在风险规模提供了有效信息，使其对潜在冲突风险的控制力得到增强。在推动解决老旧小区加装电梯难题的社会治理实践中，应对负外部性要依靠政策规制，但不能过度依赖政策规制，提升负外部性治理能力需要在风险预判、协同推进正负外部性活动以及靶向社区双重再造等方面重点发力。
关键词：负外部性问题；社会治理；政策行为；老旧小区加装电梯政策负外部性问题广泛存在于社会治理实践之中，探究负外部性问题对政策行为的影响是理解公共政策过程的关键。与公共产品问题的消费属性不同，负外部性问题是一个生产性问题，其本质是不同行为主体对某一生产性行为及其后果的差异化认知。负外部性问题在社会治理领域表现为群体间的冲突或矛盾，是超越单一行为主体决策的社会互动结果，因而深刻地影响着各级政府的政策行为。适老化改造既是迈向健康老龄化的重要支撑，又是积极推进新型城镇化的关键举措。由于社区是一个极易因负外部性生产而导致冲突风险加剧的行为网络空间，适老化改造在实践中的复杂性也前所未有地呈现出来，有针对性地研究适老化改造中的负外部性问题意义重大。适老化改造涉及内容广泛，尤以老旧小区加装电梯最为老年人所期盼、最受广大群众关切，也最考验基层社会治理能力。老旧小区加装电梯自2018年起先后5次被明确写入国务院《政府工作报告》，在政策层面历经“自主探索期（2017年及以前）”“政策鼓励期（2018年）”以及“政策支持期（2019年及以后）”等三个时期，各省级地区也相继制定指导意见，各地市则跟进发布了工作目标计划、配套支持措施以及相关实施细则。然而，加装电梯在政策实践中仍频繁陷入“好政策难推行”的尴尬境地，地方政府也陷入一面是来自上级部门“自上而下”的加梯任务压力，另一面是来自社区居民“自下而上”的利益冲突难协调的社会治理困境。据新华社报道，截至2023年10月，全国老旧小区既有住宅已累计加装电梯近10万部，但加装电梯仍是老旧小区改造中群众反映强烈的难点问题。2024年3月，国务院《政府工作报告》更是将“推动解决老旧小区加装电梯难题”正式列为积极推进新型城镇化的工作着力点之一。究其原因，社区公共空间承载着广大居民不同的价值偏好与诉求表达，使得旨在增进居民福祉改善的电梯加装成为“吾之蜜糖、汝之砒霜”式的邻避设施。“加梯难”归根结底是一个负外部性问题。随着我国经济社会逐步向高质量发展阶段迈进，越来越多的政策也将从增量型转为存量型，在原本就容易引发社会冲突的政策领域，政策所引发的冲突后果也很可能更为剧烈。为此，本文以适老化改造中加装电梯政策为例，为理解地方政府在推动解决老旧小区加装电梯难题中差异化的政策行为及其社会治理后果提供一个基于负外部性视角的分析。外部性（Externalities）是一个描述行为主体在生产或消费时，所带来的负面成本或正面收益并未由该行为主体承担或享有的现象。外部性问题广泛存在于社会科学的各个领域。在经济学中，外部性旨在研究个体消费或厂商生产行为的间接影响，这些间接影响会导致市场失灵，违背了福利经济学第一定理，政府开展政策或行政干预的正当性和必要性也由此产生。对市场主体而言，诸如基础研发投入这样的正外部性情形很少产生，但是像污染、公共产品以及盗版等负外部性问题却俯拾即是。在政治学及公共管理学中，负外部性问题被更为一般化地体现在制度、冲突、社会治理以及环境治理等研究领域。其中，尤以邻避设施所带来的负外部性问题为甚。与此同时，越来越多的研究开始明确地注意到负外部性治理的重要性。然而，已有研究在对负外部性问题的识别中存在不同程度的偏差甚至错误，比外部性的“正”与“负”更为重要的是认识产生负外部性的理论机制。在治理实践中，由某一事件所造成的冲突与该事件本身可能是两个具有不同性质的问题。以加装电梯为例，已有研究通常认为：由于电梯在性质上属公共物品，因此老旧小区加装电梯难题在本质上是公共物品的供给问题。然而，电梯本身虽是公共产品，但由加装电梯所产生的问题并非公共产品问题。究其原因，公共产品仅仅是负外部性的一个特例，其本质是行为主体间基于消费行为的互动结果。公共产品或准公共产品问题是因其在消费中的非竞争性和（或）非排他性所致，政府政策也旨在解决市场无法对其进行有效配置的问题；而诸如加装电梯这类邻避设施所引发的负外部性问题，其本质则是行为主体间基于生产行为的互动结果，使得设施建造所附带的某些特征对部分行为主体的福利造成损害，即便这种潜在的损害可能源于行为主体的主观判断。例如，一项基于北京市的调查发现，18%至30.1%的公众对加装电梯带来的安全风险、利益风险和信任风险等方面存在相对负面的认知。因此，加装电梯所产生的负外部性问题遵循“启动建造—设施特征—损害感知—阻止建造”的作用路径。换言之，加装电梯所引发的负外部性问题是基于“设施特征”所产生的生产型负外部性问题，政府政策应试图将潜在的损害（即外在成本）内部化，但其效果取决于解决方案的交易成本。由此可知，对社会治理领域的负外部性问题开展研究，识别问题的性质是首要任务，基于此回归到产生负外部性的理论机制之上，避免浮于问题的外在表现而忽视问题的理论本质。1. 加梯引发居住质量下降所产生的负外部性问题。通风和采光是影响居住质量的重要因素，也是部分居民反对加装电梯的重要理由。政策实践中，地方政府通常会在加梯政策文件内明确涉及上述问题。例如，有的地方政府在政策中明确表示对确因加装电梯受到采光、通风、噪声等直接影响的住户，可通过平等协商给予适当补偿，具体补偿方案由申请人与受影响的业主协商讨论决定，而解决这种负外部性问题则主要依靠社区居委会、人民调解组织、街道办事处或法律诉讼等方式。相较而言，有的地方在政策文件中则明确表示一、二层住户没有补偿。与之相关的是以推进加梯为目标的配套政策调整。例如，住建部于2018年7月重新修订并发布了《城市居住区规划设计标准（GB50180—2018）》，新增设了第4.0.9条款，即“在原设计建筑外增加任何设施不应使相邻住宅原有日照标准降低，既有住宅建筑进行无障碍改造加装电梯除外”，并在公告中特别强调该条款为“强制性条文，必须严格执行”，使得日照情况不再作为核发建设工程规划许可或出具规划意见与否的行政审核审批内容。然而，加梯所导致的居住质量下降这一负外部性问题不会自动消解，有些地区即使按照规定“绕过”反对户实现加梯，群众内部的矛盾也由此产生乃至固化。2. 加梯引发房价倒挂所产生的负外部性问题。房价与居民的财富水平紧密相关，加装电梯会导致原先“低层高价”“高层低价”的旧格局转化为“低层低价”“高层高价”的新格局。加梯引发的价格倒挂问题与前述居住质量问题也往往相互交织。不仅如此，这种新的楼层价格格局会令低层住户的房产价值在同样的外部环境下波动更大，即涨价时涨得少、下跌时降得多。例如，在调查中发现，加装电梯所产生的房价倒挂问题对部分居民而言会产生一种相对剥夺感，这种行为心理后果也是负外部性的一个具体体现。总之，加装电梯会显著增加低层住户有关房价相对下跌的主观预期，因而会极力反对加梯或要求高层住户给予资金补偿，相较于采光、通风和噪声等因素而言具有更强的负外部性，由此产生的困境通常难以协商，经常出现邻里间通过法律诉讼对簿公堂的情形。值得一提的是，从公开的媒体报道看，加梯所带来的负外部性问题在法律上很难被支持。加装电梯是否影响采光或产生噪音需要通过专业机构进行鉴定，如果加梯所需的各个流程均符合法律规范，以上因素便不能作为低楼层反对加装电梯的适当理由。此外，法律上目前也明确不支持“加装电梯导致一层住户房屋贬值”这样的论断。显然，政策实践中的负外部性问题已不再是一个简单通过法律或政策规制便可得到有效治理的民生难题，负外部性治理的重要性也日益凸显。2023年11月，最高法和住建部联合发布《第一批老旧小区既有住宅加装电梯典型案例》，所列举的11个典型纠纷案例均通过调解方式处理，体现出将矛盾化解在基层的重要性。负外部性的潜在后果在于社会冲突风险的加剧。对老旧小区加装电梯而言，社区冲突的内涵主要包括互动性、对立性和事件特异性。其中，互动性是指冲突更有可能在人与人相互交往沟通的场景中发生，冲突发生的概率也会随着人际关系网络的弱化而不断增强。对立性表明冲突的本质是利益诉求的不一致，造成这种对立的主要原因在于资源的再配置及其引发的潜在相对收益的变化。事件特异性则体现了冲突的发生经常是由某项具体事件所诱发的，而事件本身往往就是改变现有利益格局的干预因素，并且通常是无法提前预知的偶然性或突发性事件。由上可知，有关是否存在负外部性通常是可预期的，但潜在冲突风险的规模却是难以预判的。回顾基层社会治理领域的已有文献，关于社区冲突的研究主要从基层多元治理主体博弈、城市社区类型差异、公共空间使用争夺、政策模糊性以及政府主导等视角认识并治理冲突，而就产生社区冲突的根源性学理机制以及潜在冲突风险对政策实践的影响仍知之甚少，极大忽视了潜在冲突风险对首次政策出台的塑造以及在后续政策调整中所扮演的关键作用，从而未能将问题置于更为根本的负外部性治理之上。既有住宅加装电梯的政策实践由来已久，但明确以应对人口老龄化为目标的系统性政策实践则始于2018年。加梯政策具有鲜明的“自上而下”的实践逻辑，通常由国家层面的主管部门发布意见，再由省级政府出台指导意见，最后由各地市明确具体实施细则。最终，城市社区是实施加梯政策的主要单位，地方政府也会根据自身的财力和风险偏好对加梯政策的关键规制进行选择性设定，使得地方政府的政策行为在本质上成为一个重复博弈过程。为了进一步探究加装电梯政策的实践逻辑，本文基于“北大法宝”6.0版的《法律法规检索系统》检索并整理了涵盖全国范围内114个城市的207份加梯政策文件。图1展示了样本城市首次出台老旧小区加装电梯政策的时间分布情况。样本城市首次出台加装电梯政策的时间范围覆盖了2009年至2023年。地方政策的密集出台是自2018年“加装电梯”被明确列入国务院《政府工作报告》后开启的。2009年至2017年间首次出台加梯政策的城市仅占全部样本城市的32.46%，近68%的城市在2018年及以后的年份出台政策。其中，又以2018和2019这两个年份最为密集，占首次出台加梯政策城市数量的近一半。重要地，由首次出台政策的时间分布可知，加装电梯对绝大多数地方政府而言并非自选择行为（Self-selection），其政策行为具有明显的短期性和集中性。对地方政府而言，加梯能否造成负外部性问题，进而产生冲突风险是完全可预期的，难以预期的是潜在冲突风险规模的大小，这使得以维持社会安定为发展基础的地方政府不得不有意识地设定并适时调整政策取向。注：作者自制；数据来源于“北大法宝”6.0版的《法律法规检索系统》，后文不再重复注释；检索日期为2024年1月22日，全文检索的关键词为“老旧小区加装电梯”“老旧小区增设电梯”“既有住宅加装电梯”和“既有住宅增设电梯”。图1 样本城市首次出台老旧小区加装电梯政策的时间分布负外部性的存在能够塑造出地方政府差异化的政策取向。从政策文本变迁的角度看，加装电梯政策的文本内容在主要目标、发文主体和文本形式等方面均发生了显著变化，政策性质也从早期的“行政行为”转向“治理行为”。然而，除了时序层面的整体政策变化，更为重要的变化则表现为同一地方政府在不同时期对关键政策规制的转换行为，这种政策行为的跨期变化源于地方政府对负外部性的认识和权衡。具体而言，关于居住单元能否加装电梯的合规征询比例这一关键政策规制，地方政府在制定政策时会面临两种政策取向，即“一票否决”的“严格”的政策取向和“依据《中华人民共和国民法典》规定”的“放松”的政策取向。对前者而言，顺利加装电梯意味着居民之间就该公共事项达成高度一致的认识，但这一过程也势必意味着高额的协调成本，导致基层政府和社区居委会开展加梯工作的难度变大，治理过程也更为复杂，风险小但效率低；就后者来说，依法依规开展加梯工作虽易于实施，但在现实中却有可能导致社区冲突风险固化，效率高但风险大。其原因有两个：第一，采取“放松”的政策取向推进加梯工作并不意味着居民间矛盾冲突的消解，不仅容易产生新矛盾，还可能使已有矛盾进一步激化或固化，不利于社区的和谐共生发展；第二，社区更新改造是一项久久为功的工作，其本质是一个重复博弈过程，采用“放松”的政策取向推动加梯很可能不利于反对加梯户参与社区后续的更新改造工作，为社区日后的可持续更新制造了更大的困难，导致基层治理整体效能低下。加装电梯的政策取向及其变化不仅能够刻画政府行为，还能帮助我们更好地理解负外部性在塑造政策行为中的作用。为此，以政策文本中关于合规征询比例的表述作为判断政策取向是否发生转换的依据，可将加装电梯的政策取向变化划分为四种类型。具体为：政策取向未发生变化情境下始终为“一票否决”的“严格”的政策取向（类型I）和始终为“依据《中华人民共和国民法典》规定”的“放松”的政策取向（类型II），以及政策取向发生变化情境下由“严格”转为“放松”的政策取向（类型III）和由“放松”转为“严格”的政策取向（类型IV）。得益于搜集到的城市加梯政策数据集，地方政府的政策行为轨迹可以被清晰地刻画出来。如表1所示，政策取向未发生变化和发生变化的城市样本分别为59个和55个，占比分别为51.75%和48.25%，表明有近一半的地方政府对其政策取向进行了转换，政策取向未发生转换的城市中又同时包含确实未转换的城市以及因政策发布较晚还未来得及转换的城市；其中，在政策取向未发生变化的城市中，类型I和类型II数量相近，分别占全部样本城市数量的24.56%和27.19%；而在政策取向发生变化的城市中，类型III占比达43.86%，远高于类型IV的4.39%，并且在四种政策取向变化类型中占比最高。由此可知，地方政府在制定加装电梯政策时面临政策取向的选择问题，由于加装电梯带来的负外部性事件可测、但其风险程度不可测，有限理性下，大多数地方政府会以“严格”的政策取向开启加装电梯工作，并在后续随着政策环境的变化和已有政策实践之上决定是否调整政策取向。由表1可进一步发现，样本中有68.42%的城市选择以“严格”的政策取向开启加装电梯工作，但随着政策取向的调整，最终采取“放松”的政策取向的城市占比达71.05%。表1 加装电梯政策取向变化的四种类型及其样本分布情况注：作者自制；表中的“严格”与“放松”分别指“一票否决”的“严格”的政策取向以及“依据《中华人民共和国民法典》规定”的“放松”的政策取向。政策取向的差异意味着相异的治理方式，政策取向的转换也预示着治理方式的转变。本文在两种政策取向之上尝试提出两种不同风格的负外部性治理方式，即协商主导型治理方式和规制主导型治理方式。治理一词于20世纪90年代后在公共管理领域兴起，它蕴含着政府角色的调整，表明公共事务的运作和管理不再是单纯通过政府控制或管制便能够顺利达成的。因此，治理的基础是多主体参与，但各主体在特定公共事务中的参与程度或主导力度是一个包含众多子集的集合，要划分治理的方式便需要找到合适的划分界限。对老旧小区加装电梯而言，由于地方政府的政策取向可由政策文本中明确的规制表述进行界定，使得治理方式的划分变得不再模糊。其中，“一票否决”的“严格”的政策取向对应协商主导型治理方式，而“依据《中华人民共和国民法典》规定”的“放松”的政策取向则对应规制主导型治理方式。为了进一步展示不同政策取向所对应的治理方式，可在表1的分类之上进一步纳入政策发布的时间信息，通过图形对样本城市的治理方式进行刻画。图2呈现了所有样本城市首次和最近一次发布加装电梯政策的时间散点图。其中，45°实线表示两个年份相同的样本，恰好落在该实线上意味着该城市只发布了一次政策文件；实线左侧的样本点则表示某一城市至少发布了两次政策，由其横纵坐标位置可知其政策时间跨度。根据样本数据进行计算可知，全部城市样本的政策时间跨度平均为2.6年；对于发生政策取向变化或转换治理方式的城市子样本而言，其政策时间跨度平均为4.2年。由此，在不同政策取向变化分类的基础上，两种治理方式的选择和再选择过程得以被呈现出来。接下来，进一步对何谓规制主导型和协商主导型治理方式进行阐述，并结合政策取向变化的具体类别更为细致地刻画出治理方式的转换过程。注：作者自制；图中每个点代表一个城市观测值，样本量为114。由于一些样本城市在首次和最近一次发布加装电梯政策的时间相同，这导致部分位置的点颜色更深，表示这些位置存在较多重合的样本点。为此，绘制图形时对散点进行了扰动设置（Perturb Location of Points），以呈现出某一位置重合样本点的多寡程度。此外，图中的虚线为线性拟合线。图2 样本城市首次发布和最新发布政策的时间散点图（全样本）1.应对负外部性的规制主导型治理方式。政策本身就是一系列具有法律效力的规则或制度安排的集合，规制主导型治理方式并非简单强调“规制”在治理活动中的作用，而是指政策制定者为实现特定政策目标有选择、有意识地对规制进行设定或修订的政策行为。这种治理方式的核心在于利用规制以高效达成目标，使得治理在短期结果上更为有效。然而，这种治理方式的一大弊病在于政策目标的实现不可避免地以潜在矛盾或冲突的搁置为代价，负外部性问题被选择性“忽视”，实则是对治理活动的长期可持续性增设障碍。就既有住宅加装电梯而言，“规制主导”体现在地方政府关于利益相关居民是否同意加梯的征询比例设定之上。为了实现工作目标任务，将原本“一票否决”的“严格”的规制设定调整为“依据《中华人民共和国民法典》规定”的“放松”的规制设定便成为地方政府的理性选择，后者也成为识别规制主导型治理方式的标志。在加装电梯实践中，凭借政策规制的改变，同单元的少数反对者不再构成阻碍加梯行动的障碍。图3展示了在最近一次发布的政策中采用规制主导型治理方式的城市。其中，上图为始终采用“依据《中华人民共和国民法典》规定”的“放松”的政策取向、实施规制主导型治理方式的城市样本，对应表1中的类型II。在类型II的31个城市样本中，既包含仅出台一次政策的城市，也包含多次出台政策的城市，但他们的共同点在于政策取向并未随政策的重新修订而发生变化；下图则为起初采用“一票否决”的“严格”的政策取向，但随后转换为规制主导型治理方式的城市样本，对应表1中的类型III。类型III的50个样本则均为多次发布政策的城市，这些城市自首次发布政策后，其政策取向发生转变，政策时间跨度平均为4.24年，治理方式实现转向的速度也逐渐加快。根据最新发布的政策，共有81个城市样本选择以规制主导型治理方式应对负外部性问题，占样本总量的71.05%，在当下成为地方政府的主流选择，而首次出台政策时仅有31.58%的城市样本选择规制主导型治理方式。政策取向的确立或变化意味着治理方式的选择或转换，反映出地方政府在压力和约束下推进加装电梯工作的行为路径。注：作者自制；上图为“类型II”的样本散点图（样本量为31），下图为“类型III”的样本散点图（样本量为50），有关类型的定义见表1；由于样本观测点存在重合，对散点采用了与图2一致的处理方法。图3 基于最新发布政策采用规制主导型治理方式的城市（子样本）2.应对负外部性的协商主导型治理方式。相较于规制主导型治理方式，协商主导型治理方式则更多体现的是非任务目标驱动下的政策取向，将基层公共事务的决定权留给利益相关方。负外部性存在时，这种治理方式的好处是能够尽可能规避掉潜在的冲突或矛盾，但同时又会造成协调成本高企，使得协商主导型治理方式难以在负外部性环境下实现特定公共事务的高效推进。就既有住宅加装电梯而言，相关工作涉及制定方案、协议备案、专项设计、联合审查、组织施工、组织验收等六个方面，而加装电梯推行受阻的最大难题便是加装申请阶段的居民协商环节。同“规制主导”一样，“协商主导”也体现在地方政府关于利益相关居民是否同意加梯的征询比例设定之上。为了避免负外部性带来的潜在冲突或风险，地方政府通常会采用“一票否决”的“严格”的政策取向，这也成为识别协商主导型治理方式的标志。图4展示了在最近一次发布的政策中采用协商主导型治理方式的城市。其中，左图为始终采用“一票否决”的“严格”的政策取向、实施协商主导型治理方式的城市样本，对应表1中的类型I。在类型I所包含的28个城市样本中，几乎所有城市仅出台一次政策，这与图3中刻画类型II的图形存在显著差异；右图则为起初采用规制主导型治理方式，但随后转换为协商主导型治理方式的城市样本，对应表1中的类型IV。由于加装电梯在地方的政策关注度逐年递增，地方政府进行政策转向的目标多为推进加梯工作，使得类型IV仅有5个样本城市，其政策时间跨度平均为4.2年。根据最新发布的政策，共有33个城市样本选择以协商主导型治理方式应对负外部性问题，占样本总量的28.95%，远低于规制主导型治理方式，但首次出台政策时却有78个样本城市选择协商主导型治理方式，占样本总数的68.42%，为地方政府在政策设定之初的主流选择。由此可知，地方政府在面对负外部性所带来的潜在冲突风险时，会率先选择偏于稳妥的政策取向，采用协商主导型治理方式不仅能够适度推进具体工作，这种治理方式本身也是一个风险探测器，能够有效帮助地方政府获取更多基于本地政策实践的有效信息，并反馈在后续政策的出台中。注：作者自制；左图为“类型I”的样本散点图（样本量为28），右图为“类型IV”的样本散点图（样本量为5），有关类型的定义见表1；由于样本观测点存在重合，对散点采用了与图2一致的处理方法。图4 基于最新发布政策采用协商主导型治理方式的城市（子样本）地方政府应对负外部性的政策取向塑造了基层治理方式。如上所述，协商主导型治理方式是城市首次出台政策时的主流选择，且样本城市中有近68%的城市在2018年及之后首次出台政策，表明即便处于“自上而下”强力推动的政策环境下，地方政府仍然会优先采用更加可控的方式推进加装电梯工作。对地方政府而言，加装电梯工作是一项极易引发群众内部乃至干群冲突的民生工作，这种由负外部性带来的冲突风险是完全可预知的，难以预知的是风险的规模。因此，地方政府更倾向于选择不易引发冲突的政策取向，即“一票否决”的“严格”的政策取向，并通过政策实施效果获得更多有关负外部性后果的本地信息，尽可能确保风险可控。显然，“一票否决”的“严格”的政策取向在实现社会冲突风险最小化的同时，也将能否顺利实现加装电梯的组织、动员、协调和实施等工作彻底压向基层，尤其是难度最大的协调工作。协商主导型治理在实践中难以解决“只要一户不同意，全楼其他家户都同意也没有用”的基层民主协商困境，成功实现加梯需要基层社区组织和社区干部们付出巨大的心理和时间成本。图5对协商主导型治理方式的困境生成机制进行了刻画，这是一种典型的技术性困境。正因如此，起初以协商主导型治理方式推进加梯工作的城市中有64.1%的城市在之后调整了政策取向，转而采用规制主导型治理方式。此外，社区改造的目标是通过对社区公共空间开展有针对性的环境更新，进而实现社区再造。对适老化改造而言，社区再造至少具有二重性，即社区物理空间的再造和社区社会空间的再造，前者为老年人的日常活动提供工具性支持，后者则为老年友好型社区建设提供和谐的社会互动基础。协商主导型治理方式的困境在于，若能成功实现加梯则意味着社区物理空间和社会空间的双重再造，但成功实现加梯本身会因“一票否决”的“严格”的政策取向而变得异常脆弱，导致协商主导型治理方式的双重再造功能只有在成功加梯的条件下方可实现。注：作者自制；图中实线表示基于政策实践的直接传导路径，虚线为间接传导路径。图5 加装电梯行动中协商主导型治理方式的困境生成机制规制主导型治理方式是一种基于对负外部性的认识与控制之上的治理方式。地方政府选择规制主导型治理方式的原因并非单纯的“自上而下”层级任务的压力传导，真正的关键在于地方政府对潜在冲突风险规模的预判是否处于其可控范围之内。如前文所述，仅有31.58%的样本城市在首次出台政策时选择“依据《中华人民共和国民法典》规定”的“放松”的政策取向，规制主导型治理方式因难以探测负外部性的潜在风险后果而被大多数地方政府有意识地弃用，发展效率在社会稳定面前只能位居次席。然而，随着协商主导型治理方式难以达成“自上而下”的政策目标，手段与目标相适配的政策转换行为也随之发生。需要特别强调的是，“自上而下”的层级任务目标仅仅是政策取向发生转换的强力催化剂，更为核心的因素在于，协商主导型治理方式的本地化实践为地方政府提供了足够的有关潜在冲突风险规模的有效信息，进而帮助其评估是否有足够的风险控制力来应对潜在冲突风险的发生。在规制主导型治理方式下，造成基层民主协商困境的“一票否决”被明确的法律规范所替代，为社区加装电梯工作的快速推进扫清了障碍。但是，新的更为严重的基层治理困境正在形成。图6对规制主导型治理方式的困境生成机制进行了刻画，这是一种典型的结构性困境。在规制主导型治理方式下，基层政府的加梯工作得以高效开展，直观的可视化结果便是社区物理空间的快速再造。与此同时，加梯反对者与支持者之间的冲突和矛盾也随着加梯工作的开展而逐渐加剧或固化。以老旧小区内六层楼、一梯两户的楼栋为例，如果全楼只有一、二层的住户不同意加梯，则同意加梯比例恰好为三分之二，即便有4户反对，加装电梯工作仍可在规制主导型治理方式下顺利完成。但问题在于，居民间由加装电梯所产生的冲突或矛盾并未自动消解，这些被“绕过”的冲突会令后续的社区更新改造工作或是其他领域的基层工作更加难以推进。此外，由于老旧小区通常为计划经济时期的单位集中居住区，楼栋数普遍较多，使得反对户的绝对数量众多，依法合规推进的改造是以反对群体的形成为代价，这势必严重威胁到社区的和谐稳定。注：作者自制；图中实线表示基于政策实践的直接传导路径，虚线为间接传导路径。图6 加装电梯行动中规制主导型治理方式的困境生成机制应对负外部性是基层治理的核心内容，负外部性治理质量的高低更是基层治理体系和治理能力现代化的重要体现。本文聚焦负外部性治理问题，以适老化改造中老旧小区加装电梯政策为例，利用搜集整理的覆盖全国114个城市的207份加装电梯政策数据集，阐述了负外部性的产生、表现与后果，分析了负外部性在塑造地方政府政策行为中的作用，讨论了应对负外部性的两种治理方式及其在政策实践中面临的治理困境，为理解地方政府差异化的政策行为提供了一个基于负外部性的新视角。研究发现：首先，负外部性问题内嵌于地方政府的政策行为，表现为首次政策出台和后续政策修订中有关政策取向的差异化选择和跨期变动。具体地，样本中有68.42%的城市选择以“严格”的政策取向开启加装电梯工作，但随着政策取向的调整，最终采取“放松”的政策取向的城市占比达71.05%。其次，基于政策取向类型及其跨期变动的方向，可进一步识别出加装电梯政策取向变化的4种类型。其中，有50个样本城市的政策取向发生了由“严格”向“放松”的转变，但政策取向发生转换的根本原因不在于“自上而下”的层级任务压力，而在于前期政策实践为地方政府认识负外部性所带来的潜在风险规模提供了有效信息，使其对潜在冲突风险的控制力得到加强。最后，不同的政策取向塑造出差异化的负外部性治理方式，可区分为协商主导型治理方式和规制主导型治理方式，每种治理方式也会内生出相应的治理困境。基于负外部性视角，本研究进一步丰富了地方政府在制定政策时的行为逻辑，尤其强调了政策行为的跨期变动及其重复博弈的本质特征。1.精准识别负外部性产生机制、预判问题潜在风险。负外部性的产生具有明确的理论机制，识别出各类负外部性表现形式背后的一般机制具有重要意义。理论分析表明，负外部性问题与公共产品问题是两个具有不同政策含义的理论问题，研究中尚且存在一定程度的误解，可见在单纯以问题导向为主的基层实践中更是难以形成制度化的有效应对。负外部性治理的基础在于有效识别出因负外部性而反对加梯的住户。地方在政策实践中应建立起多层级常态化的社区风险识别管控模式，构筑起“自下而上”的针对冲突风险信息的搜集、整理和研判机制，设立相应的数字化智慧管理平台。此外，让社区议事会、社区会客厅等社区实体互动平台充分发挥其风险识别作用，使其成为潜在风险的收集器，妥善处理好整体性、系统化风险以及局部性、特异化风险，切实提升地方政府对负外部性所产生的冲突风险规模的预判能力。2.科学利用外部性规律、协同推进正负外部性活动。外部性包含负外部性和正外部性，负外部性的有效治理可诉诸正外部性。应对负外部性的常见方式是货币化补偿，但补偿往往又会带来一系列新问题。在适老化改造中，不同项目的外部性是正负交织的，即便对同一住户而言，适老化改造项目本身可能带来负外部性后果，但其他城市更新改造项目却可能产生正外部性。换言之，在基层社会治理中要建立起正负外部性对冲相抵的施策理念，统筹推进解决难点问题，以此提升基层治理的可持续性，实现社区高质量发展。以加装电梯为例，基层政府可在其他社区改造项目中对低层住户给予适当倾斜，并以此作为同意加装电梯的条件。许多地方在实施老旧小区综合改造提升项目过程中，还会根据加装电梯的安装要求，在供配电改造、改善加装电梯外围条件等基础设施建设方面加以支持，这些实践表明，合理利用正外部性是提升负外部性治理能力的重要途径。3.紧扣社区福祉改善总目标、实现社区双重再造。适老化改造的根本目标是广大人民群众社区福祉的改善，体现在社区生活的获得感、幸福感和安全感之上。因此，评价基层社会治理绩效归根结底是检验多元政策目标是否达成，需要在治理方式的刚性与治理实践的弹性之间找到有效治理的平衡点。本文的研究表明，地方政府通过政策取向的变化而得以实现的成功加梯难以确保实现社区物理空间和社会空间的双重再造，负外部性所带来的冲突很可能由“显性”转化为“隐性”，进而大大降低了社区开展后续工作的可持续性，在一定程度上偏离了社区福祉改善的总目标。社区物理空间的改造不应以社区社会空间的割裂为代价，各级政府应极力避免把适老化改造简单作为建设工程加以推进，尽快实现城市更新改造中开发建设方式的理念转型。作者简介：朱春奎，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、上海市科技创新与公共管理研究中心主任，主要研究方向为政府治理与创新；吴昭洋，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生，主要研究方向为政策行为与福祉改善。
