DOC签署20周年回顾暨COC磋商展望
文摘
军事
2022-08-17 18:08
浙江
| 2002年11月4日，在金边举行的中国与东盟领导人会议期间，中国与东盟各国外长及外长代表签署了《南海各方行为宣言》（简称《宣言》DOC）。2018年开始，“南海行为准则”（COC）磋商提速，目前已经进入第二读，尽管受到新冠疫情的影响，各方仍表示，要加快准则磋商谈判。然而，部分国家提高要价、域外国家加大介入等因素造成了新的不确定性，准则磋商的难度和挑战空前。
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胡波 雷筱璐 闫岩
2002年11月4日，在金边举行的中国与东盟领导人会议期间，中国与东盟各国外长及外长代表签署了《南海各方行为宣言》（简称《宣言》DOC）。2018年开始，“南海行为准则”（COC）磋商提速，目前已经进入第二读，尽管受到新冠疫情的影响，各方仍表示，要加快准则磋商谈判。然而，部分国家提高要价、域外国家加大介入等因素造成了新的不确定性，准则磋商的难度和挑战空前。
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中国—东盟（10+1）外长会，2022年8月4日
20年来的南海局势
这些年来，南海发生了很多事情。南海争议不断发酵，外交、法理和围绕实地存在或控制的较量此起彼伏；大国战略竞争加剧，域外国家的关注和介入显著增大。尽管如此，南海局势仍然维系着大体的稳定，“斗而不破”的局面继续保持。这离不开中国和东盟各国特别是声索方的共同努力，DOC框架下某些有形和无形的共识无疑也发挥着重要作用。南海依然是世界上海洋争议和地缘政治的一大热点，但是并没有恶化到部分媒体、智库和国家所渲染的那般局面。南海局势的紧张无疑被夸大了，这很大程度上是因为有人在不遗余力地贩卖“南海焦虑”。部分媒体和智库唯恐天下不乱，热衷于在南海搞“大新闻”；部分域外国家则别有用心，希望借渲染南海局势的紧张来实现自己的地区战略。因此，南海的真实形势与部分媒体或部分西方国家的叙事存在明显的偏差。当前，美国表面上强调要维护“基于规则的国际秩序”，但实际上试图在南海乃至印太地区建立排挤中国的海洋秩序；中国表示要建立基于国际法的区域秩序，尊重域外国家的合法权利，但反对域外国家介入南海争议并在该地区实施“炮舰政策”；东盟大部分国家珍视东盟的中心地位，不愿意在中美之间“选边站”。事实上，无论是中国、美国还是东盟国家均无法在该地区建立一个排他性的封闭秩序。南海处于国际大通道，确实攸关世界上诸多国家或地区的利益，但利益关系程度并不相同。干系最大的，仍然是南海沿岸国；其次是临近国家；再次才是域外国家。所以“双轨思路”是合情合理的秩序建构模式，即争议问题由中国与南海相关国家谈判解决，而南海的和平与稳定则由中国和东盟国家共同维系。DOC和COC均是双轨思路的产物，即在搁置海洋争议的前提下，由中国与东盟国家共同探讨该地区的海上规则问题。这种处理方式符合惯例，在其他热点海域比如北极，也存在类似的治理模式，即核心问题只能由北极八国来决定，其他涉及到全球海洋治理问题的，则欢迎观察员国参与。部分域外国家频频强调，南海关系到其重大利益，但无论如何，这种关系或联系也无法与域内国家相比。迄今为止，中国在COC谈判中表现出非常开放的姿态，释放了充分足够大的善意和诚意。然而，“南海仲裁案”的裁决结果和域外国家的加大介入给了部分国家以不切实际的期望，它们试图抛弃“双轨思路”，并大幅提高了要价，这使得磋商谈判步履维艰。中国作为大国，理应在维护地区的和平与稳定方面承担更大责任，但中国也是主权国家，也需要被平等对待，过于苛求、苛责中国不是睦邻友好之道，也不符合各国和地区的利益。海洋问题在各国都非常敏感，而且，让11方都认可的最终版本必然会经历一个复杂激烈的谈判过程，因此，耐心至关重要，谈判本身就是进展，过程与结果同等重要。雷筱璐：坚持和发展《宣言》精神是“准则”磋商突破的关键
今年是《南海各方行为宣言》签署20周年纪念。7月25日，东盟国家与中国的官员、智库机构及专家学者以线上线下结合的方式共同纪念这一里程碑式的文件。《宣言》谈判与签署的亲历者回顾了《宣言》诞生历程，总结《宣言》谈判的珍贵历史经验，充分肯定《宣言》在维护南海和平稳定方面的重要作用。在冷战刚刚结束时，中国与东盟国家抓住历史时机，通过缓和政治安全关系实现本地区20年跨越式发展，《宣言》功不可没。不仅如此，《宣言》谈判积累的宝贵经验为“准则”磋商提供了借鉴。![]()
国务委员兼外交部长王毅在“纪念《南海各方行为宣言》签署20周年研讨会”视频致辞
《宣言》的签署是中国与东盟国家相互尊重、协商一致的成果。相互尊重不仅体现在谈判中，也体现在《宣言》的具体条文中，还体现在《宣言》缔结后中国与东盟国家的实践中。维护南海地区的和平与稳定，推动务实合作，是中国与东盟国家共同的承诺，不是一方向另一方提供军事和安全保护或将另一方纳入符合大国自身利益的安全体系。“双轨思路”也确认南海的和平稳定由中国与东盟国家共同维护。从这个意义上看，《宣言》已经为“准则”磋商解决具体问题提供了原则框架。《宣言》在缔结中体现的协商一致、“照顾各方舒适度”方式，体现了东南亚国家与中国的智慧与传统。在协商一致中突破自我限制的各方妥协，寻找各方利益最大公约数，是《宣言》得以成功缔结并得到全面实施的重要保障。中国与东盟国家所处的时代较20年前已经发生了巨大的变化。相比过去，东盟国家与中国对于地区安全和主权与海洋权利的顾虑更深。“南海仲裁案”不仅没有解决有关海洋权利争议，还成为地区局势管控与解决领土主权和海洋权益争议以及推进海上务实合作的巨大障碍。另外，域外国家加大对本地区规则制定等问题的干预，加强在本地区的军事存在。“准则”需要在《宣言》的基础上更具有实质内容，本身也对“准则”磋商提出了更高的要求。中国与东盟国家对“准则”适用范围、法律拘束力、与《宣言》及有关国际法规则的关系、争端解决机制等问题仍存在不同立场和看法。这些具体问题在《宣言》谈判和签署时并没有最终解决，需要各国付出更大的耐心与妥协。我们对“准则”有不同的期待，但“准则”的达成应是水到渠成的结果。二十年前，由于许多争议没有得到最终解决，中国与东盟国家本着维护地区和平稳定的宗旨与目的，将彼时达成的最大合意缔结为《宣言》。我们不能寄希望于以三年到五年的时间内解决《宣言》谈判十年中都未曾解决的所有问题，甚至一揽子地解决地区海上规则的所有问题。完美的“准则”不是一蹴而就，需要逐步实现，需要中国与东盟国家在磋商、缔结地区规则的国际文件以及推进务实合作中不断凝聚共识，寻找解决问题的新路径、新方式。可以大胆想象，一个名称叫做“南海行为准则”的文件并不是地区规则构建的终点，南海的地区规则可能是由《宣言》、“准则”以及有关具体事项的协议与条约、国际文件共同构成的地区规则体系。即便“准则”不能让各方都获得满意，但它一定是现实可以达到的最大共识。《宣言》与“准则”的开放性将为地区规则的不断完善提供源源不断的动力。在新时期，南海局势面临新挑战和新机遇，只要中国与东盟国家秉持《宣言》精神，着眼地区和平稳定繁荣大局，就一定能在“准则”磋商中交出令人满意的答卷。回望2019，随着框架草案、单一磋商文本的完成，“南海行为准则”磋商的顺利推进获得国际社会高度关注与赞赏，中国和东盟各国也对三年内完成磋商的美好愿景满怀期待。然而，一场突如其来的新冠疫情使快车道上的“准则”磋商被迫减速，但磋商各国仍以视频会议等灵活方式继续向前推进“二读”。2020年疫情以来，“准则”磋商减速带来了南海区域规则制定的窗口期。域内国家的单边海上活动此起彼伏，域外国家军事活动日益强化。南海形势尽管总体可控，但却危机重重，积极变化与消极因素深刻交织。今年是《南海各方行为宣言》签署20周年。最值得关注的是，5月25日，中国和东盟国家在柬埔寨暹粒举行了落实《宣言》第36次联合工作组会。这是新冠疫情以来各方首次线下举行工作组会，也标志着“准则”磋商重新回归到往日面对面磋商的正常轨道。近年来，域外国家对“准则”磋商进程的干扰和“南海仲裁案”裁决的负面影响，导致部分域内国家为了谋求利益最大化而采取挑衅性更强的单边行动，给磋商前景蒙上阴影。自2016年7月12日仲裁裁决产生以来，东南亚地区的南海声索国都重新评估了各自的利益置换空间，部分国家甚至提出了试图改变现状且不切实际的方案。此外，一向喜欢掺和南海事务的某些域外国家仍在继续质疑中国磋商的诚意并试图插手和介入磋商进程。这些作为都与中国营造良好磋商氛围的努力背道而驰。另外，部分南海沿岸国单方面油气资源开发活动，以及争议海域的渔业冲突，使“准则”作为约束各国海上行为的危机管控和预防机制日益凸显出其重要性。与此同时，缺失的南海地区合作机制，是南海地区海上合作难以深化的重要原因之一。构建一个更具有实际内容、更加行之有效的海洋合作机制，不仅是为南海地区的海洋治理保驾护航，更是为未来全球的海洋合作与治理开道引航，为海洋命运共同体建设提供制度性保障。达成“准则”依然是《宣言》的长远目标，是南海规则与秩序建设的重中之重。2002年中国和东盟十国共同签署的《宣言》，对于南海在相当长的时间内的和平稳定发挥了至关重要的作用。随着今年5月开启了新一轮的线下磋商，第二轮审读的逐渐深入，可以预见的是，后疫情时代围绕“准则”磋商而展开的南海规则秩序之争将成为影响南海局势走向的最复杂因素之一。艰难曲折的未来磋商进程中，分歧将始终存在，各磋商国的让步和妥协也将不可避免。应始终铭记的是，《宣言》第十条早已将制定“准则”作为长远目标。这也是中国和东盟十国的共同心愿和承诺。道阻且长，行则将至。“准则”磋商的未来进程，取决于磋商各国的政治意愿与合作共识，也取决于各参与方对于域外国家介入的抗干扰能力。中国和东盟国家应保持足够的战略定力，求大同存小异，才能实现最终达成“准则”的长远目标。作者简介：胡波，“南海战略态势感知计划”主任；雷筱璐，“南海战略态势感知计划”副主任；闫岩，“南海战略态势感知计划”副主任。
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