【新华解读】较大规模化债“及时雨”留悬念 “增量举债”与“扩容用债”前景可期

本文转载自：新华财经

新华财经北京10月12日电（王菁）宏观经济政策不仅仅是简单的总量调控思路，积极财政政策既要解决短期问题，也要为中长期发展新动能构建基础。12日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，财政部详尽介绍了“加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展”有关情况，以及备受市场关注的多项增量举措。

业内人士指出，财政政策延续积极势头，不仅通过增发国债、发行超长期特别国债、优化专项债落地质效等传统手段稳定经济增长前景，更持续深化工具细节、体制机制等方面的创新和改革，向市场传递了逆周期调节信心，也提及了不少已经进入审批流程的增量措施，有效回应了近日投资者的广泛预期。

增量举债可期——特别国债支持补充核心一级资本 四季度共有2.3万亿专项债资金安排使用

“中国财政有足够的韧性，通过采取综合性措施，可以实现收支平衡，完成全年预算目标。”

财政部部长蓝佛安介绍，今年以来，财政部门坚持积极的财政政策适度加力、提质增效，积极扩大国内有效需求。1-9月，全国共发行新增专项债券3.6万亿元，支持项目超过3万个，用作项目资本金超2600亿元。

据财政部副部长王东伟介绍，2020年以来我国累计安排了新增专项债18.7万亿元，其中，2024年安排新增专项债限额3.9万亿，为历次规模最大。截至今年9月末，各地发行新增专项债券3.6万亿元，完成全年额度的92.5%。同时，截至9月末，累计发行超长期特别国债7520亿元，发行利率总体保持平稳。

王东伟还提及，日前财政部发布了超长期特别国债资金监管办法，提出建立全生命周期管理制度，实行专账管理，建立备付金制度，采取更严更实更细措施管好用好超长期特别国债资金。接下来，财政部将按计划全面完成今年1万亿元超长期国债发行任务，及时下达预算调拨资金。

对于后续即将落地的增量举措，蓝佛安指出，财政部将用足用好各类债务资金，“目前增发国债正在加快使用，超长期特别国债陆续下达使用，后三个月，各地共有2.3万亿元专项债资金可以安排使用。”

其中，走入审批流程的特别国债计划，拟将用于支持国有大型商业银行补充核心一级资本。据悉，截至2024年6月末，6家国有大型银行核心一级资本充足率平均为12.3%。财报显示，“工农建中交邮储”核心一级资本充足率分别为13.84%、11.13%、14.01%、12.03%、10.30%、9.28%，部分银行距离监管最低标准较近，且部分还与新资本管理办法实施有关。

回顾历史，2023年10月底召开的首次中央金融工作会议提出，支持国有大型金融机构做优做强，当好服务实体经济的主力军和维护金融稳定的压舱石。近两年来，大行净息差有所收窄、利润增速逐步放缓，并需要加大对重大战略、重点领域、薄弱环节以及“五篇大文章”等领域的支持力度，对于均已经完成上市的六大行来说，补充核心一级资本的方式，除了利润留存之外，还有配股、定增、可转债、特别国债／外汇储备注资（相当于定增）等多种方式。

在此背景下，财政部将坚持市场化、法治化原则，按照统筹推进、分批分期、一行一策的思路，积极通过发行特别国债等渠道筹集资金，稳妥有序推动国有大型商业银行进一步增加核心一级资本。据财政部副部长廖岷介绍称，“目前财政部已经会同金融、监管等部门成立跨部门的工作机制，正在等待各家银行提交补充资本方案，各项工作正在有序推进，具体补充资本计划将按照有关规定及时依法进行信息披露。”

不仅仅是特别国债、专项债等基础工具的扩容可期，更多重要宏观调节举措也在官方研究过程当中。“逆周期调节不仅包括已进入决策程序的政策，还有其他政策工具也正在研究中，比如中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。”蓝佛安进一步解释称，下一步将按照中央决策部署，结合经济形势和宏观调控的需要、财政收支情况等，合理用好财政空间。

中信证券首席经济学家明明对新华财经表示，“关于举债空间和赤字提升空间的表述，为市场释放了积极信号，也将进一步支持经济企稳，这意味着明年的财政预算赤字率可能有较大突破。”

“地方债务风险整体缓释，化债工作取得阶段性成效。”

防范化解地方债务风险依然是财政重点工作之一。近期发布的《国务院关于2023年度政府债务管理情况的报告》、《关于2023年度政府债务管理情况的监督调研报告》和《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》等多份文件，明确统筹地方政府债务风险化解和稳定发展，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。

据财政部部长蓝佛安介绍，防范化解地方政府债务风险事关财政可持续发展。2015年以来，财政部会同相关部门采取一系列措施，发行地方债券置换存量政府债务，推动北京、上海、广东实现存量隐性债务清零。2024年以来，通过经履行相关程序，安排1.2万亿元的债务限额，支持地方化解存量隐性债务及拖欠企业账款。

具体来看，2022年下半年开始，一些地方出现了债务风险隐患。2023年7月，中央政治局会议要求制定一揽子化债方案。此后，财政部安排了超过2.2万亿元地方政府债券额度，支持地方化解存量债务风险和清理拖欠企业账款。据了解，2023年末全国纳入政府债务信息平台的隐性债务较2018年摸底数减少50%。

据新华财经，三季度以来来新增专项债发行提速，为地方输送更多增量资金的同时，相当比例的资金将用于存量项目、化解债务。仅8月当月，福建、山西、重庆、吉林等 9 地发行了约 2097 亿元“特殊”新增专项债，约占当月新增专项债发行规模的逾四成。

此前，粤开证券首席经济学家罗志恒就曾建议称，未来应优化“化债”政策，推动地方从应急状态回归常态。比如，对于当前部分地方政府化债压力较大，可以考虑采取中央发行国债转贷地方、政策性金融机构给地方政府发放贷款、继续发行特殊再融资债券等三个方式缓解地方压力，避免出现流动性风险，以时间换空间。

而对于化债的后续支持政策，蓝佛安稍早表示，财政部将继续支持地方化解隐性债务，地方可以腾出更多精力和财力空间来促发展。同时，也将鼓励有条件的地方盘活闲置资产，加强国有资本收益管理，努力增加财政收入，指导地方依法依规使用预算稳定调节资金等存量资金，保障财政支出的需要。

值得关注的是，蓝佛安还特别提及，除了每年继续在新增专项债限额中安排一定规模的债券，用以支持存量项目的债务外，“拟一次性增加较大规模债务限额，置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险。”

据蓝佛安介绍，相关政策待履行相关法定程序后会再向社会做详尽说明，这项政策是近年来出台的支持化债力度最大措施。“这是一场及时雨，将大大减轻地方政府压力，可以让地方政府腾出更多资源支持经济发展。”

明明对新华财经表示，“积极化债将是本轮财政政策的重点，‘拟一次性增加较大规模债务限额，置换地方政府存量隐性债务’，这一举措将大幅减轻地方政府债务压力，有利于地方政府发展经济和巩固基层‘三保’。”

此外，当日化债相关积极消息公布后，债券市场已经开始有所表现，银行间城投债成交收益率全面下行，且弱资质地区城投债收益率下行幅度显著大于优质地区城投债，低评级城投债下行幅度也显著大于中高评价城投债。截至午盘前，资质较弱（AA-评级）的江西城投债“23安远01”成交收益率大幅下行9.14BPs至2.90%。

“财政部与相关部门同向发力，聚焦促进房地产市场供需平衡。”

财政部副部长廖岷表示，财政部将积极研究出台有利于房地产平稳发展的增量措施。一是允许专项债券用于土地储备，主要是考虑当前各地闲置未开发的土地相对较多，确有需要的地区可以用于新增土地储备项目；二是支持收购存量房，加大保障型住房供给，考虑到当前已建待售的住房相对较多，将用好专项债券来收购存量商品房。

“继续出台支持房地产的政策，充分展现了政策的协调发力目标，包括再次推出土储专项债、支持专项债收购存量商品房，以及房地产相关的税收优惠政策，都将有助于缓和房地产市场的下行趋势。”明明称。

上海易居房地产研究院副院长严跃进对新华财经表示，财政部对于房地产在“严控增量、优化存量、提高质量”方面落实了系统工作，对于存量的要加大收储和转化，这项工作尤其是通过地方政府专项债的方式来推进，具有非常重要的意义，有助于更好助力房地产各领域的质量提升。

上述表述即预示了专项债用途的持续扩容前景。财政部副部长王东伟指出，下一步重点是研究扩大专项债的使用范围，健全管理机制，保持政府投资的力度和节奏，合理降低融资成本，推动高质量发展。

“此次明确用好专项债券来收购存量商品房、用作各地的保障性住房，这意味着地方专项债在扩容。今年自然资源部等部门已经多次提及了财政工具对于存量土地和房屋盘活的工作，同时财政部门也在专项债方面多次提及工具扩围的导向，可以说，专项债收购存量商品房的工作会加速。”严跃进补充道。

中指研究院观点指出，允许专项债券用于土地储备，既可以调节土地市场的供需关系，减少闲置土地，增强对土地供给的调控能力，又有利于缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务压力。

当然，除了“扩量”，还要兼顾专项债工具的“提质”。王东伟还表示，“财政部将健全完善专项债项目资产台账，确保政府负债和项目资产平衡，深入探索专项债提前偿还，研究建立健全偿债备用金制度。”

此外，财税体制改革作为更能展现跨部门协调和影响宏观调控质效的方向，也得到了业内的官方关注。财政部部长蓝佛安表示，后续将抓紧出台深化财税体制改革实施方案，坚持问题导向、目标导向，注重加快推进改革和推动财政科学管理和有机结合，积极回应社会和基层关切；初步形成深化财税体制改革实施方案，作为今后改革总路线图。

业内人士也普遍认为，缓解地方财政困难、提升财政政策效用，要按照二十届三中全会精神，着眼于系统性的财税体制改革，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的央地财政关系。

“抓紧推动改革举措落地实施，拟在今明两年集中推出一批条件成熟、可感可及的改革举措，特别是一些事关顶层设计的基础性制度，如健全预算制度、完善财政转移支付体系等。”蓝佛安如是说。

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