IIGF观点 | 任国征、王珏：我国养老金融体系与延迟退休政策的适应性优化

为积极应对人口老龄化，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革”。延迟退休这一政策既有积极影响，也会伴随一些潜在问题。坚持以人为本的核心立场，以“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”为实施原则，通过权衡利弊、充分分析可更好把握延迟退休政策渐进式弹性实施的必要性，并为优化、完善养老金融体系提供了思考方向。

（一）积极影响

一是在经济收益上，延迟退休可以延长养老金缴费年限，减少养老金领取的年限，即增加养老金的收入，减少养老金的支出，从而有效改善财务状况，缓解养老金基金的支付压力，维持养老保险基金可持续性，一定程度上提高养老金替代率和社会福利。据中央财经大学绿色金融国际研究院《2023养老金融报告（社会保障专题）》测算，我国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增收40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。

二是有助于增加劳动力有效供给，我国劳动年龄人口数量从2012年起持续下降，年均减少300万人以上，未来劳动年龄人口占总人口比重还将进一步降低。延迟退休可以在一定程度上缓解低生育率陷阱下劳动力短缺问题，有助于维护劳动参与率与劳动力市场稳定，保持经济社会发展的动力和活力。

三是有助于促进人力资源开发利用，我国人均预期寿命已经提高到78.6岁，同时新增劳动力平均受教育年限增加到14年，工作起始年龄普遍后移，延迟法定退休年龄，可以更好地释放人力资源红利。

四是有助于提升收入，影响个体消费—储蓄决策，延迟退休符合部分人的就业意愿，实现自我价值或改善家庭经济状况，大部分老年群体收入呈稳定且整体上涨趋势，具有代际间收入转移效应，增加社会消费意愿和能力，加上数字化技术提升交易效率，推动银发经济的出现与发展。

（二）不利影响

一是普通劳动者合法权益的切实维护，超龄劳动者基本权益保障尚未立法界定，如劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等。

二是职业健康风险，延迟退休与死亡率的关联性尚待研究，人体机能衰退、工作损耗与精神压力带来的身心健康问题，可能带来更多医疗需求，长期来看将持续增加社会保障支出。

三是就业市场压力，延迟退休会影响部分年轻人的就业机会和职业发展空间，可能造成信心问题进而影响社会创新活力，此外人工智能时代，大部分大龄劳动者面临部分岗位下降的再就业难题。

四是对生育率的负向效应，延迟退休可能导致其隔代照料概率降低、隔代照料时间减少，影响子女的生育意愿，进而加剧人口负增长。

五是社会公平上，可能会造成财富积累与收入差距进一步拉大，不同收入、性别、就业类型群体差异容易被忽略，比如重体力劳动者、女性等特定群体的特殊性，需要收入再分配机制与共同富裕目标相适配的改革政策。

截至2023年,我国60岁及以上的老年人口规模已达2.97亿人，占比21.1%；65岁及以上的老年人口规模已达2.17亿人，占比15.4%，据联合国关于人口老龄化的划分标准，我国已步入中度老龄化社会。与其他国家相比，我国人口老龄化呈现人口规模大、发展速度快、发展不平衡、“未富先老”等特点。总体来说，延迟退休政策对于解决养老金缺口及提高国家和个人的养老财富储备起到了非常重要的作用。但长远来看，我国养老财富积累与满足养老金融高质量发展的需求相比还有差距，延迟法定退休年龄办法尚需加强养老金融顶层设计与政策建设配套。当前，我国养老金融体系应对延迟退休政策还有诸多需要改进之处，主要体现在：

（一）我国养老保险发展状况制约延迟退休政策实施

我国养老金金融发展方面，在过去几十年里取得了显著进展。基本养老保险覆盖面广，据人社部数据，截至2024年8月底，全国基本养老保险参保人数已达10.7亿人，已覆盖我国90%以上人口。养老金储备规模较大，截至2023年底，三支柱养老金规模合计近14万亿元，其中，第一、二、三支柱规模分别达7.82万亿、5.75万亿、0.03万亿元。多层次养老保障体系初具雏形，从养老金三大支柱看，第一支柱发展已相对成熟、覆盖广泛，但存在收支压力大、依赖性强、替代率较低、统筹层次较低等问题；第二支柱民营企业参与积极性不高，覆盖范围有限，支撑作用薄弱；第三支柱尚处于起步阶段，尚未出台账户制和税收优惠政策，对中低收入人群的吸引力不足，金融行业有较大的支持发展空间。此外，城乡养老保险双轨制下城乡养老金差距显著，截至2023年，城镇职工基本养老保险人均约为3564元/月，而城乡居民养老保险人仅为226元/月，相差约15倍；基本养老保险基金的委托投资规模在逐年增加，截至2024年9月末，基本养老保险基金委托投资规模1.9万亿元，入市资金体量接近30%，但总体仍较为保守，市场化投资运营程度偏低。

（二）我国老龄产业发展状况制约延迟退休政策实施

老龄产业是应对人口老龄化的物质基础，也是实施延迟退休政策的重要平台。截至2022年，我国养老产业市场规模已达约9.4万亿元，而据中国社科院发布的《中国养老产业白皮书》预测，随着老龄化进程下养老产业市场需求的持续增长，到2030年，我国养老产业规模将持续扩大至13万亿元。同时，国家出台了一系列政策文件，如《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》等，围绕衣食住行医娱，对老年用品制造业、智慧健康养老业态、旅游服务业态、康复辅助器具产业、抗衰老产业、适老化改造等多个潜力产业提出发展目标，对老年助餐、居家养老、社区养老、农村养老、健康管理、长期护理、老年文体等多个服务方向提出总体要求。然而，银发经济的发展还面临许多困难和挑战，明显表现在产品供给需求两端发展不平衡，由于养老产业具有公益性和市场性的交叉特征，其前期投入大，回报周期长且不够稳定，导致资本参与度不足，影响延迟退休政策的实施。

（三）我国养老服务发展状况制约延迟退休政策实施

养老服务金融发展方面，银行业、保险业、基金业等金融机构加快布局养老金融领域，各类养老金融产品、服务及模式不断涌现，包括养老理财产品、养老目标基金、住房反向抵押养老保险等。据国家社会保险公共服务平台的公共数据，截至2024年10月末，共发行个人养老金产品809只，其中储蓄产品465只，基金产品199只，保险产品71只，理财产品26只，现作一梳理（见表1）。可见，我国养老服务体系应对延迟退休政策还有诸多需要改进之处，具体体现在：养老服务的供给仍然保守，创新程度有限，无法满足风险承受能力较高、追求更高收益的人群的配置需求；目前养老产业金融领域的法律法规体系还不够完善，缺乏统一的监管框架和标准，导致市场参与者在产品设计、销售等方面存在一定的法律风险；养老金融监管分散，监管体系不健全，权责不清晰，监管效率低下，缺乏统一的监管机构和协调机制。

表1 中国社会养老公共服务部分产品一览表

资料来源：中财大绿金院课题组根据国家社会保险公共服务平台信息梳理归类

党的二十届三中全会对健全人口发展支持和服务体系作出改革部署，积极应对人口老龄化是其中重要内容。2023年10月末的中央金融工作会议明确指出，要做好金融高质量发展的“五篇大文章”，养老金融首次被列入入中央会议金融重点工作，标志着养老金融发展进入新的阶段。因此，随着我国人口老龄化程度持续加深，养老金融需求不断扩大，并作为积极应对老龄化国家战略的重要工具得到快速发展。养老金融是金融支持养老事业和养老产业发展的重要途径，也是应对延迟退休政策的重要宏观背景和客观社会需求。随着延迟法定退休年龄政策明确，如何做好养老金融大文章受到越来越多的关注。下面就养老金金融、养老产业金融、养老服务金融三领域提出我国养老金融体系与延迟退休适应性优化建议：

（一）通过养老金金融扩大延迟退休政策的扶持领域

一是优化多支柱养老体系。立足第一支柱，提高基金统筹层次，加快推进基本养老保险全国统筹，减少地区间的不平衡现象。优化中央调剂机制，提高资金使用效率；优化养老金计算公式，逐步提高养老金替代率和基本养老金水平，重点提高低收入群体的养老金替代率，确保满足老年人的基本生活需求；优化缴费和待遇调整机制，强化基金监管。扩大第二支柱覆盖面，鼓励更多民营企业建立企业年金计划，提供税收优惠等激励措施，简化企业年金设立程序，降低企业参与门槛。促进和规范发展第三支柱，建立稳定的全国社保基金注入补充机制，优化税收优惠，鼓励个人参与商业养老金计划，引导居民树立大财富观念和养老储备意识，探索拓宽资金来源渠道，增强个人养老储备。总体上，为银发经济发展创造物质基础，使其成为经济增长的新动能，进而推动实现经济增长与就业创造的良性循环。

二是推进养老金并轨，促进养老公平。通过调整社保缴费比例和优化计算公式，提高企业职工的养老金水平；推动机关事业单位养老保险制度改革，建立职业年金制度；整合资源，统一管理和运作养老金资金，以提高养老金的使用效率。

三是扩大养老基金市场化投资运营规模。优化基金投资范围和投资工具，健全社保基金保值增值体系；建立健全养老保险基金的监管机制，确保基金的安全与有效运营；加强基金资产配置和投资运营管理，推动养老金管理机构建立长周期的评估和考核机制，强化基金风险监测预警等综合措施，确保养老基金安全和保值增值；完善养老基金投资运营公开制度，稳定群众养老信心，提升消费水平。

（二）通过养老产业夯实延迟退休政策的物质基础

一是拓宽资本参与渠道。坚持市场化和产业化方向，进一步放宽市场准入，通过税收优惠、财政补贴等政策措施，推动政府引导基金和PPP模式积极发挥作用，引导社会资本参与养老社区、养老机构和照护服务、健康管理等养老产业的核心领域，形成多元化投融资机制。

二是加大金融机构对养老产业的融资支持力度。增加养老金融工具供给，创新养老金融服务模式，可探索利用REITs、融资租赁、养老产业债券等多种金融工具，并对养老产业项目开启金融绿色通道，促使保险公司完善长期护理险的设计与开发，为老年人提供医养结合的养老金融服务；鼓励银行利用融资租赁来解决智慧养老产业发展中的资金问题。

三是加强开发性、政策性金融支持力度。积极探索金融政策工具和财政政策协同，对涉老项目给予支持，增加涉老项目融资信心。设立专门支持养老产业发展的政府引导基金，发挥中长期投融资优势，探索政策性金融工具服务模式，降低企业融资成本，重点支持养老服务基础设施建设和运营、老年用品研发生产、银发经济产业园区等项目。探索制定银发经济产业园区建设方案和运营模式，研究园区支持政策。建立健全养老机构预收费商业银行第三方存管制度。拓宽融资渠道，对外国养老基金投资中国国债给予税收优惠，增强国际资本市场的互联互通。建立健全统一的投融资合作对接机制，推动投融资合作对接工作常态化、长效化、制度化。

（三）通过养老服务增强延迟退休政策的金融扶持能力

一是完善法律法规体系，加强监管体系建设。制定统一的养老产业金融法律法规，明确市场参与者的权利和义务。建立健全养老金融产品和服务的标准体系，提高市场规范化水平。设立统一的养老金融监管机构，负责协调各相关部门的监管职责，提高监管效率，维护市场秩序。

二是优化创新产品供给，提升服务质量和水平。随着人们对于退休规划意识的增强，市场对各类养老理财产品的需求将会增加，为金融机构提供了新的业务增长点。针对不同年龄阶段及风险承受能力等特性，鼓励金融机构开发更多创新性、个性化养老金融产品和服务，逐步开展传统产品之外的理财融资、遗嘱信托、以房养老等新业务。大力发展长期护理保险，鼓励保险公司设计与政策性长期护理保险试点相衔接的商业长期护理保险产品。提升权益类资产投资比例，增加中高风险产品供给，给予适当投资者自由选择权；加大海外投资力度，在全球范围内实现更加均衡的资产配置。建立健全养老金融服务的质量评价和监督机制，提高服务机构的专业能力和服务水平。推动大数据、云计算、区块链等技术在养老金融领域的应用，加强数据安全和隐私保护，建立健全数据共享和互联互通机制，为金融产品的设计与研发提供更加动态化、深度化的研究，并提高服务效率和用户体验。

三是加强老年金融消费保护。在有效引导社会转变养老观念的同时，加强养老金融知识的普及和教育，提高群众金融素养和风险防范意识。细化规章制度，加强对金融机构资格审查力度，增强产品风险、收益和费用的透明度，建立健全投诉处理和纠纷解决机制。

本文原载于现代金融导刊2024年第11期