最高院：农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记！

（作者：汪佳，浙江衢州中院）

《人民法院报》2024年9月4日第7版

党的二十届三中全会《决定》提出，深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督。今年全国两会上，最高人民法院工作报告提出，持之以恒解决执行难。“切实解决执行难”的实效很大程度上取决于强制执行程序运行的效果。在执行过程中，被执行企业法定代表人在面临限制高消费、限制出境、罚款、拘留等司法强制措施，情节严重甚至还可能面临刑事制裁时，会选择变更法定代表人以规避执行。笔者拟对司法实践中恶意变更法定代表人规避执行的现象进行探讨，并提出解决对策，以期更好指导执行实践。

1.变更登记审核不审慎。实践中，存在对企业法定代表人的变更登记申请还存在“重形式、轻内容”的现象，缺乏对相关材料真实性的实质审查，对法定代表人负债情况以及企业涉诉涉执情况亦掌握不足，不少涉诉企业通过恶意变更逃避责任，甚至存在“冒名变更”情况。

2.规避行为隐蔽性强。具有恶意变更行为的，往往会选择在案件进入强制执行程序前完成，甚至提早到判决生效前，导致对主观恶意判断难度加大。以浙江省衢州市为例，2022年以来，全市两级法院以终结本次执行程序方式执结被执行人为企业的案件1986件，其中涉法定代表人变更83件，而在诉前调解阶段和一审判决前完成变更的占比达79.52%。

3.缺乏“恶意”认定标准。目前法律未明确界定恶意变更法定代表人的内涵外延，企业申请变更是出于经营需要，还是规避执行，较难认定。此外，因恶意变更行为往往在完成后才被发现，对于相关证据的搜集存在难度。如衢州下辖某基层法院，申请执行人因被执行人涉嫌恶意变更向法院申请审查12件、提起行政诉讼4件，最终被认定为恶意变更的仅3件。

4.变更后“三类关联人员”认定困难。除法定代表人外，法院依法可对企业实际控制人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员等“三类关联人员”采取执行强制措施。有的被执行企业故意将法定代表人变更为无关老年人等特殊人员，并采取股权代持、隐名投资等方式继续控制企业。

二、影响对恶意变更行为进行司法规制的原因

1.立法与执行相关规定模糊。规避执行是以貌似“合法”行为来逃避履行债务的不诚信行为，对此概念并无专门的立法和学说。法律上，勉强能援引的只有法律原则，如《中华人民共和国民法典》和《中华人民共和国民事诉讼法》都强调的“诚实信用原则”。司法解释层面，最高人民法院2011年出台的《关于依法制裁规避执行行为的若干意见》，其内容大多为强化执行措施的正面要求，对于规避执行行为只列明了拒绝报告财产、虚假报告、隐匿转移财产等，未涉及变更法定代表人。

2.企业自治与执行强制性有冲突。变更法定代表人系企业自治权的重要内容，法律法规对企业法定代表人任职资格、变更方式的规定较为宽松，只需企业内部履行相应手续并依法办理变更登记即可，没有附加额外的限制条件。但执行程序具有强制性特征，在企业未能履行法定债务之前，其行为理应受到一定的限制，该限制以不影响企业偿债能力为限。法定代表人对企业履行债务能力起着重要作用，一旦企业滥用自治权利，法律赋予的权利难免会沦为规避执行的工具，导致执行工作陷入被动和僵局。

3.公正与效率的统筹兼顾。执行程序首要强调的价值是效率，执行实施机构进行认定是否存在滥用企业法人独立地位逃避债务行为，有“以执代审”之嫌。从程序正义的角度考察，揭开企业面纱涉及企业、企业实际控制人、债权人各方诉讼权利平衡取舍，应当在审判程序中解决才能更好体现程序正义与实体正义的统一。受该观念影响，执行程序中很少对企业法定代表人采取直接规制手段，此漏洞甚至成为恶意逃废债的常用手段。

三、恶意变更法定代表人的司法规制路径

1.强化审执衔接中的行为保全适用。要求市场监督管理部门限制涉案企业变更法定代表人，是防止恶意变更法定代表人最直接、最有效的手段。从法律依据上看，可适用民诉法第一百零三条的诉讼保全制度。在诉讼前或诉讼中，当事人可以申请法院实施行为保全，限制涉案企业实施变更法定代表人的行为。但需要注意的是，当事人申请的，要提供初步的证据证明存在变更法定代表人的可能且会损害当事人利益的实现。比如现有的法定代表人深度参与企业的经营，变更法定代表人会影响企业正常运营；被执行企业涉及多起执行案件，多数为终本结案或无财产可供执行，说明企业的偿债能力已经严重不足。另外，如果申请执行人不能提供初步证据，但愿意为行为保全提供相应担保的，可予以准许。

2.审慎适用执行程序中限制变更法定代表人。在执行环节，法院能否限制被执行企业实施变更法定代表人行为，在理论和实务界均有较大争议，持反对意见者认为变更法定代表人是企业自治权利，法定代表人退出并无限制，法院不得擅自创设相关控制性措施。支持者认为，被执行人的自治权利行使应受到一定限制，应当以不影响债务履行为限，当企业内部管理行为有可能损害债权人利益时，执行法院可以依当事人申请对其限制。如果被执行企业变更法定代表人的行为确有合理理由的，可通过执行异议、复议途径加以解决。鉴于在现行法律框架下，执行机构直接裁定禁止被执行人变更法定代表人，缺乏明确法律依据，应当审慎适用。上海、江苏等地已经探索通过与市场监管局等行政主管部门出台联动协作机制或者会议纪要的形式，规定法院可向相关部门发送限制变更的协助执行通知书。该模式从实践层面规划了操作路径，可在个案中进行参照操作。但需要强调的一点是，限制变更毕竟是对当事人的实体权利做出限制，在没有明确上位法依据的前提下，即便对个案进行限制，也要审慎适用，只有具有明显的恶意变更可能性的，才可做出限制。

3.细化变更法定代表人的恶意评价标准。对变更法定代表人是否属于恶意规避执行，实践中缺乏统一的标准。笔者从司法实践层面总结，恶意的判断可借助企业资产状况、变更时间节点、变更对象、行为后果等几个方面进行把握。一要关注变更时企业的资产状况，对于已经资不抵债的企业，要重点予以关注和预判。二要把握变更的时间节点，尤其是要关注债务发生、诉讼、裁判生效、申请执行几个重要的节点，一般来说，时间越是靠前，被执行企业的自证责任越小。对于债务发生后一审败诉前变更的，侧重审查企业内部决策是否合法，只要经过合法有效手续的，不宜予以推翻；对于一审败诉后到强制执行前这个时间段内变更的，主要审查新任法定代表人对企业是否具有实际掌控力，比如是否了解企业经营状况、是否参与企业经营等，否则应认定为恶意变更；对于申请执行后执行措施实施前，被执行企业无正当理由和充足证据而变更的，一般应认定为恶意规避；对于实施限制高消费、限制出境等措施实施后仍变更的，对被执行企业的举证责任理应更加严苛。三要关注变更的对象，原法定代表人进行变更的本质是摆脱特定身份，进而对法院查找财产线索、采取强制措施造成障碍，因此变更后的对象身份是重要的审查方面。如将法定代表人变更为普通职工、年迈老人、无关亲属甚至是下落不明的人，则应认定变更行为具有规避执行的故意。四要关注变更行为对案件执行结果的影响。只有债权人的胜诉权益因被执行企业变更法定代表人而不能兑现时，才能认定其变更可能具有主观恶意性。

4.合理分配举证责任。一旦法院对原法定代表人做出限制消费、限制出境等强制措施，原法定代表人可通过启动执行异议、复议程序实现权利救济。目前法律及司法解释中都没有明确对于执行程序中的举证责任分担的规则。笔者建议，可按照原始债务起诉的时间节点进行区分，因为起诉时点可视为双方已形成自洽僵局，需要司法公权力介入，此时双方对于裁判后果已有预判。在起诉之前发生法定代表人变更的，应由申请执行人承担被执行人构成实际控制人等身份的举证责任，在此之后发生法定代表人变更的，由被执行人原法定代表人自行承担证明其已不再是被执行人的实际控制人、直接责任人或影响债务履行的直接责任人员的举证责任。