在全球化的浪潮中，国际人才流动已成为推动国家发展与创新的关键力量、亦逐步成为国家综合国力比拼的重要维度。近年来，各国政府纷纷通过制度开放，吸引并留住全球顶尖人才。对部分国家所采用的制度开放进行研究并分析其发展趋势，可以为我国国际人才制度开放和创新政策提供借鉴。
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人才战略与国家宏观战略实现更紧密的结合
近年来，随着国际人才竞争日趋白热化，各国已不再满足于传统的人才引进模式，而是纷纷构建起更具前瞻性和全球视野的人才战略，逐步推行覆盖面更广、吸引力更强的国际人才战略，各国人才战略与国家宏观政治经济战略实现更紧密的结合，人才政策成为各国产业发展、宏观经济调控立法的重要组成部分。
例如，美国一方面在2022年推出了《美国竞争法案》，将传统上仅包括科学、技术、工程和数学的STEM相关专业拓展至生物能源、云计算、气候科学等22类领域，使更多技术移民和留学生可享受STEM专业的优惠政策，放宽了O－1A（发放给科学、教育、商业、体育领域有杰出才能的人士）签证的审核规则，推出了针对高学历人才的“国家利益豁免”计划；另一方面通过《芯片与科学法案》等法案限制人才流动，加筑关键领域人才封锁链，阻隔正常的国际科研合作。
又如，加拿大在2017年至2023年持续推出《泛加拿大人工智能战略》《国家氢能战略》《国家量子战略》《加拿大生物制造和生命科学战略》等国家级战略部署，在每一项战略部署中都包含人才引进、培育、奖励支持等方面的政策，如加拿大政府共投资超6亿加元用于引进100名全球顶级人工智能人才、每年培养200名人工智能方面的博士生、培育900家人工智能初创企业等。2023年加拿大还推出了首个科技人才移民战略，将初创签证项目的年度配额从1000人提高至3500人，在国际流动计划下专门面向STEM领域雇员提供创新类别的工作签证，推出数字游民签证，为外国远程工作者提供6个月的加拿大居留许可。
值得一提的是，加拿大专门为美国H－1B工作签证（美国最主要工作签证类别，发放给美国公司雇佣的外国籍有专业技能的员工）持有者创建了开放式的工作签证类别，允许其在加拿大任何地方为任何雇主工作，该类别配额限制为1万人。
人才战略不再是独立的政策战略，而是各国国家产业发展和宏观经济战略的重要部分，各国将人才引进、培育、发展、支持作为本国重点产业和战略新兴产业发展的重点支撑要素，明确将人才引进、工作签证、补贴、就业创业载体、创新性发展等内容写入国家宏观战略和立法当中。当然，值得注意的是，由于人才战略的宏观性趋势，在主要发达国家中其受到地缘政治、党派政治的影响较大，其开放水平很大程度上受当下执政党对待移民态度的影响。
02
为高技术移民打造更创新、
宽松的签证与居留新业态
为了吸引更多国际人才，各国在签证和居留政策上进行了大胆创新，纷纷推出针对高技术移民的更创新、宽松的签证和居留条件。一方面，简化签证申请流程，缩短审批时间，为国际人才提供更加便捷的入境通道。另一方面，推出长期居留和永久居留政策，为国际人才提供更加稳定的生活保障。
例如，2022年英国推出“高潜力人才”签证，申请者只要毕业于其名单中列举的世界知名大学，即可在不提供雇主担保的前提下入境英国并居留2年。新加坡也推出了“顶级专才准证”和“高端人才通行证”，为高收入、高学历人群提供更宽松的入境和居留条件，且入境和居留均不以受雇为前提。
又如，2023年4月，日本启动“特别高度人才制度”，只要外国人才拥有硕士及以上学位，年收入达到2000万日元（约合人民币103万元），即可授予“高技能人才1号在留资格”，只需在日本居住一年，就可以获得日本永住资格，帮助其快速拿到“日本绿卡”，持有者还可享受其他居留资格不能享受的特殊福利待遇。
再如，韩国政府在2022年推行“优秀人才永久居留及入籍快速通道制度”，在韩国获得博硕士学位的外国人在留学签证到期后，可在国内继续找工作，法务部还将新设“韩流签证”，吸引韩流领域人才。
此外，各国还纷纷针对高技术移民和就业新业态推出新型的工作签证类型，根据移民政策研究所的统计，全球共有26个国家推出“初创签证”或“创业签证”；有58个国家推出不同形式的“数字游民签证”；有超过40个国家提供“工作度假签证”；有超过20个国家提供不与雇佣直接挂钩的“高技能人才签证”。在这些推行工作签证创新政策的国家中，除了传统的移民国家外，也包括日本、韩国这样的非传统移民国家。
这些变化趋势都表明，虽然主要发达国家在人才政策上差别很大，但针对高技术移民，即拥有较高专业知识和技能、通常在技术密集型行业中有较高人才竞争力的移民，各国的态度是普遍一致的，愿意为其提供更创新、宽松的签证和居留环境，以帮助其最大可能的在本国就业创业。相应的制度开放体现在以下几个方面——
直接与居留待遇和永久居留权申请挂钩，一般为高技术移民提供的居留待遇也会提供给其亲属甚至团队成员，其只需满足非常短的居留时间条件即可申请永久居留权；
针对高技术移民的工作签证往往不与就业直接挂钩，只要符合条件的人才，即可在不被受雇的情况下申请特殊签证实现入境和居留；
承认远程工作、线上工作等就业新业态，并为其提供专门的签证类型。
03
拓宽多元化的人才需求版图
随着各国产业结构的转型升级和制造业高质量发展的需求提升，各国对人才的需求也日益多元化。除了传统的高学历、高技术人才外，各国纷纷拓宽人才需求版图，吸引特殊专业人才和技能型人才，助力本国制造业发展和产业转型升级。
例如，加拿大通过调研发现未来五年内加拿大有21.8万个技术岗位急需技能型人才，人才紧缺率达31%，因此在2021年推出了《加拿大全球技能战略》和《临时外国工人计划》，计划通过五年的时间帮助40万名熟练技能人才快速申请技术移民以填补人才空缺。
再如，2023年德国通过了备受瞩目的《技术移民法》修订案，该法案将欧盟“蓝卡”（主要针对技术工人等技能型人才的制度和居留许可）的最低年薪限额从5.84万欧元降低至4.38万欧元，引入了“认可伙伴关系”，缩短了技能型人才申请永久居留权的年限，简化了人才配偶和子女转永居的语言、住房等方面的要求，被称为“史上最宽松的德国蓝卡改革”。德国实施上述移民改革的目标主要是为了解决日益严重的劳动力短缺问题，根据德国劳动力市场和职业研究所预测，到2035年德国适龄劳工人口将减少750万人，德国希望通过修订案每年增加40万劳动者以填补劳动力缺口。
虽然部分主要发达国家面向技能型人才实施了制度开放，降低了申请标准，但整体来看有如下变化趋势——
多数国家的制度开放并不是无条件面向所有外籍劳工，而是依然存在积分评估系统等综合判断标准，以保证技能型人才的最低素质标准；
多数国家会根据各行业劳动力稀缺情况制定岗位人才目录或行业目录，各国的制度开放与目录制或清单制联系密切；
当国内的劳动力稀缺状况得到缓解后，各国会首先针对技术工人或劳工进行政策调节，例如加拿大的技术移民数量在2022年达到峰值后，在2023年和2024年逐年下降，2024年7月加拿大海关拒绝了5853名外籍人员入境，其中绝大多数为入境就业的外籍劳工。
2020年后，新加坡发放的wp工作准证（新加坡为外籍劳工提供的工作准证，适用于没有特定技术要求的普通工人）数量以及各行业配额都在逐年减少。这些变化都证明各国技能型人才引进政策一般会根据本国劳动力市场需求经历“宽松—收紧”的周期性变化。
04
搭建留学生就业与居留的绿色通道
留学生作为对东道国语言文化和环境非常熟悉并接受高等教育的群体，是东道国重要的国际人才储备，为了留住优秀的留学生人才，各国纷纷推出更加便利的就业和居留政策。
一方面，放宽留学生就业限制，允许他们在毕业后一段时间内自由就业，并提供职业指导和培训服务。另一方面，为留学生提供便捷的居留申请通道，让他们能够更加顺利地融入当地社会和生活。
此外，一些国家还设立了留学生创业基金和孵化器，鼓励留学生创新创业，为当地经济发展贡献智慧和力量。近年来美国、英国、加拿大、新加坡等热门留学国家都针对留学生推出了相应的人才政策。以加拿大为例，留学生毕业后如暂时没有稳定工作，可申请“开放性工作许可”，在获得批准后，申请者可以继续寻找工作，也可以自雇或为任何雇主短期工作，如果期间找到了稳定工作，可以另行申请封闭性工作许可并申请加拿大的永居资格，该制度的根本功能是为留学生毕业后在东道国寻找工作机会提供便利，因此又被称为“毕业后工作许可”。
新加坡政府则是在2024年对永久居留绿卡政策进行了优化，其一是永久居留申请的等待期固定在了6个月内而不再像以前一样等待超过一年甚至两年；其二便是参加并通过一次新加坡国家考试的外国学生不再强制要求居住两年。留学生在新加坡完成本科或研究生教育并具有优良的学术成绩，将更易获得永久居留绿卡。
同时，新政策还考虑了留学生在新加坡的实习和工作经历，增加了获得绿卡的概率。这无疑为很多希望在新加坡长期发展的留学生提供了巨大便利。这种留学生就业与居留的绿色通道，为国际人才提供了更加广阔的发展空间和机会。
短期来看，留学生从中国、印度等发展中国家向英美澳等传统留学目的国流动的趋势不会发生明显变化，但随着对青年科技人才重视程度的提高，各国纷纷出台便利高学历留学生在东道国就业创业的支持性政策，对于全球知名高校的留学生甚至可以提供无事由的短期居留许可（一般是1－2年）。同时留学生的母国也会出台归国留学人员的扶持性政策，一般包括学历资历认可、就业支持、创业小额贷款等，因此在未来一段时期内，对高学历留学生的人才争夺将成为各国人才政策的突破口和重点抓手。
（作者分别为海南自由贸易港人才发展研究院副院长、海南自由贸易港人才发展研究院特聘研究员）
